N IEMCY

Integracja europejska stanowi podstawę niemieckiej polityki zagranicznej. Określa ją podstawowe założenie dotyczące powojennych Niemiec, które każe widzieć ten kraj jako zakorzeniony w zachodnioeuropejskich strukturach gospodarczych i bezpieczeństwa. Cele te – które są jednocześnie celami samej integracji europejskiej – zostały do pewnego stopnia

68 Tymczasem możliwość przegłosowania jest zaledwie jednym z siedmiu warunków istnienia cech

ponadnarodowych w danej organizacji. (1) decyzje organizacji są wiążące dla członków; (2) organizacja jest przynajmniej częściowo niezależna od członków ponieważ posiada niezależne od nich organa i/lub decyzja części członków jest wiążąca dla wszystkich - głosowanie większościowe; (3) organizacja może stanowić prawo bezpośrednio wiążące członków; (4) organizacja ma władzę wprowadzania w życie swych postanowień, nawet jeśli członkowie z nią nie współpracują; (5) organizacja ma finansową niezależność; (6) wycofanie się z udziału z organizacji oraz jej rozwiązanie nie jest możliwe bez udziału jej organów; (7) organa instytucji stanowią część nowego, odrębnego systemu prawnego, któremu podlegają również członkowie.

Wspólnota Europejska jest zwykle uważana za najbardziej zaawansowaną organizację ponadnarodową, choć powyższe siedem warunków spełnia tylko częściowo.

Zob: Vernon Bogdanor, „The Blackwell Encyclopaedia of Political Science”, Blackwell Reference, Oksford, 1993, str. 597-598.

osiągnięte.⁶⁹ Dlatego też zasada podstawowa polityki Niemiec po zjednoczeniu polega na chronieniu tego, co osiągnięte do tej pory oraz – przynajmniej w widzeniu kanclerza Helmuta Kohla – rozwijaniu podstaw politycznej unii w Europie, co polega na stanowczym wspieraniu trzech celów: reformy instytucjonalnej, unii walutowej i poszerzenia Unii.

Niemcy są zdecydowanym zwolennikiem pewnej formy federalizmu w Unii Europejskiej - takiej, przed którą bronią się Brytyjczycy (szczególnie za rządów konserwatystów, Margaret Thatcher i Johna Majora), i której także Francuzi nie zawsze chcą (najbardziej za generała de Gaulle’a). Federalizm jest tą formułą państwową, którą Niemcy sami dobrze znają, i która u nich w pełni po wojnie się sprawdziła. Dlatego wiele elementów ich propozycji na Konferencję Międzyrządową 1996 należy widzieć jako przedłużenie sprawdzonego modelu niemieckiego. Sprawdzonego jednak tylko w warunkach niemieckich, a nie ogólnoeuropejskich.

Już od czasu Grupy Refleksyjnej, a nawet wcześniej – od czasu propozycji ‘twardego rdzenia Unii złożonej przez parę polityków CDU Wolfganga Schäublego i Karla Lamersa – Niemcy stały wobec dylematu jak pogodzić narastającą potrzebę reform w Unii z niechęcią partnerów do ich uzgodnienia i wdrożenia. Przynajmniej taki ogląd sytuacji mieli sami Niemcy.⁷⁰

Stanowisko Niemiec w kluczowym obszarze reformy instytucjonalnej było niezwykle interesujące. Bonn starało się doprowadzić do wyrównania pozycji Rady i Parlamentu Europejskiego w systemie instytucjonalnym w tych wszystkich obszarach, w których stopień integracji jest wystarczający. W pozostałych, w tak zwanych obszarach ‘drażliwych’, takich jak finanse, podatki, opieka społeczna, czy polityka przemysłowa, „rząd niemiecki nie widzi powodu, dla którego miałby oddawać swe narodowe kompetencje do podejmowania decyzji w tych drażliwych kwestiach polityki wewnętrznej i - w skrajnym przypadku - pozwolić, by kraje Beneluksu połączyły swe siły z Portugalią i Grecją w celu określania jak wysoki poziom podatków powinien obowiązywać w Republice Federalnej lub czy kopalnie w zagłębiu Ruhry powinny zostać zamknięte, bo są niedochodowe i nie konkurencyjne w skali europejskiej”.⁷¹ Z tego podejścia do reformy instytucjonalnej wyłania się obraz dość oryginalnego rozumienia Unii jako całości - federalizm tak, ale tylko tam, gdzie stopień zintegrowania społeczeństw i gospodarek jest wystarczający. W obszarach, w których sytuacja taka jeszcze nie zachodzi, rząd niemiecki był gotowy bronić swych narodowych interesów w sposób zdecydowany, czego dowiodły właśnie negocjacje Konferencji Międzyrządowej. Taka pozycja jest dodatkowo wspierana przez obowiązującą wykładnię federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, który, oceniając traktat z Maastricht, zastrzegł, iż parlament niemiecki Bundestag musi zachować swe prerogatywy w ważnych obszarach. „Określając Unię jako Staatenverbund - unię państw, która nie jest ani federacją, ani konfederacją - trybunał stwierdził, że przeniesienie uprawnień powinno być ograniczone i zależne od potrzeby zachowania niezbędnej demokracji na poziomie narodowym, ponieważ długo jeszcze w przyszłości sprawy europejskie będą wymagały [istnienia] legitymizacji jaką dają narodowe systemy polityczne.”⁷² Niemcy uważają przy tym, że jest to stanowisko radykalnie odmienne niż poglądy brytyjskich eurosceptyków oraz twierdzą, że jego konsekwencje dla rządu federalnego są raczej ogólnikowe, mimo to rząd „jest zobowiązany do przestrzegania tych

69 Timothy Garton Ash, w swym wielkim dziele o europejskiej polityce zagranicznej Niemiec, stawia tezę, że tożsamość interesów zagranicznych (europejskich) Niemiec oraz celów integracji europejskiej nie jest zupełna.

Patrz jego: „In Europe’s Name...”, op. cit., np. str. 16-27, 384-393.

70 Michael Hennes, „The Reflection Group...”, op. cit., str. 36.

71 Carlo Massala, „Institutional Reform ...”, op. cit., str. 230.

72 Josef Jannig, Franco Algieri, „The German Debate”, w: „The 1996 IGC - National Debates (2): Germany, Spain, Sweden and the UK”, Discussion Paper nr 67, Royal Institute of International Affairs, Londyn, 1996, str. 4.

norm konstytucyjnych”.⁷³ Jednak w jakimś głębszym sensie rozstrzygnięcie Trybunału z Karlsruhe niewątpliwie wpłynęło na zachwianie tradycyjnej determinacji Niemiec w obronie wspólnego interesu europejskiego.

Mimo bliskości podstaw formułowania stanowisk niemieckiego i brytyjskiego, należy jednak w pełni zgodzić się z praktyczną uwagę niemieckiego ministra spraw zagranicznych Klausa Kinkela, który przed mającą się odbyć w przeddzień rozpoczęcia Konferencji wizytą w Londynie i spotkaniem z Malcolmem Rifkindem stwiedził: „W wielu punktach nasze stanowiska są ciągle odległe o mile. Wiele jeszcze się musi wydarzyć.”⁷⁴

Tak więc tam, gdzie zaawansowanie integracji jest ‘odpowiednie’, w oczach Niemiec, rząd niemiecki proponował praktyczne zrównanie pozycji Rady i Parlamentu Europejskiego poprzez szerokie rozciągnięcie procedury współdecydowania. W tym dwuizbowym systemie, Rada jednak pozostawałaby ważniejszym organem inicjatywy politycznej Unii, a Komisja podlegałaby istotnej kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego. Rada powinna - zdaniem Niemiec - podejmować decyzje w zasadzie (z wyłączeniem owych ‘drażliwych’ obszarów) przy zastosowaniu głosowania większościowego. Jednak tu właśnie Niemcy zrobili krok, który w trakcie negocjacji uniemożliwił jakikolwiek postęp na tym najtrudniejszym odcinku reformy instytucjonalnej. Wychodząc z - uzasadnionego - przekonania, że Niemcy są zbyt słabo reprezentowane w Parlamencie, a przede wszystkim w Radzie, rozszerzenie głosowania większościowego uzależniono w Bonn od zmiany sposobu ważenia głosów. W domyśle - od zwiększenia wpływu Niemiec na decyzje podejmowane w Radzie. Bonn opowiadało się więc za jednym z dwóch rozwiązań prowadzących do identycznego wyniku: albo większe państwa, w tym Niemcy, uzyskają więcej głosów w Radzie, albo przy podejmowaniu decyzji pod uwagę wzięty zostanie czynnik demograficzny. To ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do podejmowania decyzji przy użyciu podwójnego mechanizmu: aby dana decyzja została zaakceptowana przez Radę, liczba głosów opowiadających się za jej przyjęciem musiałaby również reprezentować określony poziom większości wszystkich obywateli Unii razem wziętych. W tym miejscu Niemcy - skądinąd prawie słusznie - odwoływali się do zasad demokracji i twierdzili, iż nie do pomyślenia jest sytuacja, gdy większość obywateli zostaje przegłosowana przez mniejszość. Taka sytuacja jest bowiem teoretycznie możliwa po przyjęciu nowych państw z Europy Środkowej, z których znakomita większość to kraje

‘małe’, zwykle nadproporcjonalnie reprezentowane w Parlamencie, ale przede wszystkim w Radzie. Pozostaje natomiast wątpliwość, czy ‘większość’ rzeczywiście już może być w Europie (w Unii) konstruowana przy pomocy arytmetycznego dodawania i czy rzeczywiście nie ma znaczenia, kto (jakie nacje lub jakie państwa) składa się na tę większość, a więc też kto pozostaje w mniejszości?

Sposób rozumowania rządu niemieckiego, oraz prezentacja tego stanowiska w Europie były tym bardziej interesujące, że Bonn odwoływało się do badań opinii publicznej wskazujących na stały spadek poparcia Niemców dla integracji europejskiej. Miało to ogromne znaczenie z dwóch powodów. Niemcy są największym płatnikiem Europy i od ich pieniędzy zależy powodzenie wielu rządów krajów biedniejszych, które otrzymują pieniądze z Brukseli.

Cofnięcie tych pieniędzy - zresztą bez względu na ‘kolor’ aktualnie rządzącej partii w Lizbonie, Madrycie, czy Atenach - oznaczałoby znaczny spadek popularności tych rządów i stawiałoby ich przyszłość pod znakiem zapytania. Po drugie, od poparcia Niemiec dla idei wspólnej waluty euro zależy, czy w ogóle zostanie ona wprowadzona w życie. Postawienie pod znakiem zapytania przekonania Niemiec do integracji (np. na skutek niezbyt demokratycznego podejmowania decyzji) byłoby szczególnie nieprzyjemne dla Francji.

73 Ibidem, str. 4.

74 „Mad Ministers Disease”, The Wall Street Journal Europe, 28 marca 1996

Oznaczałoby nie tylko fiasko zapoczątkowanej jeszcze przez prezydenta Mitterranda strategii nieodwołanego ‘związania’ Niemiec z Europą właśnie za pomocą wspólnej waluty, ale również podważenie całości powojennego pojednania francusko-niemieckiego, które miało się dokonywać właśnie przez integrację.

Rząd niemiecki argumentował również - słusznie - że szersze stosowanie głosowania większościowego będzie stanowiło swoistą presję na wszystkie państwa członkowskie w celu osiągnięcia lepszej współpracy przy podejmowaniu decyzji. Pod groźbą przegłosowania ministrowie są zwykle bardziej skłonni do osiągania kompromisu i zmniejsza się ryzyko wiązania różnych skądinąd spraw: blokujemy to (gdy kwestia wymaga jednomyślności), dopóki w innej materii (gdzie obowiązuje głosowanie większościowe), ważnej dla naszych interesów narodowych (najczęściej jednak interesów mocnych i głośnych lobbies, w tym również niemieckich) nie uwzględnicie w pełni naszego stanowiska, którego sami, jednostronnie obronić nie możemy (bo jest przegłosowane). Rozumowanie takie (oraz praktyka z nim związana) dąży do ponownego stosowania efektywnego weta w tych obszarach, w których zostało ono uprzednio zniesione.

W systemie proponowanym przez Niemcy wzmocnione zostałyby zarówno Parlament Europejski jak i Rada, choć każda z tych instytucji w inny sposób. Parlament uzyskałby status równy Radzie w układzie legislacyjnym, a Rada - dominację polityczną. Jednak w tym celu, jak słusznie zauważa Carlo Massala z kolońskiego Institut für Europäische Politik und Wirtschaft⁷⁵, Rada musiałaby zdominować Unię politycznie do tego stopnia, że konieczne wydaje się zmniejszenie rangi prezydencji poprzez odejście od systemu rotacji na rzecz prezydencji sektorowych. Tak daleko idących propozycji Niemcy jednak nie wysunęły.

Zatrzymały się w pół drogi. W końcu reforma Unii zapewne może odbywać się tylko drobnymi krokami. Rewolucyjne podejście, radykalne (choć zapewne konsekwentne) postulaty (takie, jak na przykład składała Francja) mają niewielkie szanse powodzenia.

Integracja europejska jest bowiem procesem ewolucyjnym, w którym uzgodnienia osiągnięte w przeszłości - stanowiące wynik często bolesnego kompromisu w ważnych dla poszczególnych aktorów sprawach - nie mogą być łatwo podważane. Ich podważanie prowadziłoby bowiem do otwierania już raz kiedyś zamkniętych debat i sporów, zamiast posuwać sprawy do przodu. Z drugiej strony spotyka się czasem usprawiedliwienie dla stosunkowo słabego stanowiska Niemiec podczas ostatniej Konferencji, które polega na podkreślaniu słabnącej pozycji politycznej kanclerza Kohla na arenie wewnątrzniemieckiej.

Zgodnie z tym rozumowaniem, nad determinacją negocjatorów niemieckich i samego kanclerza miała zaciążyć perspektywa zbliżających się wyborów w roku 1998. Jeśli jednak tak było, to konsekwencje takiego usprawiedliwienia są może nawet bardziej niepokojące niż jego brak. Tym bardziej aktualna staje się myśl Garton Asha o możliwości podporządkowania przez Niemców integracji europejskiej celom wewnątrzniemieckim, niż na odwrót.

Wydaje się konieczne w tym miejscu podkreślenie, że zakładany w powyższym rozumowaniu związek między Niemcami, a Europą nie jest podobny do żadnego z tych, jakich doświadczaliśmy w przeszłości. Niemniej jednak, Niemcy są i pozostaną najsilniejszym partnerem pozostałych aktorów integracji. Ich ruch w tę, czy inną stronę będzie zawsze miał kolosalne znaczenia dla dynamiki procesów politycznych w Europie. Choćby więc tylko z tego powodu każdy ruch dokonywany tylko w imię niemieckich interesów narodowych, motywowany jedynie wewnątrzniemieckimi przesłankami będzie mocno odczuwany i uważnie obserwowany w pozostałych krajach europejskich. Taka jest logika wielkości tego kraju.

75 Carlo Massala, „Institutional Reform...”, op. cit., str. 231.