Głosowanie i głosy w Radzie

Dwie najważniejsze decyzje Amsterdamu dotyczące Rady - obok zmian dotyczących jej funkcjonowania w drugim filarze, które zostały omówione w części o WPZB - to rozszerzenie stosowania kwalifikowanego głosowania większościowego oraz poszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania. Ta druga kwestia zostanie omówiona wraz z innymi decyzjami dotyczącymi Parlamentu Europejskiego.

Traktat Amsterdamski poszerzył zakres stosowania kwalifikowanego głosowania większościowego w Radzie na 16 nowych przypadków. Z tego 11 postanowień, to nowe artykuły wprowadzone w Amsterdamie, a w pięciu przypadkach kwalifikowanym głosowaniem większościowym objęto te obszary, dla których poprzednio stosowana była jednomyślność.

Kwalifikowane głosowanie większościowe nie stało się jednak regułą podejmowania decyzji w Radzie tak, jak postulowało to wiele krajów. Na przeszkodzie nie stanęła jednak - czego się najbardziej obawiano - pryncypialna opozycja ze strony brytyjskich konserwatystów. Nowy rząd laburzystowski Wielkiej Brytanii gotowy był do rozmów o szerokim wprowadzeniu głosowania większościowego w Radzie. Przeszkodą nie do pokonania okazał się sprzeciw Niemiec. Kanclerz Kohl postanowił nie ryzykować osłabienia swej pozycji politycznej przed wyborami w 1998 roku. Równie ważnym problemem okazała się generalna niezdolność negocjujących państw do zmiany sposobu ważenia głosów w Radzie. Przeważyło stanowisko,

że bez zmian w wadze głosów, niemożliwe jest szerokie stosowanie kwalifikowanego głosowania.

Przyjrzyjmy się zatem opcjom, jakie podczas Konferencji rozważano w kwestii zmienienia wagi głosów w Radzie.

TABELA V: Stan obecny siły głosów państw w Radzie Unii Europejskiej

Państwo Liczba ludności (mln) Liczba głosów

Niemcy 80,6 10

Wielka Brytania 58,0 10

Francja 57,5 10

Włochy 56,9 10

Hiszpania 39,1 8

Holandia 15,2 5

Grecja 10,3 5

Belgia 10,1 5

Portugalia 9,9 5

Szwecja 8,7 4

Austria 7,9 4

Dania 5,2 3

Finlandia 5,1 3

Irlandia 3,6 3

Luksemburg 0,4 2

RAZEM UE15 368,5 87 TABELA VI: Ekstrapolacja systemu obecnego na 11 krajów kandydujących

Państwo Liczba ludności (mln) Liczba głosów

Polska 38,7 8

Rumunia 23,2 6

Czechy 10,3 5

Węgry 10,3 5

Bułgaria 8,5 4

Słowacja 5,3 3

Litwa 3,7 3

Łotwa 2,6 3

Słowenia 2,0 2

Estonia 1,6 2

Cypr 0,7 2

RAZEM KANDYDACI 106,9 43

RAZEM UE 26 493,4 130

Przy zachowaniu systemu obecnego kwalifikowana większość liczona na poziomie 71 procent wynosiłaby 92 głosy, a mniejszość blokująca - 39 głosów. A więc mniej niż suma głosów krajów kandydujących, która wynosiłaby 43 głosy. Stąd obawy państw członkowskich o przyszłość funduszy strukturalnych UE, a nawet o przyszłość wartości demokratycznych, których ‘nowe demokracje’ mogłyby nie chcieć przestrzegać. Stąd też dość szybka zgoda Konferencji na klauzulę zawieszania w prawach członkowskich za ewentualny brak poszanowania wartości Unii. Nie tylko perspektywa paraliżu decyzyjnego była motorem napędzającym myślenie o konieczności reformy instytucjonalnej Rady. Również możliwość

zablokowania decyzji przez państwa dziś stowarzyszone oraz możliwość powstania trwałego bloku wstrzymującego podejmowanie decyzji (sformowanego przez państwa, które z pewnością kwalifikowałyby się jako ‘kohezyjne’, czy też będące ‘netto biorcami’ z budżetu Unii) dawała dodatkowe impulsy do podjęcia niezbędnych zmian.

Jednak w ostatecznym rozrachunku ta ‘apokaliptyczna’ wizja nie miała znaczenia. Między innymi dlatego, że była nieco przesadzona. Trudno przecież sobie wyobrazić przyjęcie 11 kandydujących państw jednocześnie. Poszerzenie będzie zapewne odbywało się falami.

Wprawdzie nie znana jest dynamika przyszłego wzrostu gospodarczego kandydatów, można jednak założyć, że będzie ona znaczna (tak jak to ma miejsce obecnie) - a więc kandydaci będą stawali się z każdym rokiem coraz bogatsi. Ten fakt, w zestawieniu z przygotowywaną właśnie reformą funduszy strukturalnych oraz wspólnej polityki rolnej, podważał argument o możliwości takiego głosowania tych państw, by blokować decyzje w celu np. skłonienia państw bogatszych do podjęcia dalszych zobowiązań finansowych na rzecz krajów

‘kohezyjnych’. Uznano również, że doświadczana od lat rozmaitość interesów państw członkowskich, która nie pozwala im na trwałe budowanie koalicji głosujących (raczej, koalicje te zmieniają się w zależności od konkretnego przedmiotu głosowania) pozwala oddalić nieprzyjemną perspektywę, w której ‘nowe demokracje’ skutecznie zablokują proces decyzyjny Unii dla jakichkolwiek powodów. Ważniejsze więc od apokaliptycznej wizji blokady wszystkiego przez przyszłych członków okazały się kłopoty z uzgodnienim reformy przez członków obecnych.

5.3.2.1.Warianty holenderskie

Najbardziej konkretną rozważaną przez Konferencję propozycją zmiany wagi głosów w Radzie były dwa warianty reformy przedstawione przez prezydencję holenderską.²⁰⁵ Każdy z nich bardziej promuje kraje większe. Wariant drugi jednak bardziej niż pierwszy. W wariancie pierwszym (patrz Tabela VII i VIII oraz Wykres II) dodatkowe głosy zyskuje sześć największych krajów, z tego Niemcy, Wielka Brytania, Francja i Włochy po dwa, a Hiszpania i Holandia po jednym (najwięcej proporcjonalnie zyskuje Holandia, bo jedną piątą). Pozostałe kraje mają tyle samo, co w obecnym systemie.

W wariancie drugim, dodatkowe głosy otrzymują wszystkie kraje. Pierwsze cztery uzyskują dwa i pół raza głosów więcej, Hiszpania i Holandia ponad dwukrotnie więcej (więc mniej niż najwięksi), a pozostali - za wyjątkiem Luksemburga - dwukrotnie więcej. Siła głosu Luksemburga wzrosłaby w tym wariancie zaledwie o połowę. Nic więc dziwnego, że minister spraw zagranicznych Luksemburga Jacques Poos natychmiast uznał te propozycje za „nie do przyjęcia” dla jego państwa. Zagrożenie wynikające z nowych propozycji dostrzegło wiele krajów. „To, że formuła prezydencji dawała Holendrom więcej siły niż Belgom, rozbiło konsens Beneluksu. Francja sprzeciwiła się pomysłowi podwójnej większości. Hiszpania skarżyła się, że [przecież] w czasie jej przyjmowania zawarto układ mówiący, iż będzie miała dwóch komisarzy w zamian za mniej głosów w Radzie (8) niż cztery ‘duże’ kraje (po 10 każdy). Przewidując zmiany w składzie Komisji, Hiszpania domagała się teraz rekompensaty w postaci głosów w Radzie. Impas był zupełny. Propozycja Kohla, by odsunąć całą sprawę na później została szybko zaakceptowana.”²⁰⁶

205 Dokument prezydencji holenderskiej przedłożony negocjatorom Konferencji Międzyrządowej 1996, CONF/3888/97 z 24 kwietnia 1997r.

206 Andrew Duff, „The Amsterdam Treaty”, Federal Trust, Londyn, 1997, str. 133.

TABELA VII: Dwa warianty zmiany sposobu ważenia głosów w Radzie dla obecnej UE15

Państwo Wariant I Wariant II

Niemcy 12 25

Wielka Brytania 12 25

Francja 12 25

Włochy 12 25

Hiszpania 9 20

Holandia 6 12

Grecja 5 10

Belgia 5 10

Portugalia 5 10

Szwecja 4 8

Austria 4 8

Dania 3 6

Finlandia 3 6

Irlandia 3 6

Luksemburg 2 3

RAZEM 97 199

TABELA VIII: Dwa warianty zmiany ważenia głosów w Radzie zastosowane do krajów kandydujących

Państwo Wariant I Wariant II

Polska 9 20

Rumunia 6 12

Czechy 5 10

Węgry 5 10

Bułgaria 4 8

Słowacja 3 6

Litwa 3 6

Łotwa 2 3

Słowenia 2 3

Estonia 2 3

Cypr 2 3

RAZEM 43 84

RAZEM UE15+11=26 140 283

W poszerzonej Unii większość kwalifikowana liczona na poziomie 71 procent i mniejszość blokująca wyglądałyby następująco:

Wariant pierwszy: większość kwalifikowana - 99 głosów, mniejszość blokująca - 42.

Wariant drugi: większość kwalifikowana - 200 głosów, mniejszość blokująca - 84.

Jeśli zastosujemy to do Polski, to w wariancie pierwszym 9 głosów Polski stanowi 6,43 procenta wszystkich głosów. Natomiast w wariancie drugim, 20 głosów Polski stanowi 7,07 procenta wszystkich głosów. Oczywiste jest więc, że wariant drugi jest bardziej korzystny dla Polski, przy ciągłym założeniu, że zostaniemy podobnie potraktowani jak Hiszpania.

Wariant drugi jest tym bardziej korzystny, że jeszcze bardziej niż wariant pierwszy promuje większe kraje i to właśnie do Hiszpanii i Polski włącznie. W wariancie tym tylko pierwsze sześć krajów (Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy, Hiszpania i Polska) otrzymuje ponad dwukrotnie więcej głosów niż w wariancie pierwszym. Pozostałe państwa, za wyjątkiem najmniejszych, otrzymują dokładnie drugie tyle co w wariancie pierwszym.

Ponieważ zaś państwa najmniejsze otrzymują mniej niż drugie tyle głosów (a więc wypadają

‘gorzej’ niż w wariancie pierwszym), znalezienie się przez Polskę w grupie państw promowanych ponad dwukrotnie większą liczbą głosów ma dodatkowe znaczenie, którego nie odzwierciedla wprost procentowy udział głosów Polski w sumarycznej liczbie głosów uczestniczących w głosowaniu w Radzie.

Najlepiej widać to na poniższym wykresie:²⁰⁷

WYKRES II: Dwa warianty ważenia głosów dla UE26

9 9

Drugi wariant holenderski jest też o tyle interesujący, że próg blokujący wynosi dokładnie tyle ile suma wszystkich głosów wszystkich kandydatów (84). Z punktu widzenia obecnych członków jest to sytuacja zapewne lepsza niż w wariancie pierwszym, w którym państwa kandydujące mają 43 głosy na 42 potrzebne do zablokowania, oraz w ekstrapolacji systemu obecnego (43 na 39 potrzebnych). Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której dokładnie wszystkie kraje kandydujące (w tym i Cypr) głosują blokiem. Na dodatek, jest to sytuacja dość jeszcze odległa w czasie.

Zwróćmy też uwagę na fakt, że wariant pierwszy jest skrajnie korzystny dla Polski w porównaniu do innych kandydatów, ponieważ jedynie Polska uzyskuje tu zwiększenie liczby głosów. Ten sam wariant jest też skrajnie niekorzystny dla Łotwy, która jako jedyne państwo traci jeden głos w porównaniu z ekstrapolacją systemu obecnie funkcjonującego. Nawiasem mówiąc również drugi wariant holenderski nie jest specjalnie atrakcyjny dla Łotwy, która jako jedyne państwo nie zyskuje żadnego głosu więcej w porównaniu do możliwej ekstrapolacji obecnej wagi głosów. Patrząc uważnie na dolną część tabeli VIII i porównując ją z tabelą VII,

207 Według Challenge Europe, nr 14, maj/czerwiec 1997, str. 8.

możemy domniemywać, że jeśliby zdanie państw kandydujących zostało w jakiś sposób wzięte pod uwagę podczas przyszłej Konferencji Międzyrządowej, to zapewne państwa takie jak Łotwa, Słowenia, a być może i Estonia będą starały się o uznanie dla ich wielkości demograficznej między malutkimi: Cyprem i Luksemburgiem, a znacznie większymi: Litwą i Słowacją. Być może tylko takie rozwiązanie będzie w stanie zapobiec ich protestom.