Kto płaci i reprezentuje - osobowość prawna Unii

Za ezopowym terminem ‘osobowość prawna Unii Europejskiej’ kryje się jeden z kluczowych i pasjonujących problemów Unii. Dotyka on bowiem w radykalny sposób istoty obecnego, politycznego etapu integracji europejskiej. Mówienie o osobowości prawnej Unii ma przede wszystkim sens właśnie w kontekście wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W gospodarce bowiem Wspólnota Europejska (pierwszy filar traktatu z Maastricht) posiada własną osobowość prawną, która pozwala jej na podejmowanie międzynarodowych zobowiązań. Trzeci filar - współpraca w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości - jest zorientowana głównie do wewnątrz: na rozwiązywanie problemów trapiących kraje członkowskie. Natomiast WPZB jest niewątpliwie skierowana na zewnątrz, na świat. Problem pozycji Unii w świetle prawa międzynarodowego jest tu sprawą podstawową. Jeśli bowiem ktoś chciałby dochodzić swych praw w związku z administracją bośniackiego Mostaru przez Unię Europejską,¹²⁹ to pozew swój powinien złożyć przeciwko Unii, czy też przeciwko jej piętnastu krajom członkowskim? Zdaniem zwolenników istnienia domniemanej osobowości prawnej Unii, jest ona odpowiedzialna prawnie za to, co dzieje się pod jej administracją w Mostarze i pozew taki należałoby złożyć właśnie przeciwko Unii, a nie jej członkom.¹³⁰

Wszystkie trzy wspólnoty, składowe Unii: Wspólnota Europejska, Europejska Wspólnota Węgla i Stali oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej Euroatom mają osobowości prawne nadane im w traktatach założycielskich.¹³¹ Pierwszym krokiem do uzyskania przez integrację europejską aspektu politycznego było powołanie europejskiej współpracy politycznej (EWP) przez Jednolity Akt Europejski w 1986 roku. Ten zalążek przyszłej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZB) polegał jednak prawie wyłącznie na koordynowaniu polityk zagranicznych państw członkowskich i nie posiadał żadnych aspektów instytucjonalnych, a więc nie utworzono żadnej instytucji, która miałaby prowadzić EWP.

Jednolity Akt ustanowił współpracę w dziedzinie polityki zagranicznej, a nie wspólną politykę, jak to miało miejsce w traktacie z Maastricht. Uzgadniając JAE, państwa

128 David Buchan, Quentin Peel, „Finns fear Russia's pollution bomb”, Financial Times, 25 listopada 1997, str. 2.

129 W wyniku Memorandum o administrowaniu Mostaru przez Unię Europejską, podpisanego w Genewie 5 lipca 1995 roku, Unia przejęła międzynarodową kontrolę nad tym miastem.

130 Ramses A. Wessel, „The International Legal Status of the European Union”, European Foreign Affairs Review, nr 2, 1997, str. 127-128.

131 Odpowiednio artykuły: 211 WE, 6 EWWS i 184 EWEA.

europejskie były „świadome odpowiedzialności spoczywającej na Europie”¹³² – jak to formułuje preambuła JAE. Jednocześnie postanowienia traktatu w całym rozdziale poświęconym EWP wyraźnie mówią o ‘umawiających się stronach’, które są podmiotem współpracy politycznej. Tak więc dopiero traktat z Maastricht powołał Unię Europejską, której jednym z celów jest, jak to znów formułuje preambuła: „realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obejmującej ostateczne ukształtowanie wspólnej polityki obronnej, mogącej doprowadzić w przyszłości do wspólnej obrony, wzmacniając w ten sposób europejską tożsamość i niezależność”.¹³³ Jednak traktat ten nie obdarzył Unii odrębną osobowością prawną. Wywołało to serię analiz i sprowokowało spory prawne, mające konkretne konsekwencje polityczne. Wyraźnie komentatorzy podzielili się na dwa obozy:

tych, którzy w Unii Europejskiej widzieli już odrębne ciało obdarzone implicite osobowością prawną, a więc potencjalnego aktora międzynarodowej sceny politycznej i podmiot prawa międzynarodowego; oraz na tych, którzy Unię interpretowali nadal jako ciało tylko koordynujące poczynania państw członkowskich. Do tej drugiej grupy zaliczyć należy ważne stanowisko niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, który w swej opinii o traktacie z Maastricht stwierdził wyraźnie, że Unii nie należy uważać za ciało posiadające międzynarodową osobowość prawną, a także stanowisko rządu holenderskiego, który wyraźnie sprzeciwił się interpretacji nadającej Unii jej własną osobowość.¹³⁴

Tymczasem obóz pierwszy, grupa zwolenników poszukiwania w traktacie z Maastricht śladów domniemanej osobowości prawnej Unii wsparła się na klasycznej teorii organizacji międzynarodowych, która mówi o czterech koniecznych elementach, aby organizacja była czymś innym niż jej państwa członkowskie: (1) musi posiadać volonté distincte, a więc mieć możliwość podejmowania własnych decyzji, wiążących państwa członkowskie; (2) musi mieć zdolność do zawierania umów; (3) zdolność do bycia stroną w procesie sądowym jako powód lub pozwana; (4) musi mieć zdolność do nabywania własności.¹³⁵ Pewne światło na ten problem rzuca rozstrzygnięcie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 1949 roku w sprawie o odszkodowania za uszczerbki poniesione w służbie ONZ, w wyniku którego pozytywnie został zinterpretowany, podobny do problemu UE, problem osobowości prawnej ONZ.¹³⁶ Na bazie tego postanowienia rozwinięto doktrynę, mówiącą o następujących koniecznych cechach organizacji, aby móc domniemywać istnienia jej osobowości prawnej:

(1) musi być stowarzyszeniem państw lub organizacji międzynarodowych, które dąży do legalnych celów oraz posiada niezależne organy, nie podlegające władzy jakiejkolwiek innej organizacji; (2) musi istnieć różnica między państwami członkowskimi, a tą organizacją w odniesieniu do praw jakie posiadają i obowiązków jakie na nich spoczywają.¹³⁷

Komisja, w swojej opinii o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej 1996, zwracała uwagę, że Unia nie posiadająca osobowości prawnej, a obejmująca sobą trzy odrębne osobowości Wspólnoty Europejskiej, Euroatomu i Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, jest niezrozumiała.¹³⁸ Nie tylko dla obywateli, również dla polityków i prawników.

Rzeczywiście projekt traktatu przedstawiony przez prezydencję irlandzką (Dublin II) przewiduje nadanie Unii osobowości prawnej poprzez proste stwierdzenie w nowym artykule

132 Anna Przyborowska-Klimczak, Ewa Skrzydło-Tefelska, „Dokumenty...”, op. cit., str. 312.

133 Ibidem, str. 317.

134 Ramses A. Wessel, „The International Legal Status...”, op. cit., str. 121.

135 Rosalyn Higgins, „Problems and Process: International Law and How We Use It”, Clarendon Press, Oksford, 1994, str. 46.

136 „Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations”, Raport Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, nr 174, 1949.

137 Ramses A. Wessel, „The International Legal Status...”, op. cit., str. 113.

138 Komisja Europejska, „Intergovernmental Conference 1996. Commission Opinion. Reinforcing political union and preparing for enlargement”, Bruksela, luty 1996, str. 12

TEU: „Unia Europejska ma osobowość prawną”.¹³⁹ Jednocześnie prezydencja stwierdziła, że jest wśród negocjatorów wyrażana opinia, iż brak osobowości prawnej Unii nie jest przeszkodą w jej skutecznym działaniu.¹⁴⁰ Oczywiste więc jest, że państwa, które są o tym przekonane, sprzeciwiają się nadaniu Unii osobowości prawnej. Irlandczycy zasugerowali również, że - gdyby jednak wystąpiła zgoda na nadanie Unii osobowości prawnej - w konsekwencji należałoby wykonać następny krok, czyli zlać osobowość prawną wszystkich trzech wspólnot (Wspólnoty Europejskiej, EWWS i Euroatomu) w jedną osobowość prawną - właśnie Unii. Ten krok zrobiła następna prezydencja - holenderska. W trzy miesiące po projekcie Dublin II przedstawiła ona dodatek do niego („Addendum”), w którym zaproponowała właśnie takie rozwiązanie, jakie sugerowali Irlandczycy. Nowy artykuł A TUE w paragrafie 1 miałby brzmieć: „Unia zastępuje i jest sukcesorem Wspólnoty Europejskiej, Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej”, a paragraf 2 brzmiał dokładnie tak, jak proponowali Irlandczycy: „Unia Europejska ma osobowość prawną”.¹⁴¹

Ostatecznie Unia nie uzyskała pełnej osobowości prawnej. Przeważyły zastrzeżenia niektórych państw członkowskich, iż może to prowadzić do nadmiernej konkurencji ze strony Unii, głównie w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Konsekwencje osobowości prawnej Unii, która przecież ma zadania w dziedzinie bezpieczeństwa i polityki zagranicznej, są tak daleko idące, że państwa członkowskie nie były jeszcze gotowe do ich otwarcia. Przede wszystkim powstałby problem statusu Unii w ONZ, a to otworzyłoby kwestię ewentualnego członkostwa Unii w Radzie Bezpieczeństwa. Z drugiej strony osobowość prawna pozwoliłaby Unii na łatwe przejęcie Unii Zachodnioeuropejskiej, a to nie wydaje się politycznie możliwe w najbliższym czasie. Z trzeciej wreszcie strony, sprawa osobowości prawnej Unii, oraz idących za nią zobowiązań, jakie Unia może zawierać na arenie międzynarodowej, otwiera problem nadzoru demokratycznego nad jej działaniami. Tymczasem, obecny kształt oraz podstawy polityczne istnienia zarówno Parlamentu Europejskiego jak i Komisji, nie wydają się w tej materii wystarczające. Tak więc nadanie osobowości prawnej Unii pociąga za sobą cały szereg daleko idących konsekwencji, w tym również konsekwencji politycznych związanych z polityczną naturą integracji.

Amsterdam wprowadza jako nowość pewien rodzaj ograniczonej osobowości prawnej Unii w artykule J.14. „kiedy dla realizacji niniejszego traktatu konieczne jest zawiązanie umowy z jednym lub większą liczbą państw, albo z organizacjami międzynarodowymi.” Decyzję co do takiej umowy, w której stroną jest Unia Europejska (w takiej chwili, nie deklarując tego, Unia pozyskuje ‘chwilową’ osobowość prawną, co jest praktykowane w prawie międzynarodowym), podejmuje jednomyślnie Rada. Negocjacje ma prowadzić prezydencja, a Komisja ma mieć pełnić jedynie pomocniczą rolę. Co więcej, umowa taka może nie mieć skutków prawnych dla państw członkowskich, a to z powodu wymagań, jakie w niektórych przypadkach stawiają ich procedury konstytucyjne. Wstępna ocena takiego stanu rzeczy sugeruje, że jest to „krok we właściwym kierunku, ale bardzo mały”¹⁴². Komisja w swej szybkiej analizie traktatu Amsterdamskiego nazwała takie rozwiązanie „mini-osobowością”¹⁴³ prawną Unii, co spotkało się z trzeźwą reakcją prawników, którzy taką określenie uznali za

„absurd prawny”, ale jednocześnie przyznali, iż jest to „rzeczywistość”.¹⁴⁴ Prawdopodobnie

139 „Dublin II”, op. cit., str. 91.

140 Ibidem, str. 93.

141 „Addendum to the Dublin II”, op. cit., str. 49.

142 Maximilian H. Schröder, „CFSP in the Amsterdam Treaty...”, op. cit., str. 1.

143 „Note d'analyse sur le traité d'Amsterdam”, Komisja Europejska, Task-Force IGC, Bruksela, 7 lipca 1997.

144 „The Issue of the European Union's Legal Personality”, w: The European Policy Centre, Challenge Europe,

„Making Sense of the Amsterdam Treaty”, Bruksela, 1997, pkt. 10, str. 89.

też wykorzystanie tej możliwości przez Unię może być bardzo trudne praktycznie. Tym bardziej, że niektóre umowy ewentualnie zawierane przez Unię we własnym imieniu, mogą dotykać tych obszarów, do których uprawnienia ma Wspólnota Europejska (np. zewnętrzne stosunki gospodarcze), która ze swej strony ma odrębną osobowość prawną nadaną jej traktatowo.

O ostrożności państw członkowskich w tej dziedzinie świadczy najlepiej deklaracja nr 4, mówiąca, że jakiekolwiek zobowiązania powzięte przez Unię w stosunkach ze światem zewnętrznym, a więc innymi państwami i organizacjami, nie powodują w konsekwencji żadnego przeniesienia suwerenności państw członkowskich w tej dziedzinie na Unię.¹⁴⁵ Jak zauważyli przy tej okazji komentatorzy prawni traktatu Amsterdamskiego, „państwa członkowskie bardzo starają się zapobiec [nadaniu Unii] jakichkolwiek atrybutów osobowości prawnej w kontekście nowych postanowień dotyczących współpracy policyjnej i sądowniczej oraz we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa”.¹⁴⁶ Z drugiej strony eksperci brytyjskiej Izby Gmin zauważają, że deklaracja ta zmierza do uniknięcia wypierania państw członkowskich z obszaru umów międzynarodowych w drugim i trzecim filarze (zgodnie z artykułami J.14 i K.10), jak to się powoli stało w obszarze międzynarodowych umów handlowych.¹⁴⁷