Euroregion – definicja, cele, struktura organizacyjna

Punktem wyjścia dla tworzenia euroregionów była współpraca transgraniczna, a euroregion można rozumieć jako: „region szczególny, transgraniczny, łączący współpracą regiony co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą państw, w których ta współpraca została zinstytucjonalizowana”42. Przewodnik współpracy

transgra-nicznej definiuje euroregion jako: „formalną strukturę współpracy transgranicz-nej, skupiającą przedstawicieli szczebla regionalnego, a  także w  uzasadnionych przypadkach partnerów gospodarczych i społecznych. Ma zwykle typową struk-turę organizacyjną, składającą się z wybieralnej rady, zarządu, tematycznych grup

40 A. Jabłońska, W. Hryniewiecka, Projekt Europejski jako forma współpracy transgranicznej, [w:] M. Perkowski (red.), Współpraca transgraniczna. Aspekty prawno-ekonomiczne, Fundacja Pra-wo i PartnerstPra-wo, Białystok 2010, s. 91.

41 M. Greta, T. Kostrzewa-Zielińska, Od współpracy transgranicznej do euro regionalizacji i

uru-chamiania przedsiębiorczości lokalnej, „Ekonomia i Zarządzanie. Zeszyty Naukowe

Politech-niki Białostockiej”, z. 12/2008, s. 65–66. 42 Ibidem, s. 68.

roboczych oraz sekretariatu”43. Inna definicja euroregionu odnosi się do lokali-zacji geograficznej i uznaje, że jest nim pewien „obszar geograficzny, obejmujący przygraniczne części dwu lub więcej państw, które chcą ze sobą współpracować i koordynować działania społeczności lokalnych w różnych dziedzinach”44. Zakres współpracy euroregionalnej jest szeroki i może obejmować wiele dziedzin życia go-spodarczego, społecznego i kulturalnego. Definicja administracyjna wskazuje, że euroregion to „ponadgraniczne zjednoczenie związków administracyjnych w celu poprawy stosunków we wszystkich płaszczyznach życia społeczno-gospodarczego członków tego zjednoczenia”45. Euroregiony realizują zarówno zadania dotyczące bieżących problemów, jak i prowadzą działalność strategiczną zmierzającą do sca-lania ugrupowania integracyjnego poprzez aktywizację terenów przygranicznych państw członkowskich46. W literaturze przedmiotu mianem euroregionu określa się również „grupę jednostek municypalnych należących do państw położonych po różnych stronach granicy, posiadających wspólną strukturę administracyjną”47.

Z kolei Różycki definiuje euroregion jako: „pewną przestrzeń, w której krajo-braz i mieszkańcy mają mnóstwo cech wspólnych, a zarazem odróżniają się od innych regionów; jest to również wielostronna, ponadgraniczna wspólnota ko-munalna, utworzona na obszarach części państw wchodzących w skład danego państwa”48.

Euroregiony mogą być tworzone z  inicjatywy gminy (euroregiony samorzą-dowe) bądź przez przedstawicielstwa władzy rządowej na szczeblu wojewódzkim. Euroregion można scharakteryzować jako:

• formalny związek, działający w oparciu o instytucje i organy powołane przez władze państwowe lub regionalne,

• nieformalny związek, oparty o współpracę pomiędzy powołanymi stowarzy-szeniami, dążącymi do zwiększania współpracy pomiędzy regionami poło-żonymi wzdłuż granic państwowych,

• porozumienie co najmniej dwóch regionów oddzielonych granicą państwo-wą należącą do co najmniej dwóch państw, mających zinstytucjonalizowany charakter,

43 Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych, Praktyczny przewodnik współpracy

transgranicznej, Warszawa 1997, s. 24.

44 M. Golka, Pogranicza – transgraniczność – transkulturowość, [w:] L. Gołdyka (red.),

Transgra-niczność w perspektywie socjologicznej – kontynuacje, Zielona Góra 1999, s. 13–15.

45 G. Michałowska (red.), Mały słownik stosunków międzynarodowych, Warszawa 1996, s. 37. 46 M. Greta, K. Lewandowski, Euroregion Bałtyk wobec wyzwań aktywujących pogranicze,

„Os-trołęckie Towarzystwo Naukowe im. Adama Chętnika. Zeszyty Naukowe”, nr 20/2006, s. 145. 47 K. Sodu, Foreign Direct Investment for Development. Maximizing Benefits Minimizing Costs,

OECD Report 2002, s. 37.

48 S. Różycki, Idea euroregionalizacji i jej ocena na przykładzie badań ankietowych w

3.3. Euroregion, euroregionalizacja... 73

• stowarzyszenie przygranicznych regionów administracyjnych co najmniej dwóch państw uznających granicę państwową,

• organizację ponad granicami powołaną w  celu rozwiązywania lokalnych problemów gospodarczych, społecznych, kulturowych, budowania więzi społecznych i relacji gospodarczych49.

Instytucje współpracy powoływane są na podstawie wewnętrznych uregulowań prawnych, a współdziałanie pomiędzy nimi odbywa się w oparciu o umowy part-nerskie przekraczające granice państwowe50. Powołanie organizacji euroregional-nej wymaga akceptacji ze strony Unii Europejskiej, która poprzez narzędzia polity-ki regionalnej zapewnia określoną pomoc finansową. W słowie euroregion cząstka „euro” oznacza określoną lokalizację przestrzenną i integrację w ramach UE, nato-miast druga jego część „region” dotyczy określonego terytorium geograficznego51. Czynnikiem odróżniającym zwykłą współpracę transgraniczną od euroregio-nu jest pojawienie się stałych i zinstytucjonalizowanych form kooperacji w formie stowarzyszeń, rad, sekretariatów czy grup roboczych52. Głównym celem euro-regionów jest „współpraca gospodarcza, rozwój połączeń komunikacyjnych, ochrona środowiska oraz działalność kulturalno-edukacyjna i turystyka”53. Swo-je działania koncentrują na podnoszeniu poziomu życia mieszkańców regionów peryferyjnych i wzroście konkurencyjności regionów przygranicznych, wymianie doświadczeń i informacji, rozwoju gospodarki i infrastruktury drogowej, kolejo-wej oraz technicznej, usprawnieniu ruchu granicznego, budowaniu relacji pomię-dzy podmiotami gospodarczymi, dbałości o środowisko naturalne, zapobieganiu klęskom żywiołowym, nawiązywaniu relacji pomiędzy szkołami i  instytucjami publicznymi54.

49 G. Ślusarz, Czynniki rozwoju społeczno-gospodarczego – aspekty teoretyczne, [w:] A. Czudec, G. Ślusarz (red.), Regionalne uwarunkowania rozwoju wiejskich obszarów przygranicznych

Polski i Ukrainy, Rzeszów 2003, s. 21; M. Greta, T. Kostrzewa-Zielińska, Od współpracy trans-granicznej do euroregionalizacji i uruchamiania przedsiębiorczości lokalnej, „Zeszyty

Nauko-we Politechniki Białostockiej. Ekonomia i Zarządzanie”, z. 12/2008, s. 69; W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony. Pierwszy krok do integracji europejskiej, Dom Wydawniczy Elipsa, Wrocław 1998, s. 90.

50 A. Warych-Juras, Euroregiony jako nowa forma współpracy europejskiej, „Informator Polskie-go Towarzystwa GeograficznePolskie-go Oddział w Krakowie”, t. 1/2003, s. 178–179.

51 W. Jastrzębska, Rola euroregionów i współpracy transgranicznej w procesie integracji

europej-skiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2008, s. 97.

52 E. Małecka (red.), Euroregiony na granicach Polski 2003, GUS, Wrocław 2004, s. 16.

53 Z. Czachór, Słowniczek europejski, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warsza-wa 1996, s. 6.

54 W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony – pierwszy krok do integracji europejskiej, Wydaw-nictwo Alta 2, Wrocław 1998, s. 11–18; W. Malendowski, M. Szczepaniak, Rola euroregionów

w procesie integracji europejskiej, [w:] W. Malendowski, M. Szczepaniak (red.), Euroregiony – mosty bez granic, Wydawnictwo Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000, s. 8.

W euroregionach prowadzona jest polityka regionalna określana mianem euroregionalizacji. Polega ona na wytyczaniu i realizowaniu określonych zamie-rzeń i celów ukierunkowanych na niwelowanie różnic w rozwoju peryferyjnych obszarów transgranicznych w  Unii Europejskiej. Euroregionalizacja ma służyć wzmacnianiu kohezji społeczno-gospodarczej w  regionach peryferyjnych. Zda-niem M. Grety euroregionalizacja to: „polityka regionalna prowadzona w euro-regionach polegająca na tworzeniu euroregionów i osiąganiu celów związanych z niwelowaniem dysproporcji regionalnych w regionach transgranicznych”55.

Euroregiony wykształciły własne struktury organizacyjne, których charakter uzależniony jest od celów, metod i zakresu współpracy. Dokonując analizy po-równawczej poszczególnych euroregionalnych struktur organizacyjnych w  róż-nych częściach Starego Kontynentu, można zauważyć, że bardzo często tworzą je organy o podobnym charakterze i zbliżonym zakresie działalności. Mogą się one natomiast różnić liczbą członków tworzących dany organ56. Zgodnie z  po-stanowieniami Europejskiej Konwencji Ramowej o  współpracy przygranicznej między Wspólnotami i władzami terytorialnymi euroregiony posiadają prawo do dowolnej, wybranej przez nie formy współpracy, począwszy od spontanicznych, doraźnych spotkań, po zorganizowane grupy kontaktowe. Wzorcowy euroregion posiada następujące organy:

• zgromadzenie – organ o charakterze parlamentarnym, posiadający najwięk-szy zakres kompetencji, jego członkowie pochodzą z wyboru;

• zarząd (prezydium) – kieruje działalnością euroregionu, reprezentuje go na zewnątrz, zarządza majątkiem, podejmuje działania w  oparciu o  przepisy prawa i regulamin wprowadzony na zebraniu członków57; określa kierunki i cele działania euroregionu, uchwala statut euroregionu i plany finansowe58. Prezydium tworzą wybrani przedstawiciele zarządu;

• grupy robocze – stanowiące swoiste forum wymiany doświadczeń, poglą-dów w celu określania i realizacji wyznaczonych celów;

• sekretariat – odpowiada za bieżącą obsługę organów euroregionów oraz przygotowuje i organizuje ich posiedzenia59.

55 M. Greta, Euroregionalizacja i jej wpływ na lokalny rynek pracy, [w:] D. Kopycińska (red.),

Dzia-łania ekonomiczne podmiotów rynkowych, Katedra Mikroekonomii Uniwersytetu

Szczeciń-skiego, Szczecin 2007. s. 188.

56 Analiza benchmarking Euroregionu Neisse–Nisa–Nysa oraz pozostałych euroregionów w RC ze

szczególnym uwzględnieniem granicy czesko-polskiej, http://www.ern.cz/analyza/ern_cz/pl/

index.php?D=7 [dostęp 17.02.2014].

57 Stowarzyszenie Euroregionu Karpaty, http://www.karpacki.pl/euroregion-fundusze_unijne -zarzad-39.html [dostęp 17.02.2014].

58 Umowa o współpracy pod nazwą euroregion Silesia zawarta w dniu 20 września 1998 r. w

Opa-wie, http://www.euroregion-silesia.eu [dostęp 17.02.2014].

59 Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, http://archiwum-ukie.polskawue.gov.pl/HLP/files. nsf/0/81B767C7051F6C90C1256E7B004840F6/$file/EUROREGI.PDFs.2 [dostęp 12.07.2014].

3.3. Euroregion, euroregionalizacja... 75

Jednostki współtworzące euroregion posiadają odrębność prawną i są tworzo-ne w  oparciu o  przepisy prawa wewnętrztworzo-nego. Dzięki umocowaniu prawtworzo-nemu mają możliwość zawierania porozumienia o współpracy i powołania wspólnych organów. Decyzje i ustalenia podejmowane przez organy euroregionów są wiążące jedynie dla nich, nie obejmują jednak mieszkańców zamieszkałych w danym euro-regionie. Dopiero jednostki samorządowe poprzez podjęcie odpowiednich decyzji mogą nadać tym ustaleniom moc prawa powszechnie obowiązującego w danych regionach, pod warunkiem, że władza centralna nadała im takie kompetencje. Co do zasady zakres działań euroregionów i realizacja zadań ogranicza się wyłącznie do celów, które leżą w kompetencji danego euroregionu.

Euroregiony funkcjonują w oparciu o swoje statuty, które określają strony umo-wy euroregionalnej, prawa i obowiązki, nadrzędne zasady funkcjonowania eurore-gionów, skład ich organów czy sposoby finansowania współpracy60.

Euroregionalizacja na trwałe zapisała się na kartach historii integracji euro-pejskiej, a  jej rezultatem jest powstanie dziesiątków euroregionów zarówno na wewnętrznych granicach Unii Europejskiej, jak i na jej granicach zewnętrznych. Stanowią one nieodłączny element integracji w Unii Europejskiej. Euroregionali-zacja przyczyniła się do wykreowania „społeczeństw euroregionalnych”, które są świadome swojej roli w kreowaniu wzrostu gospodarczego i rozwoju społecznego.

3.3.2. Uwarunkowania rozwoju euroregionów

Regiony przygraniczne charakteryzują się niższym poziomem życia obywate-li i mniejszym tempem wzrostu gospodarczego względem obszarów centralnych. Euroregiony tworzone są, aby niwelować niekorzystne uwarunkowania położe-nia geograficznego i walczyć z niedogodnościami, takimi jak: peryferyjne łożenie, niższy poziom rozwoju infrastruktury drogowo-kolejowej, słabszy po-ziom dostępu usług dla przedsiębiorców i ludności, odmienne systemy prawne i administracyjne dwóch sąsiadujących państw, utrudniony dostęp do centrów handlowych61.

Założeniem jest, aby euroregiony umożliwiały osiąganie korzyści w wyniku działań podejmowanych ponad granicami państwowymi62. Pierwsze

euroregio-60 Załącznik nr 1 do uchwały nr 2/XXI/2003 Konferencji Krajowej Stowarzyszenia Gmin Pol-skich Euroregionu Nysa z dnia 20 października 2003 r. w sprawie zmiany statutu; Statut Stowarzyszenia Gmin Polskich Euroregionu Nysa; A. Warych-Juras, Euroregiony jako nowa

forma współpracy europejskiej, „Informator Polskiego Towarzystwa Geograficznego Oddział

w Krakowie”, t. 1/2003, s. 183.

61 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydaw-nictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 299.

62 W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony – pierwszy krok do integracji europejskiej, Wydawnictwo Alta 2, Wrocław 1998, s. 8; W. Malendowski, M. Szczepaniak, op. cit., s. 10–18.

ny na zachodzie Europy powstawały głównie w celu łagodzenia lokalnych kon-fliktów, potem ich misją stało się zmniejszanie dysproporcji w rozwoju terenów peryferyjnych63. U podstaw zacieśniania współpracy transgranicznej w formie euroregionów leżą przesłanki gospodarcze, historyczne, polityczne, społeczne i kulturowe64.

Euroregiony w  Europie Zachodniej współtworzyły obraz integrującego się kontynentu europejskiego i niewątpliwie przyczyniły się do realizacji idei zjed-noczeniowych65. Ich funkcjonowanie można rozpatrywać na różnych płaszczy-znach: prawnej, politycznej, historycznej, ekonomicznej. W aspekcie prawnym funkcjonowanie euroregionów oparte jest na przepisach wewnętrznych i uregu-lowaniach prawnych państw członkowskich. Euroregiony nie stanowią odrębne-go regionu w danym państwie (nie są wyodrębnioną jednostką samorządową), a  ich organy nie mają uprawnień do tworzenia prawa obowiązującego na ich obszarze. Na płaszczyźnie politycznej euroregiony działają zgodnie z linią poli-tyki zagranicznej poszczególnych państw, są jej częścią składową. W ujęciu hi-storycznym obszary euroregionów niejednokrotnie łączy wspólna, często skom-plikowana historia66.

Rozwój euroregionów jest bardzo ściśle związany z rozwojem i wzrostem zna-czenia współpracy transgranicznej, a także samej polityki regionalnej. Począwszy od drugiej połowy lat 80. XX w., w Europie zachodzą dwa równolegle przebiega-jące procesy:

• integracyjne, mające na celu zmniejszanie znaczenia wewnętrznych granic Wspólnoty i wzmocnienie jej granic zewnętrznych,

• regionalizacyjne, mające na celu regionalizację (szczególnie dotyczącą na-wiązywania kontaktów sąsiedzkich z regionami spoza ugrupowania)67. Euroregiony „są punktami krystalizacji wzajemnych stosunków […] Pozwalają unikać problemów, zanim się jeszcze pojawią i dostatecznie wcześnie rozpoznają ewentualne trudności i zapobiegają przeradzaniu się tychże w poważne problemy”. Wydaje się, że powyższe stwierdzenie idealnie oddaje charakter i zadania eurore-gionów, które funkcjonują w myśl zasady: lepiej zapobiegać problemom niż póź-niej z nimi walczyć.

63 M. Greta, Euroregionalizacja i jej…, s. 188.

64 M. Mindur, Polityka współpracy transgranicznej na polskich pograniczach wschodnich,

pół-nocnych i południowych a przyspieszenie procesów integracyjnych Polski z państwami Unii Europejskiej, „Polityka Gospodarcza”, nr 5–6/2001–2002, s. 201.

65 M. Greta, Euroregionalizacja i jej…, s. 189.

66 I. Źurba, Euroregion jako najbardziej zaawansowany organizacyjnie i funkcjonalnie poziom

współpracy transgranicznej, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, nr 12/2008,

s. 126–127.

3.3. Euroregion, euroregionalizacja... 77