Geneza i podstawy prawne europejskiej współpracy transgranicznej

Koncepcje współpracy regionalnych i lokalnych społeczności wykraczających poza granice jednego państwa narodziły się w Europie w latach 50. XX w. Roz-wój i pogłębianie procesów integracyjnych w Europie przyczyniły się do wzrostu znaczenia regionów transgranicznych. W 1971 r. utworzono Stowarzyszenie Eu-ropejskich Regionów Granicznych (SERG)14, a w 1985 r. powstała Rada Regionów Europejskich, która w 1987 r. przekształcona została w Zgromadzenie Regionów Europy15. Kolejnym etapem w  kształtowaniu europejskiej współpracy transgra-nicznej było powołanie w 1994 r. Komitetu Regionów, w skład którego wchodzą przedstawiciele władz lokalnych i regionalnych16. Komitet Regionów ma za zada-nie dbać o interesy społeczności lokalnych i regionalnych. Komisja i Rada zobo-wiązane są do zasięgania opinii Komitetu przed zatwierdzeniem propozycji legis-lacyjnych dotyczących regionów17.

Począwszy od końca lat 80. XX w., władze Wspólnot Europejskich podejmują szereg działań mających na celu promocję i rozwój regionów. Ogólny kierunek został zachowany zapisami Traktatu z Lizbony (01.12.2009). Jego celem jest uczy-nienie z Unii Europejskiej najbardziej konkurencyjnej gospodarki świata. Uregu-lowania zawarte w Traktacie podkreślają konieczność poprawy pozycji i znaczenia regionów oraz uwzględnienia potrzeb społeczności lokalnych18.

Dynamiczny rozwój współpracy transgranicznej można było zaobserwować w Europie na przełomie lat 60. i 70. Wówczas o kształcie i formie tej współpracy decydowały umowy bilateralne zawierane pomiędzy zainteresowanymi krajami19. W pierwszym okresie istnienia Wspólnot Europejskich wyraźnym orędownikiem współpracy regionów przygranicznych została Rada Europy20.

14 K. Gawlikowska-Hueckel, A. Zielińska-Głębocka, Integracja europejska. Od jednolitego rynku

do unii walutowej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 54–65.

15 M. Lechwar, Instytucjonalne podstawy europejskiej współpracy transgranicznej, Rzeszów 2008, s. 24.

16 A. Palej, Wzrost znaczenia regionów i ich roli w Unii Europejskiej na przykładzie najnowszych

propozycji i postulatów w wymiarze politycznym i ekonomicznym, Konferencja „20 lat

demo-kracji, 5 lat członkostwa. Jaka Polska w jakiej Unii Europejskiej?” 24–25 listopada 2009 r., Kraków–Przegorzały, s. 5.

17 A. Wlaź, Instytucje Unii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2010, s. 30.

18 M. Perkowski, Prawo zarządzania projektami finansowymi z funduszy europejskich, Wydawni-ctwo Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 36.

19 E. Kulesza, Współpraca transgraniczna jako czynnik rozwoju lokalnego na przykładzie gmin

polskiego pogranicza z Rosją, Toruń 2003, s. 39.

20 M. Greta, Euroregiony a integracja europejska. Wnioski dla Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2003, s. 76.

Przełomowym momentem w realizacji współpracy transgranicznej w Europie było zalecenie 784 Zgromadzenia Parlamentarnego z 28 czerwca 1975 r. Zwrócono w nim uwagę na konieczność stworzenia norm prawnych i podpisania konwencji na temat współpracy transgranicznej21. Rezultatem podejmowanych działań było podpisanie w 1980 r. Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy

Transgranicz-nej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi (Konwencja Madrycka),

któ-rej cel określony w Preambule wskazuje na konieczność wspierania współpracy transgranicznej i rozwoju społeczno-gospodarczego regionów przygranicznych22. W konwencji tej również zawarto definicję współpracy transgranicznej obowią-zującą w Unii Europejskiej23, którą określono jako: „każde wspólne podjęte dzia-łanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby umawiających się stron”24. Postanowienia zawarte w  Konwencji Madryckiej pozwalają na wy-kreowanie pewnych modeli umów międzypaństwowych, wśród których można wyodrębnić:

• model prostej umowy pomiędzy państwami członkowskimi, którego celem jest promowanie i zachęcanie do nawiązywania współpracy transgranicznej, • umowa typu gentleman agreement, która nie wymusza zobowiązań

praw-nych i jest realizowana w drodze konsultacji i porozumień,

• model traktatu zobowiązującego władze regionalne lub lokalne do zawiera-nia umów w oparciu o ustawodawstwo publiczne lub prywatne,

• model traktatu dający władzom regionalnym instytucjonalizację współpracy poprzez zawieranie stowarzyszeń i związków władz lokalnych25.

Istotny wkład w rozwój współpracy transgranicznej wniosła Europejska Karta

Samorządu Terytorialnego podpisana 15 października 1985 r. przez Komitet

Mi-nistrów Rady Europy26. Najważniejsze dla realizacji współpracy transgranicznej było uwzględnienie idei autonomii władzy lokalnej w międzynarodowych

uregu-21 R. Radek, Znaczenie współpracy transgranicznej w rozwoju społeczności lokalnych i

regional-nych, Katowice 2007, s. 109.

22 R. Kusiak-Winter, Współpraca transgraniczna gmin Polski i Niemiec – studium

administracyjno-prawne, „Prace Naukowe Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu

Wrocław-skiego”, nr 11/2011, s. 67.

23 E. Szadkowska, Prawny wymiar współpracy transgranicznej, [w:] M. Perkowski,

Współpra-ca transgraniczna. Aspekty prawno-ekonomiczne, Fundacja Prawo i Partnerstwo, Białystok

2010, s. 26.

24 E. Wilde de, Ten years of European outline convention on transfrontier co-operation – Results

and new prospects, Council of Europe, 5th European Conference of Frontier Regions Rovani-emi/Finland, 18–21 June 1991, s. 224.

25 S. Ercman, Das Europäische Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende

Zusam-menarbeit zwischen Gebietskörperschaften, [w:] M. Bothe, M. Prieur, G. Ress (red.), Rechts-fragen grenzüberschreitender Umweltbelastungen, Fachtagung/Saarbrucken, Berlin 1984,

s. 252

3.2. Współpraca transgraniczna – pojęcie... 69

lowaniach prawnych, a także wspieranie idei samorządności i rozwoju społeczno-ści lokalnych27. Dokument zawiera nadrzędne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego w Unii Europejskiej i zapewnia możliwość zawierania przez gminy współpracy z zagranicznymi partnerami28. Konwencja Madrycka stanowi

lex spe-cialis w zakresie współpracy transgranicznej w porównaniu do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego29.

Kolejnym ważnym dokumentem dotyczącym współpracy transgranicznej jest opracowana przez Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych Europejska

Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych (19 listopada 1981 r.)30. Przed-stawia ona zadania mające wpływ na rozwój terenów transgranicznych: niwelo-wanie negatywnego wpływu granic państwowych na rozwój społeczności przy-granicznych, wzmacnianie możliwości i  warunków społeczno-gospodarczych, ujednolicenie planów przestrzennych w  Europie, likwidacja barier i  przeszkód wynikających z  uwarunkowań infrastrukturalnych i  gospodarczych31. Uregulo-wania prawne dotyczące ochrony środowiska naturalnego nakładają na państwa obowiązek nawiązywania współpracy transgranicznej32. Biorąc pod uwagę kwestie dotyczące polityki regionalnej, należy nadmienić, że kształt współpracy transgra-nicznej ewoluował wraz z rozwojem polityki spójności społeczno-gospodarczej33. Współpraca transgraniczna w literaturze przedmiotu bardzo często określana jest mianem polityki sąsiedztwa co najmniej dwóch państw oddzielonych wspól-ną granicą34. Podmiotami realizującymi współpracę transgraniczną są zarówno jednostki terytorialne, jak i inne podmioty gospodarcze i społeczne szczebla re-gionalnego lub lokalnego35. Umocowania prawne niezwykle ważne dla realizacji współpracy transgranicznej zapewniają również regulacje zawarte

w ustawodaw-27 M. Lis, Regiony jako trzeci poziom współpracy europejskiej, [w:] M. Maciejewski (red.),

Społe-czeństwo w przełomie. Polska, Niemcy i Unia Europejska, Wrocław 1999, s. 300.

28 I. Lipowicz, Europejski standard samorządu terytorialnego a ustawodawstwo polskie, „Samo-rząd Terytorialny”, nr 11–12/1991, s. 75.

29 Council of Europe, Explanatory report on the European Charter of Local Self-Government, Strasburg 1984, s. 18.

30 Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych uchwalona w EUREGIO na

pogra-niczu Holandii i Niemiec, 20 listopada 1981 r.

31 Z. Matusiewicz, Lokalny wymiar integracji europejskiej, [w:] M. Barański, M. Stolarczyk (red.),

Władze lokalne i regionalne w warunkach globalizacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego,

Katowice 2003, s. 368.

32 R. Kusiak-Winter, op. cit., s. 85–86.

33 K. Gawlikowska-Hueckel, A. Zielińska-Głębocka, Integracja europejska. Od jednolitego rynku

do unii walutowej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 34.

34 S. Dołzbłasz, A. Raczyk, Współpraca transgraniczna w Polsce po akcesji do UE, Warszawa 2010, s. 14.

35 E. Bruszewska, Państwo we współpracy transgranicznej, [w:] M. Perkowski (red.),

Współpra-ca transgraniczna. Aspekty prawno-ekonomiczne, Fundacja Prawo i Partnerstwo, Białystok

stwie wewnętrznym poszczególnych państw. Szczegółowo wyodrębnione zasady, cele i formy współpracy transgranicznej są rezultatem umów bilateralnych podpi-sywanych pomiędzy krajami członkowskimi36.