Wolność podróżowania, czyli Schengen w Unii

Jednolity Rynek opiera się na czterech wolnościach: przepływu towarów, usług i kapitału oraz podróżowania ludzi. Zniecierpliwione brakiem postępów w znoszeniu kontroli ludzi na granicach, Niemcy, Francja oraz kraje Beneluksu podpisały w 1985 roku umowę z Schengen, która miała wprowadzić właśnie pełną swobodę przekraczania granic tych państw.

Bezpośrednią przyczyną podpisania umowy był upór Wielkiej Brytanii, która postanowiła utrzymać pełnię kontroli nad swymi granicami, wychodząc z założenia, że jako wyspa ma sytuację szczególną. To stanowisko Wielkiej Brytanii nie zmieniło się i dziś, mimo zmiany na stanowisku szefa rządu konserwatywnego oraz zmiany partii rządzącej na laburzystowską.

Jednakże wcale nie z powodu Brytyjczyków umowa z Schengen zaczęła obowiązywać tak późno (od marca 1995) i w dodatku nie w pełni. Najdłużej utrzymywała swe posterunki graniczne Francja. W 1996 roku zdjęła je z granic z Niemcami i Hiszpanią. Ale nie z granicy z Belgią. Kraje Beneluksu jak wiadomo są powiązane unią paszportową, podróżować więc tam można swobodnie, bez paszportu, a na granicach nie ma kontroli. Paryż, sam mając problemy z powstrzymaniem przemytu narkotyków, od dawna sugerował, że Holandia, a w szczególności Amsterdam jest zbyt ‘przyjaznym’ miejscem dla narkomanów. W istocie, pomimo, że posiadanie narkotyków w Holandii jest nielegalne, rząd tego państwa wychodzi z założenia, że ostre kary za używanie łagodnych narkotyków nie zlikwidowałyby zjawiska, a spowodowałyby rozrost narkotykowego podziemia. Dlatego dostęp do używek jest w Amsterdamskich w kawiarniach i barach w miarę swobodny.

Francja, pod presją rosnącego w siłę skrajnie prawicowego Frontu Narodowego, za prezydentury Jacquesa Chiraka walkę z narkomanią uczyniła jednym ze swych priorytetów.

Dlatego umowa z Schengen długo nie wchodziła w życie, a raport francuskiego Senatu określił nawet Holandię jako ‘narkopaństwo’, co - oczywiście - wywołało skandal dyplomatyczny. Premier Holandii Wim Kok stwierdził, że z prezydentem Chirakiem nie da się rozmawiać o narkotykach „w sposób racjonalny”.¹⁶⁰

Umowa z Schengen powstała poza ramami prawnymi i instytucjonalnymi Unii. Traktat Amsterdamski znosi ten stan. Tzw. acquis Schengen, czyli dorobek prawny tej organizacji,¹⁶¹ a więc wszystkie postanowienia pozwalające na osiągnięcie pełnej swobody w podróżowaniu na terytorium Unii (za wyjątkiem Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii - które w każdej chwili mogą częściowo lub w całości przystąpić), mają być przejęte przez Unię w ciągu pięciu lat.

(Wielkie zadanie dla Rady Ministrów Unii.) Oznacza to, że na przykład Polak, gdy Polska zostanie pełnoprawnym członkiem UE, będzie mógł przejechać z Warszawy do Lizbony, samochodem, pociągiem, bądź samolotem bez paszportu i nie kontrolowany przez nikogo.

Tak samo jak ze Szczecina do Płocka. Również Rosjanin lub Japończyk podróżujący z

160 Małgorzata Alterman, Marek Rapacki „Trawka niezgody”, Gazeta Wyborcza, 27 marca 1996.

161 Załącznik do protokołu w sprawie przejęcia acquis Schengen tak oto je definiuje:

1. Umowa podpisana w Schengen 14 czerwca 1985 między Niemcami, Francją i Beneluksem w prawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach.

2. Konwencja podpisana w Schengen 19 czerwca 1990 między Belgią, Niemcami, Francją, Luksemburgiem i Holandią w sprawie wprowadzania w życie uprzednio podpisanej umowy.

3. Umowy i Protokoły akcesyjne z kolejnymi krajami, które przystąpiły do Umowy: Włochami (27.11.1990), Hiszpanią i Portugalią (25.06.1991), Grecją (6.11.1992), Austrią (28.04.1995), Danią, Finlandią i Szwecją (19.12.1996).

4. Decyzje i deklaracje przyjęte przez Komitet Wykonawczy ustanowiony do wprowadzenia w życie umowy Konwencją z 1990 roku.

Traktat Amsterdamski w formie przedstawionej do podpisu, op. cit., str. TA/P/en 11.

Wiednia do Paryża nie będzie kontrolowany na granicach. Oznacza to też, że granice zewnętrzne Unii zostaną przez wszystkich, wszystkie państwa członkowskie uznane za bezpieczne, za wystarczająco dobrze nadzorowane. Wschodnia i część północnej granicy Polski - na znacznym odcinku - pozostaną zapewne przez długi czas granicami zewnętrznymi Unii (za wyjątkiem granicy z Litwą, która niewątpliwie również wkrótce przystąpi do Unii).

Włączenie Schengen do pierwszego i częściowo trzeciego filaru Unii jest tylko jednym z elementów przedsięwzięcia porządkującego i usprawniającego traktat z Maastricht. Wraz z acquis Schengen do pierwszego filaru przeszła znaczna część postanowień trzeciego filaru, dotyczącego współpracy - do tej pory międzyrządowej - w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. W skrócie, wszystkie kwestie związane z nadzorowaniem granic zewnętrznych, które znajdowały się w trzecim filarze przeniesiono do pierwszego: sprawy dotyczące udzielania azylu i zwalczania nielegalnej imigracji, kontrolowanie granic zewnętrznych Unii, współpracę celną oraz współpracę wymiarów sprawiedliwości w sprawach cywilnych. Oprócz tego z trzeciego do pierwszego filaru przeniesiono wszystko, co związane ze zwalczaniem przestępstw gospodarczych przeciwko Wspólnocie.

Trzeci filar traktatu z Maastricht po Amsterdamie został więc znacznie odchudzony. Nadal jest to obszar współpracy międzyrządowej. Obecnie składać się on będzie ze współpracy sądowniczej w sprawach kryminalnych i współpracy policyjnej. Komisja dzielić będzie prawo inicjatywy legislacyjnej z państwami członkowskimi [artykuł K.6 (2)], do tej pory w niektórych sprawach była pozbawiona tego prawa.

Przeniesienie Schengen do Wspólnoty oznacza między innymi, że jeśli Polska weszłaby do Unii przed upływem siedmiu lat (dwa lata na ratyfikację traktatu Amsterdamskiego plus pięć lat okresu przejściowego), a więc przed połową roku 2004 (pomijając ewentualną konieczność zgodzenia się na okres przejściowy zanim swoboda podróżowania dla Polaków - również w poszukiwaniu pracy - zostanie wprowadzona w pełni), to i tak w początkowym okresie członkostwa potrzebowalibyśmy paszportów do podróżowania po Europie.

Teoretycznie możliwe jest też przystąpienie Polski do umowy z Schengen, ale z praktycznych względów nie wydaje się to możliwe. Trudno wyobrazić sobie, by kraje Schengen chciały kontynuować swą współpracę na tyle, by negocjować układy z nowymi członkami, mając w perspektywie likwidację całego przedsięwzięcia w niedalekiej przyszłości. Mimo to warto zapewne rozważyć taką możliwość, szczególnie biorąc pod uwagę, że protokół w sprawie przenoszenia Schengen do Wspólnoty wyraźnie stwierdza, iż acquis Schengen będzie obowiązywało kraje przystępujące od samego początku.¹⁶² Swoiste ‘ćwiczenie’ w tej dziedzinie przydałoby się z pewnością tak władzom polskim, jak i krajów Schengen.

Na pozytywny wynik Konferencji Międzyrządowej w trzecim filarze z pewnością cień rzuca dramatyczne skomplikowany język prawny oraz zawiłości proceduralne. Jest to spowodowane wysiłkiem, jaki państwa członkowskie podjęły w celu znalezienia rozwiązania dla wszystkich interesów krajów w tym obszarze. Specyficzna pozycja Wielkiej Brytanii wzięła się z przywiązania tego kraju do utrzymywania kontroli na swych granicach, uzasadnianego jego wyspiarskim charakterem. Irlandia z powodów praktycznych musiała podążyć w ślad za Wielką Brytanią - oba kraje są związane unią paszportową, a 80 procent wyjazdów i wjazdów do Irlandii odbywa się poprzez Wielką Brytanię. Gdyby Dublin uznał, że kontynuowanie związku paszportowego z Wielką Brytanią w ramach Wspólnego Obszaru Podróżniczego (Common Travel Area), jest już nie praktyczne, może w każdej chwili przystąpić do wspólnotowych rozwiązań traktatu Amsterdamskiego.

162 Artykuł 8 protokołu stanowi: „acquis Schengen i inne postanowienia podjęte przez instytucje w jego ramach będą uważane za acquis, które musi być w pełni przejęte przez Państwa kandydujące do członkostwa”.

Traktat Amsterdamski w formie przedstawionej do podpisu, op. cit., str. TA/P/en 10.

Dania z kolei ma szczególną sytuację konstytucyjną. Każde zobowiązanie, które niesie ze sobą ograniczenie suwerenności musi być zaakceptowane przez większość czterech piątych posłów w Folketingu oraz przez referendum. Dlatego Dania wynegocjowała protokół, który pozwala jej na przejmowanie zobowiązań przechodzących stopniowo z umowy Schengen do pierwszego filaru, lecz nie na podstawie zobowiązań wynikających z jej członkostwa we Wspólnocie, ale z woli wchodzenia w zobowiązania ‘podobne’ do wspólnotowych.

Zezwalając na takie rozwiązanie, państwa członkowskie umożliwiły powstanie pęknięcia w systemie prawnym Wspólnoty i Unii: casus Danii będzie przedmiotem prawa międzynarodowego, a nie wspólnotowego. Jak słusznie zauważają komentatorzy prawni, stanowi to niezwykle ważny i mogący nieść za sobą dalekosiężne skutki precedens.¹⁶³

Również specyfika sytuacji Szwecji, która ma unię paszportową z Norwegią i Islandią znalazła swoje odzwierciedlenie. Oba te kraje będą ‘stowarzyszone’ podczas prac nad przejmowaniem przez Unię acquis Schengen, podobnie jak to miało miejsce, gdy Szwecja przystępowała do Schengen od 1996 roku. Tu również znajdujemy niezwykłe komplikacje wynikające z trudności geograficzno-politycznych. Za przykład niech posłuży, że Rada będzie musiała doprowadzić do zawarcia osobnych umów między Norwegią i Islandią z jednej strony, a Wielką Brytanią i Irlandią z drugiej. Dotyczyć to będzie tych dziedzin, w których te dwa ostatnie państwa postanowią jednak uczestniczyć w Schengen przeniesionym do Wspólnoty (artykuł 6 protokołu).

W sumie dochodzenie do ‘obszaru bezpieczeństwa i wolności’ będzie się odbywało przez pięć lat od wejścia w życie traktatu Amsterdamskiego. Rada będzie znajdywała kolejne podstawy w systemie prawnym Wspólnoty bądź Unii dla przejmowania kolejnych postanowień tworzących Schengen. Decyzje Rady mają zapadać jednomyślnie, co zostało ocenione jako

„zdecydowanie najsłabsza część postanowień dotyczących współpracy w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych”.¹⁶⁴ Teoretycznie, po upływie pięciu lat i przejęciu dorobku Schengen decyzje powinny zapadać kwalifikowaną większością. Lecz w tym celu potrzebna jest za każdym razem jednomyślna zgoda Rady (artykuł 73 o).

Nieco podobnie sprawy się mają z tymi kwestiami trzeciego filaru, które przeniesione zostały do filaru wspólnotowego. Podlegają one nadal procedurze jednomyślności w Radzie (głównie z tego powodu, że Niemcy w ostatniej chwili wycofali się z popierania pełnego uwspólnotowienia polityki azylowej), a Parlament Europejski ma prawo tylko do konsultacji.

Nie dotyczy to zwalczania przestępstw gospodarczych popełnianych przeciwko Wspólnocie oraz współpracy celnej - te dwa obszary znajdą się w pierwszym filarze z chwilą wejścia w życie traktatu Amsterdamskiego.

Po pięciu latach okresu przejściowego Rada może, ale nie musi (znów artykuł 73 o) postanowić (jednomyślnie) o objęciu tego obszaru pełną procedurą wspólnotową: inicjatywa Komisji, kwalifikowane głosowanie większościowe w Radzie i procedura współdecydowania dla Parlamentu Europejskiego. Całkowicie automatycznie po pięciu latach do pierwszego filaru przechodzą tylko sprawy związane z polityką wizową. W związku z tą sytuacją, Parlament Europejski wyraził niepokój: „przejście do metody wspólnotowej nie jest możliwe wcześniej niż w roku 2004, innymi słowy dopiero po poszerzeniu, a to czyni przejście owo wysoce nieprawdopodobnym jeśli weźmiemy pod uwagę [potrzebny do tego] wymóg

163 Analiza prawna traktatu Amsterdamskiego, w: „Making Sense...”, op. cit., pkt. 182, str. 116.

164 Ibidem, pkt. 189, str. 117.

Artykuł 73 o, par. 1 stanowi: „W pięcioletnim okresie przejściowym od momentu wejścia w życie tego Tytułu, Rada podejmuje decyzje jednomyślnie na wniosek Komisji lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego, po konsultacji z Parlamentem Europejskim.”

Traktat Amsterdamski w formie przedstawionej do podpisu, op. cit., str. TA/en 49.

jednomyślności”.¹⁶⁵ Cytowane zdanie doskonale świadczy o stopniu zaniepokojenia perspektywą poszerzenia Unii wśród środowisk, których sercu bliskie są przede wszystkim instytucje europejskie i ich działanie.

Dla obywatela wynika z tego, że owszem, najprawdopodobniej będzie mógł w niedługiej przyszłości całkiem swobodnie podróżować bez paszportu (za wyjątkiem Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii), ale nadzór nad podejmowaniem decyzji i wykonywaniem zobowiązań w tej dziedzinie jest bardzo skromny. Uprawnienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości są nadal ograniczone. Jeśli więc zdarzy się jakieś nadużycie władz np. hiszpańskich, przeciwko któremu obywatel np. polski (załóżmy na chwilę, że jesteśmy w Unii po przejęciu Schengen) będzie chciał się skarżyć, to właściwym sądem będzie lokalny sąd hiszpański, od którego decyzji nie będzie miał możliwości odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości. Nie będzie to sytuacja najlepiej służąca strzeżeniu interesów obywatelskich.

Parlament Europejski też nie ma tu wiele do powiedzenia. Pewną rolę będą mogły odegrać parlamenty narodowe, które uzyskały więcej czasu na zapoznawanie się z projektami legislacyjnymi w Radzie (gwarantowane sześć tygodni) zanim Rada będzie mogła je wprowadzić do porządku swych prac.

Warto na koniec odnotować, że dyskusje w trakcie Konferencji Międzyrządowej długo nie wskazywały na tak optymistyczną wersję ostatecznego kształtu traktatu w tej materii.

Zastanawiając się nad usprawnieniem trzeciego filaru przez pewien czas rozważano, czy nie sformułować pakietu poprawiającego częściowo funkcjonowanie współpracy sądowniczej i spraw wewnętrznych, który tworzyłby swoisty nowy filar. Ostatecznie do powstania nowego, czwartego filaru nie doszło. Między innymi dlatego, że byłby zbyt ‘nowatorski’: jego natura polegałaby na wymieszaniu metody wspólnotowej filaru pierwszego z metodą międzyrządową filaru trzeciego. Prezydencja włoska w swym raporcie z pierwszego etapu Konferencji Międzyrządowej tak opisywała tę propozycję: „zastosowanie niektórych metod i mechanizmów Wspólnoty (prawo inicjatywy Komisji dzielone z państwami członkowskimi, głosowanie większościowe - być może z wprowadzeniem większości super kwalifikowanej, większy wpływ Parlamentu Europejskiego, jakaś rola Trybunału Sprawiedliwości). To podejście, zwane powołaniem jakiegoś ‘nowego filaru’, powinno być zdaniem niektórych uzupełnione poprzez nadanie większej roli parlamentom narodowym”.¹⁶⁶ Ta niezwykle skomplikowana mieszanka nie uzyskała akceptacji.

Irlandzki projekt nowego traktatu Dublin II nastrajał nieco bardziej optymistycznie - przede wszystkim postulował przejęcie acquis Schengen w ciągu jednego roku od wejścia w życie traktatu.¹⁶⁷ Jednak wybrano opcję pośrednią - ‘stopniowe’ ustanowienie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a więc pięcioletni okres przejściowy. W tym czasie będzie panowało poważne zamieszanie proceduralno-prawne.