M ARTWY SEZON - PREZYDENCJA WŁOSKA

Prezydencja włoska, która sprawowała przewodnictwo Konferencji przez zaledwie trzy miesiące, a na dodatek była osłabiona kłopotami politycznymi w kraju, dokonała jedynie oficjalnego przeglądu stanowisk poszczególnych państw. Jej przewodniczącemu, doświadczonemu dyplomacie włoskiemu Silvio Fagiolo udało się zebrać poglądy przedstawicieli państw i przedstawić je Radzie Europejskiej we Florencji w czerwcu 1996 roku. Przez trzy miesiące przedstawiciele państw członkowskich zbierali się i dość jałowo powtarzali swe stanowiska, w znacznej części powielając pracę Grupy Refleksyjnej.

Stosunkowo słaba politycznie prezydencja oraz brak presji zewnętrznej (np. czasowej) nie zmuszały negocjatorów do nadmiernego wysiłku. Z punktu widzenia osiągnięć prezydencji włoskiej, udało się jej otworzyć Konferencję zgodnie z planem w pierwszej połowie roku 1996, poza tym niewiele więcej.

Włosi przeprowadzili dwa czytania tematów Konferencji. Drugie czytanie nie wniosło żadnych poważniejszych zmian. Jak to ocenił pod koniec maja sam przewodniczący zespołu negocjatorów Silvio Fagiolo „na dzisiejszej sesji mieliśmy do czynienia z takimi samymi stanowiskami jak na pierwszej”.¹⁰⁰ Nic więc dziwnego, że pod koniec prezydencji włoskiej panowało przekonanie, że Konferencja jest w „fazie martwej”.

Prezydencja włoska przygotowała „Raport etapowy z postępów Konferencji Międzyrządowej 1996”.¹⁰¹ Raport jest dokumentem technicznym, pozbawionym wątków i eksplikacji politycznych, które były charakterystyczne dla Raportu Westendorpa. Został przygotowany przez Prezydencję włoską, aby ułatwić prezydencji irlandzkiej kontynuowanie prac Konferencji. Jako cel raportu Włosi postawili sobie dokonanie kolejnego zawężenia opcji i umożliwienie Irlandczykom przedstawienia konkretnych propozycji negocjacyjnych w postaci wariantowo sformułowanych artykułów nowego traktatu. Do raportu dołączono „Aneks”

98 Klaus Kinkel, Hervé de Charette, „A duty to be demanding”, Financial Times, 29 marca 1996.

99 „European Council: Satisfaction all round with launch of IGC'96”, European Report, nr 2121, 3 kwietnia 1996.

100 „Role of national parliaments on IGC'96 agenda”, European Report, nr 2136, 1 czerwca 1996.

101 „Progress Report on the Intergovernmental Conference”, Florencja, 17 czerwca 1996, CONF 3860/96 (REV.1). Jeśli nie zaznaczono inaczej, cytaty w tym rozdziale pochodzą z tego dokumentu.

(„Addendum”),¹⁰² który zawierał pierwsze warianty propozycji traktatowych ilustrujące zawężone opcje wypracowane podczas prezydencji włoskiej.

Raport został skierowany do wszystkich państw Unii, ale nie był dokumentem oficjalnym Unii - nie został przedstawiony do akceptacji przez Radę Europejską we Florencji.

Podobnie jak w dokumentach Grupy Refleksyjnej, również w raporcie włoskim nie wymieniano konkretnych państw opowiadających się za poszczególnymi opcjami. Dokonano natomiast oceny stanu negocjacji - wyróżniono opcje, które cieszyły się szerszym poparciem, i te, które uzyskały słabszy rezonans.

Zawieszanie w prawach członka

Prawa związane z członkostwem w Unii powinny być uzależnione od stosowania się państw członkowskich do zasad Unii: demokracja, poszanowanie praw człowieka, prawo wspólnotowe. Dlatego w przypadku naruszenia tych zasad prawa członkowskie takiego państwa mogłyby być częściowo zawieszane.

W odróżnieniu od poprzednich dyskusji nad tym problemem, raport włoski nie mówi o

„pozbawieniu” praw członkowskich, czy o „wyrzuceniu” z Unii. Zgodzono się na

„zawieszanie’ praw członkowskich. Raport sugeruje możliwą procedurę, która byłaby uruchamiana w takim przypadku. Decydować miałaby Rada Europejska (sposób podejmowania decyzji należy jeszcze określić) na podstawie opinii Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz po wysłuchaniu państwa, którego sprawę będzie się rozpatrywać.

Elastyczna integracja

W toku pierwszego etapu prac Konferencji na znaczeniu stopniowo zyskał termin

‘wzmocniona współpraca’. W odróżnieniu od sformułowania ‘elastyczna integracja’, nie jest neutralny i nacisk kładzie na pozytywny aspekt problemu - państwa, które wchodzą w obszar

‘wzmocnionej współpracy’ są postrzegane w tej terminologii jako awangarda integracji.

Otwierać one mają pola współpracy dla innych, a sama idea elastyczności uzyskuje bardziej pozytywny, inkluzywny wydźwięk - jest otwarta dla wszystkich, którzy chcą i spełniają odpowiednie po temu kryteria. Gdyby takie rozumienie elastyczności zostało powszechnie uznane, oznaczałoby to w znacznym stopniu pominięcie szerszych konsekwencji politycznych elastyczności - uniknięcie możliwości, że elastyczność będzie działała raczej jako narzędzie dezintegracji niż wzmacniania współpracy. Oznaczałoby również przyjęcie jako zasady sposobu rozwiązywania problemów pojawiających się coraz częściej na drodze integracji politycznej, gdy nie wszyscy zgadzają się (‘chwilowo’) na dane cele. W języku raportu, jest to

„dodatkowa wartość” jaką elastyczność wprowadzi do procesu integracji pozwalając na unikanie sytuacji patowych.

Raport ujawnia, że niektóre państwa nie chcą określić swojego stanowiska wobec samej zasady elastyczności, zanim nie zostaną sformułowane konkretne warunki i procedury jej stosowania. Pojawił się natomiast wśród negocjatorów Konferencji konsens co do zasad jakim powinna podlegać elastyczność:

− Po pierwsze, musi być zgodna z celami traktatu;

− Po drugie, musi przestrzegać jednolitych ram instytucjonalnych Unii;

− Po trzecie, nie może podważać dotychczasowych dokonań integracji, czyli acquis communautaire;

− Po czwarte, idea wspólnego przedsięwzięcia jakim jest integracja musi być nadrzędna. Nie może ona jednak stać na przeszkodzie uruchamiania wzmocnionej współpracy;

− Po piąte, obszar elastycznej integracji musi być dostępny dla wszystkich członków, którzy chcą w nim uczestniczyć.

102 „Addendum to report”, Florencja, 18 czerwca 1996.

W trakcie prac pod przewodnictwem włoskim nie osiągnięto zgody co do warunków, na jakich elastyczność jest możliwa do osiągnięcia. Rozważano jednak czy nie ograniczyć zgody na uruchamianie elastyczności do momentu wyczerpania wszystkich innych sposobów rozwiązywania problemów. Zastanawiano się też, czy nie postawić temu zjawisku granic czasowych trwania. Myślano także, czy nie sformułować warunku ilościowego w postaci minimalnej liczby uczestniczących państw. Miałoby to zapobiegać powstawaniu konkurujących ze sobą kręgów oraz utracie tożsamości Unii.

Nie rozstrzygnięto również problemów związanych z praktycznym funkcjonowaniem elastyczności w pracach Komisji, Rady i Parlamentu Europejskiego, choć zdawano sobie sprawę z konieczności ich rozważenia.

W okresie włoskim Konferencji Międzyrządowej okazało się, że wyłoniła się generalna różnica zdań co do przyszłego kształtu elastyczności. Z jednej strony pojawili się zwolennicy ogólnej klauzuli umożliwiającej wzmocnioną współpracę, z drugiej zaś - zwolennicy odrębnych klauzul dla trzech filarów. Kompromis zawarty w Amsterdamie pozwolił na pogodzenie tych opcji. Przyjęto zarówno klauzulę ogólną, jak i szczegółowe warunki funkcjonowania elastyczności, ale tylko w dwóch filarach.

Działania zewnętrzne Unii

Zgodnie z oczekiwaniami po pracach Grupy Refleksyjnej Konferencja stosunkowo łatwo i szybko uzyskała konsens w sprawie utworzenia zespołu planowania i analiz. W zasadzie łatwo zgodzono się, że w skład zespołu powinni wchodzić przedstawiciele Sekretariatu Generalnego Rady, państw członkowskich, Komisji i „prawdopodobnie” UZE. Powinien on mieć dostęp do poufnych informacji dyplomatycznych.

Francuska idea powołania Mr. Europe/PESC, czyli polityka wysokiej rangi, odpowiedzialnego za politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, nadal nie uzyskała poparcia negocjatorów pozostałych krajów. Pomysł był rozważany, ale jednocześnie zgłaszano konkurencyjne (zwane ‘kompromisowymi’) rozwiązania: powiązanie tej funkcji z funkcją Sekretarza Generalnego Rady, lub powierzenie zadań związanych z reprezentowaniem Unii na zewnątrz tandemowi Prezydencja/Komisja.

Raport prezydencji włoskiej był zaskakująco optymistyczny, jeśli chodzi o możliwość porzucenia jednomyślności, jako zasady podejmowania decyzji w drugim filarze, na rzecz kwalifikowanego głosowania większościowego. Nawet propozycja Francji, by dany kraj mógł powoływać się na ważne interesy narodowe, spotkała się z ‘półnegatem’. Wniosek taki (o jednomyślność w danej sprawie) mógłby być odrzucony przez kwalifikowaną większość.

Również podczas prezydencji włoskiej pojawił się pomysł, by Rada Europejska określała generalne kierunki polityki zagranicznej. Zostało to ostatecznie przyjęte w artykule J.3 traktatu Amsterdamskiego.

Bezpieczeństwo i obrona

Końcowa faza prezydencji włoskiej napawała optymizmem wielu zwolenników europejskiego systemu obrony. Po berlińskim spotkaniu Rady Północnoatlantyckiej NATO (3 czerwca 1996), na którym postanowiono o „użyczaniu” UZE strategicznego potencjału Sojuszu, wydawało się, że pojawi się wśród negocjatorów wola wypracowania możliwości militarnych Unii. Wola ta przejawiała się w „szerokim”, choć nie powszechnym zainteresowaniu przeniesieniem tzw. zadań z Petersbergu UZE (misje humanitarne, peacekeeping, peacemaking, etc.) do traktatu o Unii Europejskiej, a więc przejęciem przez nią pewnych aspektów natury militarnej.

Ponieważ już wówczas nie wydawało się prawdopodobne połączenie UZE z UE, a jedyne możliwe zmiany w wojskowych aspektach Unii mogły polegać na drobnych poprawkach w artykule J.4 (1) i (2) z Maastricht, który mówi o UZE jako realizatorze wojskowej polityki Unii, paradoksalnie rosła rola samej UZE. Dlatego „szeroko akceptowana” była potrzeba

wzmocnienia związków między UE a UZE. Oczywiście nie pojawiła się jeszcze zgoda co do sposobów osiągnięcia zbliżenia między obiema organizacjami.

W przypadku decyzji o charakterze wojskowym, jednomyślność nie była podważana jako sposób podejmowania decyzji. Jednak również w przypadku spraw obronnych pojawiały się głosy, że nie może być to metoda powstrzymywania „koalicji chcących” przed wspólnym działaniem. Najprawdopodobniej chodziło tu o Francję i Niemcy.

Generalnie, w raporcie włoskim uniknięto (znacznie sprawniej niż w raporcie Westendorpa) określania, jakie kraje stoją za poszczególnymi opcjami. Nie padało nadużywane przez Westendorpa sformułowanie „jeden z nas”, które najczęściej wskazywało na Wielką Brytanię.

Metoda przyjęta przez Włochów na użytek tego raportu, polegająca na akcentowaniu pozytywnych opcji, bez podkreślania opozycji, powodowała, że z samego brzmienia raportu dość trudno było stwierdzić, które kraje stoją za poszczególnymi opcjami.

Być może z powodu wycięcia z tego raportu całego sztafażu retoryki politycznej, wzmianki o poszerzeniu Unii były niezwykle rzadkie. Sprowadzały się do krótkiego stwierdzenia, że poszerzenie stanowi przyczynę rozważania klauzuli o zawieszeniu praw członka. W sposób naturalny przywołano je również przy rozważaniach dotyczących sposobu głosowania i ważenia głosów w Radzie, a także składu Parlamentu Europejskiego, Komisji i Trybunału Sprawiedliwości. Co ciekawe, nawet przy rozpatrywaniu spraw elastyczności nie pojawiła się wzmianka o poszerzaniu jako przyczynie.

Brak rozważań dotyczących poszerzania jest zapewne największa i najważniejszą różnicą między Raportem Westendorpa a raportem prezydencji włoskiej. Nie wydaje się, by była to świadoma decyzja polityczna jego autorów. Porównanie struktury obu raportów wskazuje raczej na to, że Włosi zdecydowali się na formułę czysto techniczną, co było niewątpliwie związane z faktem, że raport ten nie został przedstawiony do akceptacji przez Radę Europejską we Florencji.

Jakie inne istotne elementy można dostrzec, porównując oba raporty? Po pierwsze, nastąpił kolejny wzrost znaczenia spraw społecznych i ochrony środowiska. Sprawom tym Włosi poświęcili odrębne, obszerne rozdziały, choć nie osiągnięto tu jakiegoś znaczącego postępu.

Różnica polegała raczej na ilości miejsca i słów. Po drugie można było dostrzec, że mocno promowana przez Francję idea powołania Rady Międzyparlamentarnej ds. stosowania zasady subsydiarności uzyskuje stosunkowo słaby oddźwięk. Po trzecie, widać było generalny brak postępu w kluczowych sprawach reformy instytucjonalnej: głosowanie w Radzie, sposób ważenia głosów, skład i sposób powoływania Komisji;

Ze względu na przygotowawczy charakter prac prezydencji włoskiej, okres ten należy zaliczyć do wstępnego, mającego podobny charakter jak prace Grupy Refleksyjnej. Jednocześnie wraz z końcem prezydencji włoskiej latem 1996 roku okres ten został zamknięty. Rzeczywiste negocjacje Konferencji nie rozpoczęły się jednak natychmiast po wakacjach tego roku, na początku prezydencji irlandzkiej. Przez kilka miesięcy Konferencja nadal dreptała w miejscu.