Zgoda na poszerzenie Unii

Przyjrzymy się teraz bliżej wszystkim tym fragmentom raportu końcowego Grupy Refleksyjnej, które dotyczą poszerzania Unii.

Jak to już zostało stwierdzone, Grupa uważała poszerzanie Unii Europejskiej za jeden z najważniejszych elementów strategii Unii i kontekstu innych jej działań na nadchodzące lata.

„Poszerzenie nastąpić musi” - piszą autorzy raportu. Jest to „imperatyw polityczny”, który należy „dobrze” przeprowadzić, tak aby nie zagroził on „poważnym kryzysem nie tylko krajom kandydującym, ale również obecnej Unii”.

Poszerzanie jest zarówno wyzwaniem jak i sposobnością, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, dzięki poszerzeniu Unia może stawić czoła paradoksowi współczesnej Europy, który polega na tym, że Stary Kontynent jest „ogólnie bezpieczniejszy” i „mniej stabilny”

zarazem. W tym przypadku rozszerzanie jest rozumiane jako dostarczanie stabilności, jej eksport tam gdzie jest ona najbardziej potrzebna. Po drugie, poszerzenie umożliwi postęp gospodarczy nie tylko krajom kandydującym, ale również „Europie jako całości”, a więc i obecnym państwom Unii.

Grupa podkreśla, że członkostwo krajów Europy Środkowej i Wschodniej w Unii wywrze wpływ na obie strony. Obie też muszą się do tego wydarzenia przygotować i obie strony muszą poczynić stosowne do tego wysiłki. Ze strony Unii przygotowania takie są szczególnie ważne, jako że to nadchodzące poszerzenie będzie jakościowo inne od poprzednich. Będzie dotyczyło największej liczby krajów w historii rozszerzania Wspólnoty, a kraje te charakteryzują się „rozmaitością sytuacji politycznych, gospodarczych i społecznych”. Stąd właśnie wynika wniosek Grupy, że poszerzanie nie może rozpocząć się przed zakończeniem Konferencji Międzyrządowej, która właśnie przygotuje Unię na tę okoliczność. „Sukces poszerzania zależy od sukcesu Konferencji”, piszą autorzy raportu. Poszerzanie będzie bowiem miało trojaki wpływ na system instytucjonalny Unii, zaprojektowany przecież dla Wspólnoty Sześciu:

− na wewnętrzne i zewnętrzne bezpieczeństwo Unii;

− na potrzebę wzmocnienia i zachowania Wspólnoty opartej na rządach prawa;

− na polityki wspólnotowe oraz na finanse własne Unii.

Grupa rozważała również fundamentalne dla nas pytania: kto, kiedy i jak? Jeśli chodzi o to jakie kraje znajdą się w grupie pierwszych, zaproszonych do negocjacji członkowskich, Grupa potwierdziła, że członkostwo w Unii jest otwarte dla wszystkich krajów europejskich, które

spełniają kryteria sformułowane przez Radę Europejską w Kopenhadze.⁵⁰ Natomiast przypadek każdego kraju ma być rozpatrywany według „własnych zasług”.

Kiedy? Ponownie Grupa potwierdziła stwierdzenia poprzednich Rad Europejskich pisząc, że zgodnie z ustaleniami z Essen, negocjacje mogą rozpocząć się dopiero po zakończeniu Konferencji.

Jak? Zdaniem Grupy, poszerzenie musi odbywać się „w ramach elastycznych struktur, które umożliwią każdemu krajowi wejście do wszystkich polityk wspólnotowych w odpowiednim dla niego czasie”.

„Znakomita większość członków” Grupy opowiedziała się za osobnym od Konferencji analizowaniem wpływu poszerzania na polityki wspólnotowe. A to dlatego, że zmiany w tych politykach nie wymagają zmian traktatowych oraz ponieważ skutki poszerzania nie będą natychmiastowe, ale rozłożą się w czasie.

„Niektórzy członkowie” uważali, że analizę taką należy prowadzić niezależnie, ale równolegle z Konferencją. W ten sposób byłaby ona gotowa w momencie zakończenia Konferencji i nie stracono by czasu. Tak też się stało. Agenda 2000 Komisji - choć nie odpowiada na wszystkie pytania - została opublikowana 16 lipca 1997 roku, w miesiąc po zakończeniu Konferencji Międzyrządowej.

Istotne jest, że w związku z nadchodzącym poszerzaniem Unii, większość członków Grupy Refleksyjnej wypowiedziała się za umieszczeniem w Traktacie artykułu, który umożliwiałby

„zawieszenie” w prawach członka tego państwa, które dopuściłoby się poważnego naruszenia podstawowych praw człowieka lub zasad demokracji. Dyskutowano również możliwość wprowadzenia postanowień mówiących o pozbawianiu członkostwa takiego kraju. Jednak zwrócono uwagę, że umożliwienie wyrzucenia z Unii stawiałoby pod znakiem zapytania zasadę nieodwracalności członkostwa i twierdzono, że samo zagrożenie zawieszeniem może spełnić właściwą, odstraszającą rolę.

W kwestiach szczegółowych rozszerzanie przywoływano jako jeden z głównych argumentów na rzecz zmian w trzech obszarach:

− bezpieczeństwa wewnętrznego, gdzie członkostwo nowych państw wprowadzi

„jakościową zmianę”;

− podobnie w przypadku wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZB), gdzie poszerzenie ma zaowocować „jakościowymi i ilościowymi” zmianami dla pojęcia bezpieczeństwa i obrony Unii;

− wreszcie w przypadku reformy instytucjonalnej poszerzenie jest przywoływane wielokrotnie tam, gdzie w grę wchodzą konsekwencje instytucjonalne wynikające z liczebności państw członkowskich.

W tym kontekście „kilku” członków Grupy „niepokoiło się” o możliwość uzyskiwania jednomyślności w przypadku legislacji podstawowej. Przy rozważaniach nad nowymi możliwościami ważenia głosów w Radzie powoływano się na „rosnącą liczbę krajów o niskiej liczbie ludności”, które w obecnym systemie mają relatywną przewagę nad krajami ‘dużymi’.

Inni członkowie Grupy wskazywali w tym przypadku na fundamentalną zasadę integracji europejskiej, w której do tej pory byłą przestrzegana - równość państw członkowskich.

Badając konsekwencje poszerzenia dla funkcjonowania prezydencji Rady, zauważono, że przy Unii składającej się z 30 krajów każdy kraj będzie przewodniczył zaledwie co 15 lat.

Kwestii tych nie rozstrzygnięto.

50 Kryteria te to: (1) wiarygodny system demokratyczny; (2) sprawnie funkcjonująca gospodarka; oraz (3) przyjęcie przez kandydatów celów unii politycznej i monetarnej; a ze strony Unii - (4) zdolność do włączenia nowych członków bez narażania procesu integracji na załamanie.

W przypadku składu Komisji, zwracano uwagę, że Unia 30 krajów - przy zachowaniu obecnie obowiązującego systemu - daje Komisję składającą się z 36 komisarzy. W Grupie zgłoszono opinie opowiadające się za utrzymaniem obecnego systemu oraz inne, ograniczające ich liczbę. Pojawiła się również wspomniana wcześniej propozycja wprowadzenia rozróżnienia między komisarzami „młodszymi” (junior), a „starszymi” (senior) i tę Grupa postanowiła rekomendować Konferencji.

Podobna kontrowersja ujawniła się w przypadku liczebności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W opinii „jednych” Trybunał powinien mieć ograniczoną liczbę sędziów, w opinii „innych” - wszystkie systemy prawne powinny tam być reprezentowane. Propozycja kompromisowa polegała tym, by do celów reprezentacji narodowej liczyć również adwokatów generalnych.

Generalnie, z prac Grupy Refleksyjnej, bardziej niż z prac samej Konferencji Międzyrządowej, która skupiła się na węższym aspekcie zagadnień instytucjonalnych (zresztą zgodnie z zaleceniami Grupy) wyłania się w miarę aktualny i całościowy obraz obecnego stanu myślenia krajów członkowskich o Unii. Zwołanie Grupy stanowiło bowiem dość unikalną okazję do przemyślenia spraw Unii. Członkowie Grupy byli przedstawicielami krajów członkowskich, ale nie zostali związani sztywnym mandatem swoich przełożonych.

Przez pół roku regularnie się spotykali, intensywnie i systematycznie dokonywali całościowego przeglądu spraw Unii. Takie okazje, już nie na akademickim poziomie niereprezentatywności, ale na prawie akademickim poziomie wolności myśli, nie zdarzają się w Unii często. A i ta okazja okazała się daleka od ideału ponieważ w trakcie prac Grupy, wraz ze zbliżającymi się ‘prawdziwymi’ negocjacjami Konferencji, stopniowo jej członkowie coraz bardziej jednak wchodzili w swe stroje narodowe i stawali się przedstawicielami swych krajów. Grupa Refleksyjna powoli ewoluowała w stronę jakiegoś rodzaju wstępnej Konferencji Międzyrządowej.⁵¹ Taki obrót spraw uniemożliwił rzeczywisty namysł nad dalekosiężną przyszłością Europy. Być może również w jakimś sensie uniemożliwił rzeczywiste porozumienie w najtrudniejszych kwestiach instytucjonalnych podczas szczytu w Amsterdamie. Okazja nie została w pełni wykorzystana. Jednocześnie jednak Grupa zawęziła pole poszukiwań przyszłej Konferencji, przyczyniając się tym samym do jej ostatecznego zamknięcia zgodnie z planem.

Jaka Unia jest? „Unia nie jest i nie chce być super-państwem. Jest jednak czymś znacznie więcej niż tylko rynek” - odpowiada w raporcie Grupa. A więc Unia ograniczona, realizująca zasadę subsydiarności. Grupa dodaje, że Unia „nie musi mieć więcej uprawnień, ale powinna lepiej spełniać swe zadania”. Już w tych zdaniach zawarta jest częściowa odpowiedź na pytanie: jaka Unia powinna być? Powinna być bliższa obywatelowi, bardziej dla niego przejrzysta, sprawniejsza, poszerzona. Może też być, i będzie, bardziej elastyczna.

Spotkania Grupy Refleksyjnej umożliwiły ugruntowanie wśród wszystkich piętnastu państw Unii konsensu w sprawie poszerzenia. Przynajmniej częściowo jej pracom właśnie można zawdzięczać propozycję przyjętego później rytmu poszerzania Unii. Udało się bowiem Grupie ograniczyć początkowo zastraszającą ilość zagadnień zgłaszanych przez kraje członkowskie i instytucje. W konsekwencji agenda postawiona przed Konferencją była wąska i zmierzająca raczej wprowadzenia niezbędnych zmian do traktatu, niż wyznaczająca zadanie negocjowania nowego traktatu. Dzięki temu Konferencja miała szansę na szybsze zamknięcie. Szansę, która została wykorzystana. Dzięki temu więc szybciej mogły się rozpocząć negocjacje. I Polska ma dzięki temu nadzieję na szybsze członkostwo.

Jednak z tego samego wynika, że negocjacje członkowskie będą toczyły się w wyjątkowo trudnych warunkach, w czasie gdy Unia będzie jednocześnie negocjowała kwestie

51 Michael Hennes, „The Reflection Group”, op. cit., str. 34.

wewnętrzne przesunięte na później przez Konferencję: sprawy finansowe, reformę wspólnej polityki rolnej, funduszy kohezyjnych i strukturalnych. W czasie gdy Unia będzie ostatecznie wprowadzała w życie wspólną, jednolitą walutę - euro.

Biorąc po uwagę ograniczony mandat Grupy Refleksyjnej, która nie była powołana do negocjowania, lecz do opracowania obszaru zagadnień dla Konferencji, prace Grupy można uważać za sukces. Niezadowolenie poszczególnych instytucji unijnych, czy poszczególnych polityków europejskich z jej raportu końcowego wynikało raczej z nadmiernie rozbudzonych nadziei, niż z rzeczywistego kształtu raportu. W szczególności raport Grupy spotkał się z niezbyt przychylnym stanowiskiem Parlamentu Europejskiego. Na jego podstawie socjaliści próbowali spowodować, by Parlament dał negatywną opinię co do zwoływania Konferencji Międzyrządowej. Zdaniem socjalistycznej deputowanej z Belgii, Raymonde Dury, która wówczas przygotowywała opinię Parlamentu o Konferencji, rządy państw członkowskich powinny „być wystarczająco mądre, by [z reformą instytucjonalną] poczekać na lepsze czasy”⁵². Stanowisko to wynikało właśnie z rozmiaru różnic poglądów jakie ujawniły się podczas dyskusji w Grupie Refleksyjnej.

Po zakończeniu prac przez Grupę, Komisja i Parlament Europejski przedstawiły swe oficjalne opinie o Konferencji, formalnie konieczne dla jej rozpoczęcia. Na podstawie raportu końcowego Grupy, Rada Europejska w Turynie przygotowała oficjalny mandat dla Konferencji, czyli formalnie wyznaczyła jej zadania do wykonania.

52 Agence Europe, 4-5 grudnia 1995.