Wnioski dla przyszłych członków

Obszar ten jest niezwykle ważny dla kwestii zupełnie podstawowej w kontekście poszerzenia Unii: czy obywatele państw Unii Europejskiej zaakceptują ten traktat? Czy uznają go za wystarczający dla rozpoczęcia poszerzania Unii? Czy rzeczywiście więc otworzy on drogę do poszerzenia, jak stwierdziła Rada Europejska w swych konkluzjach z Amsterdamu?

Na drugie i trzecie pytanie odpowiedzą głównie politycy Unii oraz państw członkowskich wraz z kręgami opiniotwórczymi (media) oraz Parlamentem Europejskim i Komisją. Od

181 Michael J. Baun, “An Imperfect Union”, Westview Press, Oksford, 1996, str. 159-160.

182 „Nie istnieje uniwersalna zasada określająca jakie powinny być (...) prawa i obowiązki, lecz społeczeństwa, w których obywatelstwo jest instytucją rozwijającą się tworzą obraz obywatelstwa idealnego, wobec którego mierzone są osiągnięcia i do którego dążą aspiracje. Działanie wedle drogi tak wytyczonej jest więc działaniem na rzecz większej dawki wolności, wzbogacenia zawartości, z którego status ten jest sporządzony oraz

zwiększenia liczby tych, którym status ten jest powierzony.” T.H. Marshall, op. cit., str. 92.

początku traktat uzyskał akceptację tych kręgów. Nawet jeśli był ostro krytykowany za niedociągnięcia, skomplikowanie, niezrealizowanie marzeń wielu, to i tak zawsze krytyka ta kończy się wezwaniem do jego ratyfikacji. Jest wprawdzie sporo środowisk niezadowolonych z odsunięcia na później kluczowych elementów reformy instytucjonalnej, ale dla wielu ludzi z tych środowisk kwestia poszerzenia Unii ma pierwszorzędne znaczenie. Postawieni więc przed wyborem: odrzucenie traktatu - odsunięcie poszerzenia na wiele lat, będą raczej skłonni traktat, acz niechętnie, zaakceptować. Dla innych, którzy reformę instytucjonalną traktują jako okazję do radykalnego pogłębienia integracji, do kolejnego dużego kroku na drodze federalistycznej, nadzieja tkwi w inicjatywie belgijskiego premiera Jean-Luc Dehaene, który zdobywszy poparcie Francji i Włoch doprowadził do umieszczenia w traktacie deklaracji wzywającej do daleko idącej reformy instytucjonalnej przed jakimkolwiek poszerzeniem Unii, a nie tylko poszerzeniem o ponad pięć krajów, jak stanowi protokół. Ludzie ci będą z pewnością zmierzać do równoległej z negocjacjami członkowskimi reformy instytucjonalnej, posuniętej znacznie dalej niż obietnica pozbawienia większych państw jednego komisarza.

Stawką będzie szerokie wprowadzenie kwalifikowanego głosowania większościowego w Radzie.

Natomiast pytanie o akceptację traktatu przez obywateli wymaga nie tyle analizy samych postanowień traktatu w częściach ich dotyczących (zatrudnienie, prawa, obszar wolności), ile uważnej analizy reakcji na Amsterdam ze strony organizacji pozarządowych, wypowiadających się w imieniu swych członków. Choć przedstawiona poniżej ocena jest częściowa i przez to nieco ułomna, chociaż oparta na opiniach formułowanych przez grupy interesu, jest jednocześnie prawdopodobnie jedyną jaką można obecnie przedstawić. Dopełnią ją dopiero debaty ratyfikacyjne i referendalne w państwach członkowskich.

Reakcje organizacji pozarządowych na postanowienia traktatu Amsterdamskiego były następujące:

Konfederacja Europejskich Związków Zawodowych (ETUC) przedstawiła mieszaną ocenę traktatu. Jednak, odnotowując jego braki (sekretarz generalny ETUC Emilio Gabaglio stwierdził nawet, że ETUC jest „niezadowolona”) zamierza w pełni wykorzystać postanowienia dotyczące zatrudnienia i wzrostu gospodarczego.¹⁸³

Natomiast zdaniem Zrzeszenia Przemysłów i Pracodawców Europejskich (UNICE), traktat zostanie dobrze wykorzystany do wprowadzenia euro, a rozdział poświęcony zatrudnieniu może, przy odpowiedniej interpretacji być wykorzystany do powstrzymania spadku konkurencyjności. Sekretarz generalny UNICE Zygmunt Tyszkiewicz zwraca uwagę, że odsunięcie reformy instytucjonalnej „czyni przyszłość mniej przewidywalną, co nie zachęca do inwestowania”.¹⁸⁴

Unia Federalistów Europejskich (UEF) nie zaskoczyła nikogo stwierdzeniem, że traktat nie przyczynia się do bardziej demokratycznej, bardziej przejrzystej i skuteczniejszej Unii.

Dlatego UEF rozpocznie kampanię na rzecz przyjęcia konstytucji europejskiej.¹⁸⁵

Europejska Rada ds. Uchodźców i Emigrantów (ECRE) - wypowiadająca się w imieniu 60 organizacji pozarządowych - jest rozczarowana postanowieniami traktatu dotyczącymi protokołu w sprawie azylantów. Chodzi tu o protokół uznający, że wszystkie państwa Unii w zadowalający sposób chronią podstawowe prawa i wolności, a zatem ich obywateli uznaje się za pochodzących z ‘bezpiecznych’ krajów, co wyklucza udzielanie im azylu. Belgia dołączyła do traktatu jednostronną deklarację, w której stwierdza, że nadal będzie rozpatrywać każdy

183 Agence Europe, nr 6999 (003), 20 czerwca 1997 oraz „Employment and Competition” w: „Making Sense...”, op. cit., str. 50.

184 „Employment and Competition” w: „Making Sense...”, op. cit., str. 51; oraz Agence Europe, nr 6999 (003), 20 czerwca 1997.

185 Agence Europe, nr 7000 (006), 21 czerwca 1997.

wniosek o azyl z osobna, bez względu na kraj pochodzenia wnioskodawcy. Zdaniem ECRE, protokół ten jest sprzeczny z Konwencją w sprawie Uchodźców z 1951 roku.¹⁸⁶ Podobną opinię przedstawił Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR).¹⁸⁷ Starting Line Group - nieformalny związek ponad 250 organizacji pozarządowych, kościołów i związków zawodowych zainteresowanych zwalczaniem dyskryminacji rasowej i religijnej - zadowoleniem przywitała w traktacie klauzulę zakazującą prześladowania ze względu na rasę, pochodzenie etniczne, wyznanie, wiek, płeć, orientacją seksualną, bądź niepełnosprawność (artykuł 6a TWE). Wolałaby jednak, by artykuł ten miał bezpośrednie zastosowanie w krajach członkowskich i nie podlegał jednomyślności.¹⁸⁸

Euronet, organizacja broniąca praw dzieci, jest zadowolona z brzmienia artykułów 6a oraz 118 (zwalczanie ubóstwa), a także artykułu K.1, który wymienia zwalczanie przestępstw przeciwko dzieciom jako jeden z celów wprowadzenia obszaru wolności i bezpieczeństwa Unii.¹⁸⁹

Szef Euro Citizen Action Service przyznaje, że organizacje pozarządowe uzyskały niewiele.

Jeśli już coś, to w postaci deklaracji dołączonych do traktatu, a nie w tekście (deklaracje o ochronie zwierząt, sporcie, organizacjach i wspólnotach wyznaniowych). Podobnie jest z rozdziałem o zatrudnieniu, który nie zobowiązuje rządów do wydawania pieniędzy. Jednak nastąpiła „zmiana stylu”.¹⁹⁰

Europejskie Forum Osób Niepełnosprawnych jest zadowolone z deklaracji załączonej do artykułu 100a, która mówi o projektowaniu towarów z uwzględnieniem osób niepełnosprawnych.¹⁹¹

Europejska Konfederacja Kierowników (Confédération Européenne des Cadres) za „przełom”

uznała włączenie do traktatu protokołu socjalnego oraz rozdziału poświęconego zatrudnieniu.¹⁹²

Europejski Komitet Łącznikowy ds. Usług Użyteczności Publicznej uznał nowy artykuł 7d za

„znaczący postęp”. Podobnie pozytywnie wypowiedziała się w tej sprawie Inicjatywa w sprawie Usług Użyteczności Publicznej (IPUSE).¹⁹³ Nie należało spodziewać się innej oceny.

Ochrona usług użyteczności publicznej zapewne jest w najlepiej pojętym, wąskim interesie grupowym pracowników i pracodawców tego sektora. Artykuł 7d wyłącza ten sektor spod zakazu udzielania dotacji przez państwo.

Konferencja Odległych Regionów Morskich Europy (CRPM) jest zadowolona z przyjęcia w traktacie zmian w artykule 130a TWE, dotyczących spójności gospodarczej i społecznej, oraz z deklaracji dołączonej do traktatu w tej sprawie.¹⁹⁴ Wspólnota będzie starała się pomagać regionom zacofanym, odległym i wyspom.

Belgijskie Forum Społeczeństwa Obywatelskiego oraz organizacja o nazwie Świat Pracy (zrzeszająca około 50 organizacji) wypowiedziały się negatywnie o traktacie. Nie odpowiada on, ich zdaniem, na troski obywateli (zatrudnienie, zwalczanie ubóstwa, równość płci, deficyt demokracji, większościowe podejmowanie decyzji i uproszczenie tekstów traktatów). Dlatego organizacje te zaproponowały, by premier Dehaene nie podpisywał traktatu przed przyjęciem go przez Parlament Europejski, oraz poddał go pod szeroką publiczną debatę w Belgii.¹⁹⁵

186 Agence Europe, nr 7000 (007), 21 czerwca 1997.

187 Agence Europe, nr 7001 (006), 23/24 czerwca 1997.

188 Agence Europe, nr 7000 (008), 21 czerwca 1997.

189 Agence Europe, nr 7000 (009), 21 czerwca 1997.

190 Tony Venables, „NGO's Viewpoint”, w: „Making Sense...”, op. cit., str. 54.

191 Agence Europe, nr 7000 (010), 21 czerwca 1997.

192 Agence Europe, nr 7000 (011), 21 czerwca 1997.

193 Agence Europe, nr 7001 (005), 23/24 czerwca 1997.

194 Agence Europe, nr 7001 (004), 23/24 czerwca 1997.

195 Agence Europe, nr 7001 (008), 23/24 czerwca 1997.

George Soros, szef Open Society Institute, uznał, że traktat nie przynosi jeszcze

„obywatelskiej Europy”, ale stanowi „pożyteczny krok w tym kierunku”.¹⁹⁶

W imieniu konsumentów wypowiedziała się komisarz Emma Bonino. Jako komisarz

"odpowiedzialny za sprawy konsumentów" chciałaby ona, żeby w niektórych obszarach traktat szedł dalej- co nie zaskoczyło nikogo. Ale - podobnie jak Soros - uważa, iż jest to

„krok we właściwym kierunku”.¹⁹⁷

Praktycznie wszystkie wymienione tu opinie organizacji pozarządowych, jeśli pozytywne, zostały opatrzone zastrzeżeniami, że trzeba wymagać przestrzegania przyjętych zobowiązań, że nie są to rozwiązania w pełni satysfakcjonujące, że nie w pełni odpowiadają postulatom, etc., etc. Biorąc jednak pod uwagę w większości pochlebny ton tych opinii oraz takąż opinię Komitetu Regionów, a także akceptującą (choć z zastrzeżeniami) debatę w Parlamencie Europejskim należy założyć, że traktat nie spotka się z generalnym odrzuceniem. Jednak pytanie, czy zostanie zaakceptowany przez obywateli państw członkowskich Unii, pozostaje nadal otwarte.

Pierwszy sondaż opinii publicznej przeprowadzony w sprawie traktatu Amsterdamskiego w Danii przez dziennik Boersen, stwierdził lekką przewagę zwolenników traktatu, przy dużej liczbie osób niezdecydowanych. Spośród Duńczyków pytanych o opinię w sprawie traktatu 28,7% opowiedziało się jego ratyfikacją, a 22% było za jego odrzuceniem.¹⁹⁸ Ostatecznie wiosną 1998 roku Duńczycy zaakceptowali traktat Amsterdamski w referendum.

Pomimo wielu obietnic i zapowiedzi w tej sprawie, negocjatorom Konferencji Międzyrządowej nie udało się doprowadzić do nadania tekstowi traktatu bardziej czytelnej formy. Tuż przed podpisaniem traktatu Amsterdamskiego zakończono prace nad ujednoliceniem numeracji i wykreśleniem zdezaktualizowanych artykułów z traktatów o Wspólnocie i o Unii. Jednolita numeracja artykułów będzie jednak obowiązywać dopiero po ratyfikacji Amsterdamu. Z drugiej strony, wielość sprzecznych interesów i punktów widzenia, jakie musieli pogodzić zaowocowała bardzo trudnym dokumentem. Traktat jest ‘zaśmiecony’

protokołami i deklaracjami. Jest trudniejszy niż Maastricht. A całość ‘konstytucyjnego’

porządku prawnego Unii jeszcze bardziej skomplikowana niż po Maastricht. Czy to się obywatelom spodoba? Zapewne tak, jeśli jakiś rząd nie popełni tego samego błędu co rząd duński przed referendum w sprawie Maastricht: jeśli nie da traktatu Amsterdamskiego do czytania każdej rodzinie. Jeśli bowiem jakiś rząd rozda wszystkim tekst Amsterdamu, przerażeni obywatele najprawdopodobniej powiedzą - nie.

Po Maastricht uznano więc, że obywatelom brakuje demokracji, że pokochają Unię, gdy będą mieli szeroki dostęp do materiałów, nad którymi pracują Komisja i Rada, gdy będzie wiadomo, kto i jak głosował w Radzie, gdy nadzór nad Komisją przejmie Parlament Europejski, jako ciało pochodzące z wyboru, a więc ‘demokratyczne’, gdy Rada przestanie mieć tak dużo do gadania, bo przecież w Radzie zasiadają ministrowie, czasem zwani urzędnikami, a stąd już tylko krok to stwierdzenia ‘oczywistej’ prawdy, że zasiadają tam przez nikogo nie wybierani i nie kontrolowani urzędnicy, więc Rada jest niedemokratyczna. A przecież każdy minister każdego kraju został ministrem dzięki wyborom parlamentarnym w krajach członkowskich UE, wyborom na ogół niepodważalnie demokratycznym. Natomiast związki posłów do Parlamentu Europejskiego z ich wyborcami są minimalne. Bardzo rzadko wyborcy wiedzą, kim jest poseł reprezentujący ich w Parlamencie Europejskim.

Na czym polega to złudzenie demokracji, o którym mowa w przypadku Unii Europejskiej?

Rzeczywiście nie jest to państwo, tak jak państwami są jej elementy składowe, a więc trudno przyłożyć doń miarę demokracji stosowaną wobec państw. Lecz często powiada się, że gdyby

196 George Soros, „A Citizens' Europe”, w: „Making Sense...”, op. cit., str. 56.

197 Emma Bonino, „Consumer Viewpoint”, ibidem, str. 55.

198 Agence Europe, nr 7000 (002), 21 czerwca 1997.

Unia była kandydatem na członka Unii Europejskiej, to nie mogłaby nim zostać, bo nie spełnia kryteriów demokracji. Jakich kryteriów? Nie daje formalnych gwarancji poszanowaniu praw człowieka, nie ma jednolitych równych wyborów do Parlamentu Europejskiego, rządy prawa nie są stosowane równo w całym systemie instytucjonalnym, itd.

Jak stwierdził Federico Mancini - jeden z sędziów Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (instytucji, którego zadaniem jest pilnowanie, by Unia przestrzegała swojego prawa, a więc też, by była demokratyczna): „Wspólnota nie została ustanowiona po to, by być demokratycznym ciałem”.¹⁹⁹ Rzeczywiście, Unia jest instytucją szalenie zbiurokratyzowaną.

Członkowie Komisji istotnie są powoływani, a nie wybierani. Ale czy gdziekolwiek na świecie biurokrację się powołuje w wyborach? W samej rzeczy, dualizm legitymizacyjny (w którym uzupełniają się instytucje ponadnarodowe oraz administracje państw narodowych, jako składowych Unii) nie pozwala na łatwe przenoszenie atrybutów władzy i demokracji z państw Unii na samą Unię. Jeśli zakładamy, że wszystkie państwa członkowskie gwarantują przestrzeganie praw człowieka, że są generalnie demokratyczne, to dlaczego Unia składająca się z nich wszystkich miałaby być niedemokratyczna? Bo nie ma osobowości prawnej i w związku z tym statutowo zapisanego obowiązku przestrzegania tych praw? Skoro przestrzega się praw człowieka i honoruje reguły demokracji na całym jej terytorium, to może jednak jest demokratyczna?

O tej właśnie, rzekomo ‘niedemokratycznej’ Europie przez całe lata totalitarnych rządów marzyły kraje Europy Środkowej i Wschodniej. I właśnie są na najlepszej drodze do osiągnięcia celu - wejścia do jej struktur. Europa jest wzorem demokracji i to nie tylko dla państw leżących na jej obrzeżach (co jest zapewne naturalne i nie budzi zaskoczenia), ale również dla tych położonych daleko na innych kontynentach. Słynny meksykański pisarz Carlos Fuentes dopatrywał się źródeł takiego sukcesu Europy w jej systemie politycznym, w

‘europejskim modelu życia’, w umiejętności zapewnienia dostatku i likwidacji obszarów biedy: „Dla nas w Ameryce Łacińskiej, sukces europejskiego systemu federalnego jest kluczowy dla demokratycznego rozwoju. Kontynent nasz szybko przechodzi od pojęcia populacji do pojęcia obywatelstwa, od władzy wykonywanej odgórnie i z centrum, do władzy jakiej domagają się dół i peryferia. Jesteśmy spadkobiercami imperialnych i scentralizowanych imperiów Azteków i Inków, hiszpańskiej korony... Nagromadzone problemy niesprawiedliwości, nierówności i autorytaryzmu domagają się dziś rozwiązania w postaci federalizmu, który pozwoli naszym wiejskim, swojskim i prowincjonalnym wspólnotom na swobodny wybór swych przedstawicieli w wolnych wyborach nadzorowanych przez samych obywateli.”²⁰⁰ Fuentes widzi więc pożyteczne i pozytywne cechy Europy tam, gdzie dziś kierowane są najmocniejsze ataki.

Powiada się nie bez racji, że Europa żyła na kredyt, że podróżowała na gapę nie płacąc za bilet swojego bezpieczeństwa, bo te koszty pokrywali Amerykanie, że tak dłużej być nie może, że nie można dziś przejadać pieniędzy z podatków nie zapłaconych jeszcze przez nasze dzieci i wnuki. Mówi się więc obecnie o końcu solidarności ekonomicznej Europejczyków - za wejście do strefy euro być może trzeba będzie ‘zapłacić’ rezygnacją z funduszu spójności (kohezyjnego), który wspiera finansowo regiony biedniejsze. Ale też taka jest logika wydarzeń: euro jest obszarem silnej waluty. Jeśli ktoś twierdzi, że się kwalifikuje, to skończmy żarty o dodatkowych, stałych funduszach pomocowych. Co innego, jeśli wydarzy się jakaś katastrofa, bądź nieszczęście, wówczas pojawi się nowa solidarność, solidarność euro. Powinna.

199 Cytowany przez Enrique Barón Crespo, „Europe at the Dawn of the Millennium”, Macmillan, Londyn, 1997, str. 34.

200 Carlos Fuentes, ibidem, str. xx.

Do pewnego stopnia oznacza to wejście na nowy, jakościowo inny poziom integracji.

Umowy, uzgodnienia, reguły i zasady przeszłości wprawdzie obowiązują nadal (równość formalna państw członkowskich, solidarność ekonomiczna i polityczna, wspólnie uzgodnione kiedyś cele i dążenia), ale obowiązują inaczej. Można się przeciwko tej nowości buntować, znajdziemy nawet po temu prawny grunt: prawo ustalone w okresie formowania Wspólnoty obowiązuje. Ale nie znajdziemy zrozumienia politycznego i grunt ten nadal będzie się wyślizgiwał nam spod nóg. Bo mowa jest o nowym etapie, o nowym świecie, o nowych zasadach. A sprawy utrudnia dodatkowo fakt, że te nowe zasady dopiero są uzgadniane, że nowego świata jeszcze nie ma. To nie jest kolejna europejska Rewolucja. Nowy świat, poszerzona i zmodernizowana Unia, dopiero powstaje. Powstaje ewolucyjnie. Euro wejdzie w życie w 1999 roku, a monety i banknoty mają pojawić się w roku 2002 (może będą wcześniej). We współczesnym świecie, nikt na tak dużym i zróżnicowanym obszarze nie wprowadzał wspólnej waluty. Ujednolicenie systemu monetarnego na całym terytorium USA (nieporównanie mniej zróżnicowanym niż terytorium Europy) przyszło dopiero w 1914 roku wraz z powołaniem Systemu Rezerw Federalnych - amerykańskiego odpowiednika banku centralnego. Nic dziwnego, że nie do końca znane są szersze: polityczne, instytucjonalne, w ogólności - integracyjne, konsekwencje wprowadzenia euro. W tym też konsekwencje dla obywatela. Także dla każdego z nas, Polaków.