Strategia dla Europy

Grupa Refleksyjna uważała, że Konferencja Międzyrządowa 1996 roku będzie elementem szerszej „strategii dla Europy“ jaką Unia realizuje od traktatu z Maastricht. Zdaniem Grupy Unia musi kontynuować tę strategię, ponieważ historyczne wyzwania przed nią stojące nie zostały rozstrzygnięte.

Jedno z głównych wyzwań polega na stawieniu czoła współczesnemu paradoksowi integracji europejskiej. Paradoks ten tkwi w fakcie, że choć integracja jest nadal przez wielu Europejczyków postrzegana jako „wspólny projekt“, to jednak dla wielu innych projekt ten przestał być „samoistnie oczywisty“, jak to miało miejsce po drugiej wojnie światowej. Unia musi więc ponownie uzasadnić swe istnienie wobec obywateli. Grupa wymienia przyczyny, dla których istnienie Unii uznaje za nieodzowne. Po pierwsze: w globalnej gospodarce, w której stosunkowo swobodnie przepływają towary, kapitał i usługi, dobrobyt „Europy dziś i jutra” zależy od jej zdolności do konkurowania na światowym rynku. Po drugie: koniec zimnej wojny wprawdzie zwiększył całościowe bezpieczeństwo Europy, przyniósł jednak też większą niestabilność w samej Europie. Po trzecie wreszcie: państwa Unii nie są w stanie

48 Carlos Westendorp, „Progress Report from the Chairman of the Reflection Group on the 1996 Intergovernmental Conference”, Madryt, 1 września 1995, SN 509/1/95 REV. 1 (REFLEX 10).

49 Grupa Refleksyjna, Raport z 5 grudnia 1995, SN 520/95 (REFLEX 21). Wszystkie poniższe cytaty, do których nie umieszczono przypisów, pochodzą z tego dokumentu.

samodzielnie stawić czoła bezrobociu, migracjom, zatruciu środowiska naturalnego i rosnącej fali zorganizowanej przestępczości międzynarodowej.

Wysoki stopień skomplikowania procesu integracji europejskiej jest wynikiem „natury i ogromu problemów naszych czasów“. Grupa zakłada, że zgoda na ten wysoki stopień skomplikowania, a więc niezgoda na jego nadmierne upraszczanie, to cena jaką Europa płaci za „ochronę swej pluralistycznej tożsamości“.

Unia odpowiedziała już częściowo na stojące przed nią wyzwania. Wchłonięta została była NRD co uznaje się za pewien rodzaj poszerzenia UE, uzgodniono traktat z Maastricht, udało się zakończyć wieloletnie negocjacje Rundy Urugwajskiej GATT i powołać do życia Światową Organizację Handlu, uzgodniono i realizuje się budżet Unii do roku 1999. Przyjęto wreszcie do Unii trzy kraje EFTA: Austrię, Finlandię i Szwecję. Kolejne, przyszłe kroki Unii w ramach tej samej strategii to właśnie Konferencja Międzyrządowa 1996 roku, unia gospodarcza i walutowa - a więc wprowadzenie w 1999 roku wspólnej waluty euro, wynegocjowanie nowego pakietu budżetowego mającego obowiązywać od roku 2000, przeprowadzenie rewizji traktatu Brukselskiego o Unii Zachodnioeuropejskiej oraz

„najambitniejszy projekt“, czyli poszerzenie Unii o kraje Europy Środkowej i Wschodniej oraz Maltę i Cypr. Wówczas jeszcze Malta ubiegała się o członkostwo w Unii. Swoją aplikację zamroziła dopiero w październiku 1996 roku po objęciu władzy przez tamtejszą Partię Pracy.

Zdaniem Grupy Refleksyjnej poszerzenie Unii na Wschód to okazja do „ponownego politycznego zjednoczenia Europy“; jest to „imperatyw polityczny“, który również stanowi doskonałą okazję do poprawienia bezpieczeństwa całego kontynentu oraz rozwoju gospodarczego „całej Europy“. „Musimy to zrobić, ale musimy też zrobić to dobrze“ - kończy Grupa fragment raportu poświęcony poszerzaniu.

Tak więc główny cel prac Grupy Refleksyjnej - przygotowanie pola do działania dla negocjatorów Konferencji - został przedstawiony w pierwszej części raportu w szerokim kontekście jako jeden z najważniejszych, ale nie jedyny krok, jaki Unia musi zrobić w ostatnim pięcioleciu XX wieku.

Grupa Refleksyjna opowiedziała się za wąską agendą Konferencji Międzyrządowej.

Oznaczało to, że Konferencja powinna skupić się na tych aspektach reformy instytucjonalnej, które są niezbędne dla usprawnienia działania Unii w obliczu poszerzenia, lecz „bez podejmowania całościowej rewizji traktatu o Unii Europejskiej“. Grupa konsekwentnie odrzuciła tę wersję przebiegu Konferencji, która nakładała na nią powinności tak drażliwe jak rozstrzygnięcie spraw finansów i reforma rolnictwa. Dziedziny te nie miały zostać całkiem pominięte. I nie zostały. Prowadzone jednak były i są poza kontekstem Konferencji Międzyrządowej.

Grupa określiła trzy główne pola, na których Konferencja powinna skupić swą uwagę. Po pierwsze: w jaki sposób uwrażliwić obywateli na działalność i istnienie Unii, czyli jak zapobiec takiemu kryzysowi jaki wywołała ratyfikacja traktatu z Maastricht (tzw. kryzys post-Maastricht). Po drugie: jak usprawnić funkcjonowanie Unii tak, aby była gotowa przyjąć nowych członków. Po trzecie: jak umożliwić Unii lepsze oddziaływanie na zewnątrz..

Jeśli chodzi o relacje między obywatelem a Unią, Grupa stwierdziła, że Unia „nie jest, ani nie chce być super-państwem“. Jest natomiast czymś więcej niż tylko jednolitym rynkiem, albowiem „jej unikalny kształt opiera się na wspólnych wartościach“. Dlatego Grupa wskazała na konieczność promowania wartości europejskich (wartości demokratyczne, prawa człowieka, a nawet takie „wartości europejskie“ wychwycone przez Grupę jak równość kobiet i mężczyzn, równość bez względu na rasę, wyznanie, orientację seksualną, wiek oraz upośledzenie fizyczne czy umysłowe). Grupa - z wyjątkiem „jednego państwa“ - uważała również, że istnieją wspólnie podzielane przez Europę prawa społeczne, które powinny

stanowić część prawa wspólnotowego. Niewątpliwie chodziło tu o Wielką Brytanię, która pod rządami konserwatystów nie była zainteresowana ustalaniem wspólnych, ogólnoeuropejskich standardów socjalnych. Stanowisko to zmieniło się wraz ze zmianą władzy w Westminsterze.

Brytyjska Partia Pracy postanowiła podpisać Kartę Socjalną w momencie objęcia przez Wielką Brytanię prezydencji Unii w 1998 roku.

Podobny, choć głębszy podział ujawnił się w kwestii zwalczania bezrobocia. Z jednej strony w raporcie zauważono, że miejsc pracy nie da się stworzyć przy pomocy działań administracyjno-biurowych, ponieważ tworzą je przede wszystkim przedsiębiorcy. Z drugiej strony jednak, zwraca się uwagę na rolę Unii w stanowieniu „właściwych warunków dla tworzenia miejsc pracy”. W tym przypadku - zdaniem autorów raportu - dobrą rolę odgrywa przyjęta przez Unię strategia zwalczania bezrobocia, zwiększania konkurencyjności i promowania wzrostu gospodarczego, a rolę podobną ma odegrać w przyszłości unia gospodarcza i monetarna. Grupa zgodziła się, że kryteria konwergencji z Maastricht, które mają prowadzić do ustanowienia wspólnej waluty, muszą pozostać niezmienione. Tym samym Grupa nie podważyła tradycyjnego podejścia Unii do tego problemu. Zarówno organizacja pracodawców UNICE, ściśle współpracująca ze związkami zawodowymi ETUC, a także Komisja Delorsa w przygotowanej w 1993 roku Białej Księdze wychodziły z podobnych przesłanek w sprawie zatrudnienia.

Jak zobaczymy później, kwestia bezrobocia, spędzająca sen z powiek polityków europejskich, będzie jednym z najważniejszych problemów Konferencji. Nie będzie wprawdzie przedmiotem poważnych negocjacji, lecz w istotny sposób przyczyni się do osłabienia całego procesu negocjacyjnego Konferencji. Bezrobocie będzie jedną z przyczyn niezadowalających wyników Konferencji.

Grupa Refleksyjna zauważyła, że w relacjach między Unią a obywatelem ważna jest również kwestia wolności i bezpieczeństwa wewnętrznego. Dlatego udało się jej uzyskać jednomyślność co do konieczności wzmocnienia zdolności Unii do zwalczania terroryzmu, przemytu narkotyków, prania brudnych pieniędzy, nielegalnej imigracji. Generalnie - do przeciwdziałania zorganizowanej przestępczości międzynarodowej. Jednak nie udało się uzyskać zgody, jeśli chodzi o sposoby osiągnięcia tego celu.

Równie ważna w tym kontekście jest kwestia przejrzystości Unii oraz zasada subsydiarności.

Jeśli chodzi o przejrzystość, pojawiły się w Grupie propozycje wpisania do traktatu prawa obywatela do dostępu do informacji. Jednak Grupa radziła Konferencji, by przed złożeniem konkretnych propozycji legislacyjnych zasięgnąć w tej sprawie rady ekspertów oraz zainteresowanych środowisk. Raport jednocześnie wspomina o konieczności uproszczenia tekstu traktatu. Jeśli chodzi o subsydiarność, Grupa zauważyła, że jest to jedna z fundamentalnych zasad Unii. Jednocześnie ostrzegła przed takim jej interpretowaniem, które może prowadzić do „niepowstrzymanego powiększania uprawnień Unii” z jednej strony, lub też może być „pretekstem do podważania solidarności lub [jej] osiągnięć”, z drugiej strony.

Grupa zwróciła uwagę, że rola Rady Europejskiej, tego „najwyższego wyrazu woli politycznej Unii”, może się znacznie zwiększyć ze względu na polityczną wagę decyzji, które UE musi podjąć. Jednocześnie, celem większego zdemokratyzowania Unii, autorzy raportu sugerowali jednym tchem „rozwinięcie” uprawnień Parlamentu Europejskiego oraz wzmocnienie roli parlamentów narodowych. Przypomnieli przy tym, że traktat zobowiązuje do wprowadzenia jednolitej procedury wyborczej do Parlamentu oraz odnotowali, że „jeden z członków Grupy”

sprzeciwia się nadaniu nowych uprawnień Parlamentowi Europejskiemu. W tym przypadku najprawdopodobniej chodziło o Francję, która pod rządami neo-gaulistów duży nacisk kładła na „przywrócenie” właściwej roli parlamentów narodowych w procesie podejmowania decyzji przez Unię.

W raporcie zwrócono też uwagę, że ważne jest zachowanie efektywności podejmowania decyzji w Radzie Ministrów Unii, czemu miało służyć wprowadzenie głosowania większościowego jako zasady. Oprócz tego „niektórzy” członkowie Grupy uważali, że zmienić należy reguły rządzące ważeniem głosów w Radzie. Tu chodziło o tzw. ‘duże’

państwa członkowskie, które w perspektywie poszerzenia Unii głównie o kraje ‘małe’, a jednocześnie uboższe, obawiały się możliwości trwałego blokowania przez nie procesu decyzyjnego w Radzie. Ponownie w raporcie odnotowano, że „jeden” z członków (chodziło o Wielka Brytanię) „z zasady” sprzeciwia się częstszemu stosowaniu reguły głosowania większościowego. W przypadku prezydencji Rady, poparto obowiązującą zasadę rotacji, ale - ze względu na przyszłą liczbę członków Unii - zalecono Konferencji rozważenie takich rozwiązań, które powiążą „kontynuację z rotacją”.

Jeśli chodzi o Komisję, w raporcie odnotowano podział opinii wśród państw członkowskich Unii. Jedni (państwa ‘małe’) byli zdania, że należy utrzymać obecnie istniejący system: jedno państwo - co najmniej jeden komisarz. Inni (państwa ‘duże’) kładli nacisk na kolegialną skuteczność tego ciała i postulowali ograniczenie liczby komisarzy. Najbardziej radykalną propozycję w tej materii składała Francja, która chciała, by liczbę komisarzy ograniczyć do dziesięciu. W tej sytuacji Grupa sugerowała, by Konferencja rozważyła możliwość wprowadzenia rozróżnienia między komisarzami pełnej rangi (senior), a komisarzami młodszymi (junior).

Przy rozważaniach dotyczących działań zewnętrznych Unii, w raporcie znalazło się interesujące rozróżnienie między wspólną polityką zagraniczną, a europejską polityką bezpieczeństwa i obrony.

Na pożytek wspólnej polityki zagranicznej Grupa zaproponowała powołanie zespołu analiz i planowania. Zespół taki miałby odpowiadać przed Radą, a składać się z przedstawicieli państw członkowskich, Komisji i Sekretariatu Ogólnego Rady. Szefem takiego zespołu mógłby być Sekretarz Generalny Rady. W kwestii często krytykowanej zdolności Unii do podejmowania decyzji w tej dziedzinie, Grupa ostrożnie sugerowała Konferencji, by ta

„rozważyła sposoby podejmowania decyzji”. Miałyby one pogodzić „poszanowanie suwerenności państw” z potrzebą „solidarności dyplomatycznej i finansowej”.

Konferencji pozostawiono również drażliwą kwestię: czy i w jaki sposób wprowadzić taki mechanizm podejmowania decyzji, który „pozwoli na podejmowanie wspólnych decyzji tym, którzy tego chcą”, a więc na elastyczność w procesie integracji europejskiej. Raport Grupy Refleksyjnej odnotowuje również propozycję „niektórych”, aby nadać „twarz i głos”

zewnętrznym akcjom Unii poprzez ustanowienia wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Konsekwentnie i do samego końca Konferencji postulat taki zgłaszała Francja.

Zdaniem Grupy, Konferencja powinna zastanowić się, w jaki sposób „rozwinąć tożsamość europejską, również w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności”. Przedstawiciele krajów NATO podkreślali, że budowanie europejskiej tożsamości w tych dziedzinach powinno jednocześnie wzmocnić europejski filar Sojuszu Atlantyckiego oraz związki ze Stanami Zjednoczonymi i Kanadą. Jednocześnie ta nowa Europa ze swą nową tożsamością obronną ma szanować prawo do samodzielnych decyzji wojskowych tych krajów, którzy nie są członkami NATO. Grupa dość szczegółowo rozważała warianty przyszłych stosunków między Unią a UZE i określiła cztery opcje. Opcja pierwsza miała polegać na ustanowieniu partnerstwa między UE i UZE przy zachowaniu pełnej autonomii obu organizacji. Opcja druga to ustanowienie bliższych związków, które pozwoliłyby Unii na przejęcie od UZE akcji o charakterze humanitarnym, działań na rzecz utrzymania pokoju w danym regionie (peacekeeping), oraz zaprowadzanie pokoju (peacemaking). Są to zadania jakie powierzono UZE na spotkaniu w Petersbergu, stąd ich żargonowa nazwa ‘zadania z Petersbergu’. Opcja

trzecia miała polegać na bezpośrednim włączeniu zadań z Petersbergu do traktatu o Unii.

Opcja czwarta - stopniowa integracja UZE do UE. W tym przypadku do traktatu wpisano by nie tylko zadania z Petersbergu, ale również zobowiązanie do kolektywnej obrony.