Obywatelstwo europejskie - prawa i obowiązki

Obywatelstwo europejskie dostaje się automatycznie, jeśli się jest obywatelem państwa - członka Unii Europejskiej. Przychodzi z nim szereg praw i nie ma żadnych związanych z nim obowiązków. O ile obywatelstwo narodowe jest związane z obowiązkiem obrony państwa, płaceniem podatków i rozmaitymi formami uczestnictwa politycznego, które - przynajmniej w jakieś części społeczeństwa - wzbudzają czasami silne emocje, o tyle obywatelstwo europejskie nie nakłada na człowieka żadnych obowiązków: jest łatwe. Nie budzi w związku

165 European Parliament, Directorate-General for Committees and Delegations, Committee on Institutional Affairs, „Initial Analysis of the Treaty of Amsterdam”, Bruksela, 25 czerwca 1997, PE233.056, str. 5.

166 „Presidency's Progress Report ...”, op. cit., str. 18.

167 Artykuł B z Tytułu „Swoboda przemieszczania się osób, sprawy azylowe i imigracyjne”, op. cit., str. 28.

z tym żadnych wielkich emocji. A jeśli je budzi, to najczęściej negatywne: obcokrajowcy wykupią naszą ziemię, Europa jest bezsilna, Bruksela jest daleko, nieprzenikalna i elitarna.

Traktat Amsterdamski nie zmienił zasadniczo postanowień dotyczących samej formuły obywatelstwa, tak jak definiował ją traktat z Maastricht w artykule 8. Jedyna zmiana polega na włączeniu do definicji zastrzeżenia, wynegocjowanego przez Duńczyków po pierwszym, nieudanym podejściu do ratyfikacji Maastricht: „obywatelstwo europejskie uzupełnia, a nie zastępuje obywatelstwa narodowego”.¹⁶⁸ Równocześnie obywatel uzyskał prawo do zwrócenia się z zapytaniem do każdej dowolnej instytucji Unii w jednym z dwunastu oficjalnych języków. Odpowiedź musi również uzyskać w języku, w którym pytanie zostało sformułowane (artykuł 8d). Dodatkowo, preambuła traktatu o Wspólnocie mówi, że Wspólnota będzie się starała promować wykształcenie obywateli.¹⁶⁹ Nie jest to jednak sformułowanie, które dawałoby się interpretować jako prawo obywateli do edukacji, podobnie jak deklaracje padające w preambule znowelizowanego traktatu o Unii dotyczące

„przywiązania do podstawowych praw socjalnych”, czy „promowania postępu społecznego i gospodarczego”.¹⁷⁰

Jednym z ważniejszych postanowień traktatu, z punktu widzenia praw obywatelskich, jest wspomniane uprzednio przeniesienie umowy z Schengen do pierwszego filaru. Traktat Amsterdamski stanowi, iż w ciągu pięciu lat od momentu wejścia w życie, wszelkie kontrole na granicach wewnętrznych Unii zostaną zniesione. Oznacza to, że do tej pory teoretyczne prawo obywatela do swobody podróżowania na terytorium Unii stanie się rzeczywistością.

Ponadto traktat wprowadza generalną klauzulę zabraniającą dyskryminacji ze względu na

„płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub wyznanie, wiek lub orientację seksualną”

(artykuł 6a TWE). Zawiera także deklarację nr 22, wzywającą instytucje Wspólnoty do brania pod uwagę potrzeb ludzi niepełnosprawnych. Równość między kobietami a mężczyznami będzie „promowana”, co deklaruję artykuły 2 i 3 traktatu o Wspólnocie. Od 1 stycznia 1999 instytucje Wspólnoty i Unii będą zobowiązane do przestrzegania reguł dotyczących prywatności danych.

Jeśli chodzi o cały rozdział traktatu zatytułowany „Unia a obywatel” komentatorzy prawni słusznie zwracają uwagę, że równie dobrze mógłby on nosić tytuł „polityka gospodarcza, społeczna i legislacyjna”. Ten z pewnością lepiej odzwierciedlałby jego zawartość. Należy się również z nimi zgodzić, że szeroko rozreklamowane postanowienia traktatu dotyczące subsydiarności, przejrzystości (kto co robi oraz dostęp do dokumentów), a także jakości legislacji nie interesują obywateli za bardzo, może za wyjątkiem samych prawników.¹⁷¹

Zdaniem prawników więc, taki wynik traktatu Amsterdamskiego jest skutkiem „tradycyjnej ostrożności ze strony rządów państw członkowskich wobec nadawania obywatelom nowych praw, w każdym razie na poziomie europejskim”.¹⁷² W ten sposób sugeruje się, że nadając obywatelom prawa do np. wykształcenia (najlepiej za darmo), do pracy (pomijając przyczyny bezrobocia, bo prawo nie tworzy przecież miejsc pracy), do opieki społecznej i zdrowotnej (znów bez względu na konsekwencje gospodarcze), obywatele ci będą zadowoleni z Unii dającej im te prawa i będą ją kochali. Przykładem takiego podejścia jest przede wszystkim debata o zwalczaniu bezrobocia. Prawicowy rząd francuski, wprawdzie przybył do Turynu na otwarcie Konferencji Międzyrządowej z wezwaniem do budowania l’Europe sociale, ale

168 Traktat Amsterdamski w formie przedstawionej do podpisu, op. cit., str. TA/en 42.

169 Państwa członkowskie są „zdecydowane promować najwyższy możliwy poziom wiedzy wśród obywateli poprzez szeroki dostęp do kształcenia i jego ciągłe doskonalenie”, uzupełniona preambuła traktatu o Wspólnocie Europejskiej, traktat Amsterdamski, ibidem, str. TA/en 37.

170 Uzupełniona preambuła traktatu o Unii Europejskiej, ibidem, str. TA/en 2.

171 Analiza prawna traktatu Amsterdamskiego w: „Making Sense...”, op. cit., pkt. 62 i 63, str. 96-7.

172 Ibidem, pkt. 56, str. 96.

postarał się, by problemu bezrobocia nie wprowadzić bezpośrednio do agendy Konferencji.

Rząd austriacki przedstawił jednak w drugiej połowie 1996 roku propozycję wprowadzenia odpowiednich zmian do traktatu w tej sprawie. Zaproponował, by wśród celów Wspólnoty, a więc w filarze gospodarczym, wymienić „pełne zatrudnienie” (w artykule 2).¹⁷³ Po wielu dyskusjach prezydencja irlandzka sformułowała pierwszy projekt nowego traktatu, który zawierał wezwanie do utrzymywania „wysokiego poziomu zatrudnienia” wśród celów Unii, a więc na wyższym poziomie i nieco mniej konkretnie.¹⁷⁴

Prawa socjalne nie istnieją jednak w taki sam sposób, jak prawa wyborcze, wolność osobista, czy wolność wyznania. Ich wypełnianie jest znacznie trudniejsze, bo nieodłącznie związane z możliwościami, bądź państw członkowskich, bądź też samej Unii. Niewątpliwie dobrze byłoby dać obywatelom prawo do pełnego zatrudnienia. Kwestia tylko polega na tym, jak wypełnić takie zobowiązanie. Bezrobocie jest przecież jednym z najtrudniejszych problemów całej Unii i niemal wszystkich jej państw członkowskich.

W klasycznym dziele o obywatelstwie T. H. Marshall rozróżniał trzy rodzaje obywatelstwa, które związane były z ewolucją państwa narodowego.¹⁷⁵ Najpierw było obywatelstwo cywilne, a więc równość wobec prawa, wolność słowa i wyznania, a także prawo do prywatnej własności. Wszystkie te elementy obywatelstwa cywilnego są dziś niekwestionowane w cywilizacji europejskiej. Ostatni, miejmy nadzieję, atak na te prawa był sformułowany przez doktrynę państwa komunistycznego. Następnym etapem rozwoju obywatelstwa były prawa polityczne. „Rozumiem [je] jako prawo do uczestnictwa i wykonywania władzy politycznej jako członek ciała obdarzonego władzą polityczną lub też jako wyborca takiego ciała” - pisał T. H. Marshall. Instytucje odpowiadające prawom politycznym, to parlament i rady samorządu lokalnego.¹⁷⁶ W ramach poszczególnych państw narodowych zasady te nie są współcześnie kwestionowane. Jednak problem pojawia się właśnie na poziomie europejskim. Traktat z Maastricht nadaje obywatelom europejskim prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w miejscu zamieszkania. Podobnie ma się rzecz w przypadku wyborów do władz lokalnych. A więc np.

Niemiec, czy Brytyjczyk mieszkający przez kilka miesięcy w roku w swoim letnim domu na południu Europy może skorzystać z tego prawa. Pojawia się tu jednak problem podstawowy.

Czy obcokrajowiec może być dobrym obywatelem obcej mu wspólnoty lokalnej? Pytanie to jest nieco zatrważające. Sięga ono do korzeni do tego, co nas Europejczyków różni, dzieli, a jednocześnie łączy i jest nam wspólne. Zapewne nie ma na nie dobrej odpowiedzi.

Wątpliwości jakie się nasuwają przy rozważaniu tego aspektu obywatelstwa europejskiego można w jakimś sensie porównać do starych argumentów przeciwko rozszerzeniu praw wyborczych na ludzi niższego stanu, a później na kobiety - problem tak trudny na przestrzeni całego wieku dziewiętnastego i znaczną część dwudziestego.¹⁷⁷ Rozumowanie, które kryło się za ostrożnością, bądź niechęcią do rozszerzania uprawnień politycznych (jeśli pominiemy banalną obronę własnych interesów), polegało - właśnie - na zastanawianiu się, czy ludzie nie mający na co dzień do czynienia z polityką, nie interesujący się nią dogłębnie, będą w stanie

173 Agence Europe, nr 6823, 2 października 1996, str. 6.

174 Agence Europe, nr 6820, 27 września 1996, str. 4.

175 T. H. Marshall, „Class, Citizenship, and Social Development”, University of Chicago Press, Chicago i Londyn, 1977.

176 Ibidem, str. 78.

177 Amerykański stan Wyoming jako pierwszy prawa wyborcze przyznał kobietom (1869), ale całe USA - dopiero w 1919 roku. Wprawdzie w Europie kobiety z wyspy Man uzyskały prawa wyborcze już w 1881 roku, ale dopiero po pierwszej wojnie światowej przyznano je niektórym Brytyjkom i Szwedkom. Nieco wcześniej równe prawa kobiet w tej kwestii wprowadzono w Finlandii (1906), Norwegii (1909) i Danii (1915). Proces zakończyła praktycznie druga wojna światowa, za wyjątkiem Szwajcarii, gdzie dopiero w 1971 roku kobiety uzyskały równe z mężczyznami prawa wyborcze.

podejmować ‘rozsądne’ decyzje. Był to więc wariant dzisiejszej wątpliwości, czy obcokrajowiec będzie ‘dobrym’ obywatelem.

Jednak chyba najbardziej kontrowersyjnym elementem współczesnego pojęcia obywatelstwa jest kwestia praw socjalnych.

Po pierwsze: prawa socjalne nie są powszechnie uznane jako niezbędny element obywatelstwa. Jak zauważył Lord Dahrendorf, w Stanach Zjednoczonych - państwie bez wątpienia demokratycznym - pojęcie równości szans dominowało nad dążeniem do równości w sensie praw cywilnych, czy politycznych. Równość szans zawierała też raczej prawa cywilne, polityczne i ‘otwartą granicę’ (podbój Zachodu), niż prawa socjalne. Rozumiano, że prawa socjalne są pochodną możliwości wypracowanych, zresztą raczej indywidualnie, niż wspólnie.¹⁷⁸

Po drugie: powojenna ‘kariera’ praw socjalnych jest w równym stopniu wynikiem krytyki porządku ekonomicznego w państwach europejskich przed drugą wojną światową (oskarżanego o umożliwienie sukcesu reżimom autorytarnym), co chęci powszechnego skorzystania z owoców pokoju. Według historyków, raport Lorda Beveridge’a, który położył podwaliny pod brytyjski system opieki społecznej i zdrowotnej: „został opublikowany wkrótce po zwycięstwie pod El Alamein, i wiara w Beveridge’a oznaczała wiarę w demokratyczną dystrybucję łupów zwycięstwa”.¹⁷⁹

Po trzecie wreszcie: dzisiaj w Europie problem praw socjalnych został jeszcze bardziej skomplikowany przez relatywny spadek konkurencyjności gospodarek europejskich wobec dynamicznie rozwijających się USA i regionu dalekowschodniego z Japonią na czele.

Współcześni Europejczycy chcą zarówno miejsc pracy, jak i opieki społecznej takiej, jaką była do tej pory - najlepiej od kołyski po grób. Oba wymagania są trudne do spełnienia.

Obciążenia podatkowe konieczne dla szerokiej opieki społecznej redukują możliwość tworzenia nowych miejsc pracy. Próby intensywnej interwencji rządów w gospodarkę, czego przykładem może być Francja, nie powiodły się. W wymiarze europejskim więc prawa socjalne zyskują dodatkowo wyrazisty aspekt - zarówno polityczny, jak i gospodarczy. Nie ułatwia to debaty nad nimi.

Interesujące światło na problem obywatelstwa rzuca refleksja amerykańskiego politologa Daniela Bella, który źródła dominacji praw socjalnych w obywatelskiej legitymizacji instytucji politycznych upatruje w szerokiej i ciągle rozszerzającej się koncepcji równości, w tym również równości wobec możliwości ekonomicznych. „Osiową zasadą polityki jest legitymizacja, a w ustrojach demokratycznych zasada, że władza i jej sprawowanie wymaga zgody rządzonych. Warunkiem niezbędnym jest idea równości, to znaczy uznanie, iż każdy ma równy głos w kształtowaniu tego konsensu. Koncepcja obywatelstwa, będąca ucieleśnieniem idei równości, uległa jednak w ciągu ostatnich stu lat rozszerzeniu, w wyniku którego objęła równość nie tylko w sferze publicznej, lecz również we wszystkich pozostałych obszarach życia społecznego - równość wobec prawa, równość praw obywatelskich, równość szans, a nawet równość wyników - tak, aby jednostka mogła w pełni uczestniczyć w społeczeństwie. Wiele z tych postulatów ma często charakter tylko formalny, ale stanowią one układ odniesienia, do którego odwoływać się mogą domagające się sprawiedliwości grupy uciskanych.”¹⁸⁰

178 Ralf Dahrendorf, „Nowoczesny konflikt społeczny. Esej o polityce wolności”, Czytelnik, Warszawa, 1993, str. 75.

179 Alan Sked, Chris Cook, „Post-War Britain. A Political History. 1945-1992”, Penguin Books, Londyn, 1993, str. 19.

180 Daniel Bell, „Kulturowe sprzeczności kapitalizmu”, PWN, Warszawa, 1994, str. 46.

Jeśli tak jest, nie wróży to dobrze spoistości Unii Europejskiej. Oddaje ją bowiem w ręce grup lobbystycznych, sprzecznych interesów i walki o swoje w grze o budżet. Ta zaś z natury swej jest grą o sumie zerowej: jeśli nie wygram ja, to wygrają inni.

Również dlatego, że państwo narodowe, poprzez swoje elity polityczne często, zbyt często postrzega Unię jako konkurenta do poczucia przynależności, jakim obywatel jest w stanie obdarzyć instytucje polityczne. Powszechna praktyka elit politycznych państw członkowskich Unii polega na zrzucaniu odpowiedzialności za prowadzenie trudnej polityki (najczęściej gospodarczej) na ‘Brukselę’. Jeśli trzeba obciąć wydatki, to nie dlatego, że nie powinno się żyć na kredyt i tym kredytem obciążać przyszłe pokolenia, ale dlatego, że kryteria z Maastricht tego wymagają. Gdyby nie Maastricht, zdają się czasem sugerować dzisiejsi reformatorzy Francji, Włoch, Hiszpanii i innych, żyłoby się nam lepiej, bo więcej moglibyśmy pożyczyć. Z drugiej strony, zupełnie pomijany jest fenomen zwiększenia możliwości państw wynikający z uczestnictwa w procesie integracji. „Poświęcenie pewnej części władzy i niezależności w prowadzeniu polityki na rzecz instytucji europejskich pozwoliło rządom narodowym lepiej wywiązywać się z gospodarczych i socjalnych zadań, jakie są wymagane od demokratycznego państwa dobrobytu i w ten sposób raczej wzmocniło niż osłabiło suwerenność i legitymizację europejskich państw narodowych.”¹⁸¹

Obywatelowi wiedzie się lepiej dzięki politykom krajowym, nigdy dzięki Europie - tak przynajmniej zdają się mówić politycy.

Dodatkowy aspekt kwestii obywatelstwa europejskiego ujawnia się gdy uznamy, za Marshallem, że pojęcie obywatelstwa jest pewnym ideałem, swoistą umową do jakiego stanu pełnego uczestnictwa i równości obywatele danego obszaru politycznego dążą.¹⁸² Jeśli tak jest, to pojawiają się wątpliwości, czy możliwy jest jakiś wspólny, europejski ideał obywatelstwa. Co więcej, pojawia się też natychmiast konkurencja ze strony narodowych, żywych wciąż przecież ideałów. Zaczyna się więc tak częste przenoszenie na poziom europejski własnych, skądinąd dobrych i sprawdzonych, narodowych rozwiązań. Dlaczego niemiecki system federalny nie mógłby dobrze funkcjonować na poziomie europejskim? Albo belgijski? Albo austriacki? Dlaczego nie sięgnąć do modelu republikanizmu francuskiego?

Konkurują ze sobą nie tylko ogólne modele obywatelstwa, ale również tych modeli elementy składowe. Sposób zapewniania ludziom dostatku jest zdecydowanie różny w Wielkiej Brytanii i w pozostałych krajach Kontynentu. A i na Kontynencie nie ma zgody, co do jego cech: francuskie państwo dobrobytu jest jakościowo inne niż w krajach skandynawskich.

Prawdopodobnie jest tak dlatego, że nie są to ideały europejskie, choć przecież wszystkie należą do tradycji, z którymi Europa się identyfikuje. O wielkości Europy stanowi jej rozmaitość. Ona też jest jej największą trudnością.