Ogół instrumentów autonomicznej polityki handlowej, jakim i dysponuje Unia Europejska w prow adzeniu działań ochronnych, m ożna podzielić na: środ ki taryfow e, obejm ujące przede w szystkim cła oraz kontyngenty i plafony taryfowe oraz środki nietaryfow e, obejm ujące inne środki polityki handlo wej. W śród instrum entów pozataryfow ych w yróżnić można: środki parata- ryfowe związane z reguły z działaniem m echanizm u cenowego, które - nie będąc cłam i - w yw ołują skutki podobne ja k cła oraz środki pozataryfow e limitujące obroty handlowe i ograniczają ich wolumen.
Zgodnie z art. 23 TWE (dawniej art. 9 traktatu rzymskiego) fundamentem W spólnot Europejskich jest unia celna, która obejm uje całą wym ianę tow a rową i wprowadza zakaz stosow ania między państw am i członkow skim i ceł przyw ozowych i wywozowych. O znacza to, że w handlu m iędzy państw a mi członkowskim i nie mogą być nakładane cła ani opłaty o podobnym cha rakterze, a w stosunku do państw trzecich obow iązuje w spólna taryfa cel na. W spólną taryfę celną ustalono po raz pierwszy na mocy rozporządzenia Rady M inistrów z 1 lipca 1968 roku. Zastąpiła ona narodow e taryfy celne państw członkowskich. Stawki celne ustalono na podstawie średniej arytm e tycznej staw ek celnych o b ow iązujących w ów czas na czterech o bszarach celnych (Beneluksu, Francji, Niemiec i Włoch). Wejście jej w życie oznacza ło, że polityka celna (wszelkie zmiany stawek celnych, negocjacje taryfowe)
76 M a ł g o r z a t a C ze rm iń sk a
zostały wyjęte spod autonomicznej gestii państw członkowskich i przekaza ne Radzie i Komisji Europejskiej. W spólną taryfę celną zbudowano najpierw według zasad Brukselskiej nomenklatury celnej, która nosiła nazwę Nomen klatury Rady W spółpracy Celnej (CCCN - Custom s C ooperation Council Nom enclature). Nom enklatura CCCN stanowiła systematyczny wykaz towa rów podzielonych na XXI sekcji, 99 grup towarow ych i 1097 podpozycji.
W latach 70. XX wieku podjęto próbę opracow ania jednolitego systemu n o m en k latu ry to w arow ej, k tó ra u w zg lęd n iałab y z jed n e j strony CCCN, a z drugiej nazew nictwo stosowane w M iędzynarodowej Standardowej Kla syfikacji Handlu (SITC - Standard International Trade Classification)9. Pra ce z ao w o co w ały p o d p isa n ie m M ięd zy n aro d o w ej K o nw en cji w spraw ie Zharm onizowanego Systemu Oznaczania i Kodowania Towarów (HS - Har m onized Com m odity D escription and Coding System). HS został wprowa dzony w życie 1 stycznia 1988 roku przez 38 państw świata, w tym kraje EW G. Kraje EW G wprowadziły bardziej rozbudow any system klasyfikacji towarów w postaci Nomenklatury Scalonej (CN - Combined Nomenclature), na zwanej tak dlatego, że pełni ona funkcję zarówno nomenklatury statystycznej, ja k i taryfow ej. Jednocześnie wraz z N om enklaturą Scaloną w prowadzono Z integ ro w aną Taryfę C elną W spólnot E uropejskich (TARIC - Integrated Tariff of the European Com m unities), opracow aną w oparciu o wspólną ta ryfę celną, stanow iącą jej użytkow ą, rozszerzoną w ersję. TARIC zaw iera stawki celne, a także opis traktowania celnego, w tym również preferencyj nego importu, z państw trzecich, łącznie z kontyngentam i i plafonami tary fow ym i, zaw ieszeniam i cła. Zaw artość bazy danych TARIC sporządzana przez Dyrekcję Generalną ds. Podatków i Unii Celnej Komisji Europejskiej (DG TAXUD) jest publikow ana raz do roku pod koniec kw ietnia w wersji papierowej na lamach Dziennika Urzędowego W spólnot Europejskich - seria C, oraz w wersji elektronicznej. Jest ona uaktualniana cotygodniowo.
Obecnie wspólna taryfa celna zawiera tylko jedną kolumnę stawek, są to tzw. staw ki konw encyjne stosow ane wobec im portu z krajów trzecich, ko rzystających z klauzuli najwyższego uprzywilejowania w ramach WTO oraz państw niebędących członkam i W TO, którym W spólnota udzieliła KNU na zasadzie w zajem ności. W spólnota dysponuje bardzo rozbudow anym syste m em p refe re n c ji celnych, toteż konw encyjne staw ki celne stosow ane są głównie do krajów wysoko rozwiniętych, którym nie zostały przyznane żad ne preferencje, tj. przede wszystkim: USA, Kanady, Japonii, Australii, N o wej Zelandii. W spólna taryfa celna nie zawiera więc wszystkich stawek cel nych, cła preferencyjne określone są bow iem w odrębnych zarządzeniach czy um ow ach i szukać ich należy w użytkow ej w ersji taryfy celnej, czyli TARIC.
Zasady i instrum enty wspólnej polityki handlow ej Unii. 77
Zgodnie ze zobowiązaniami przyjętymi w rundzie urugwajskiej większość stawek celnych została skonsolidow ana, zatem cła nie m ogą być podw yż szane ponad ustalony poziom. Ponadto kraje UE zobowiązały się do redukcji ceł w latach 1 995 -2 0 0 0 średnio o 36% dla produktów roln y ch i o 37% (średnia ważona im portem ) dla artykułów przem ysłow ych. W 2004 roku W spólnota stosowała zerową stawkę celną dla ok. 27% spośród w szystkich linii taryfowych, m.in. w imporcie określonych wyrobów stalowych, papieru, sprzętu m edycznego, niektórych m ateriałów budow lanych, m ebli, sprzętu rolniczego. Średnia stawka celna we wspólnej taryfie celnej nie jest w yso ka - w perspektyw ie długofalowej cła we wspólnej taryfie celnej są coraz niższe. W 2002 roku średnia staw ka dla w szystkich produktów w ynosiła 6,4% (nieco poniżej średniej związanej stawki celnej - 7%). Dla produktów rolnych kształtowała się na poziomie 16,1% (m.in. bez ryb i produktów ryb nych), a dla produktów nierolnych (zgodnie z klasy fik acją W TO, tj. bez ropy naftowej) - 4,1 % 10. Najwyższe stawki celne W spólnota stosuje w im porcie żywności i używek, produktów rolnych oraz wyrobów odzieżowych, najniższe zaś w przypadku surowców kopalnianych, produktów w łókienni czych czy wyrobów hutniczych.
Do taryfowych środków polityki handlowej zawartych w TARIC oprócz stawek celnych zalicza się także kontyngenty i plafony taryfowe oraz zawie szenia poboru ceł.
Kontyngenty taryfowe (tariff quota) to ilość towaru, która w okresie kon tyngentow ym może być dopuszczona do obrotu po staw kach celnych niż szych niż norm alnie obow iązujące na dany tow ar (w taryfie celnej). Poza kontyngentem taryfow ym im port je s t m ożliw y, ale z zastosow aniem w y ższych stawek celnych wynikających z taryfy celnej. Upływ terminu, na jaki ustanow iono kontyngent taryfowy, lub w ykorzystanie takiego kontyngentu tary fo w eg o p o w o d u je a u to m a ty c z n ie n a lic z a n ie sta w ek w y n ik a ją c y c h z taryfy celnej UE. Unijne kontyngenty taryfowe m ogą być rozdysponow y wane w system ie licencyjnym , czyli pozw oleń na przyw óz lub na granicy zgodnie z zasadą „kto pierwszy, ten lepszy”. W tym przypadku kontyngenty takie są obsługiwane bezpośrednio na granicy przez organy celne. Dotyczy to głównie towarów przemysłowych. Wówczas im porter przy odpraw ie cel nej podaje w dokum encie SAD (Standard A dm inistrative D ocum ent - Jed nolity D okum ent A dm inistracyjny) num er kontyngentu, o który się stara, przy czym - w razie udzielenia zgody przez Kom isję E uropejską (kontakt odbywa się drogą elektroniczną) - uzyskuje informację o ewentualnym przy dzieleniu kontyngentu.
Inaczej rozdysponow yw ane są kontyngenty na towary rolno-spożyw cze objęte wspólną polityką rolną. Kontyngenty taryfowe ustanaw iane na takie towary adm inistrowane są poprzez licencjonow anie, co oznacza obow iązek
78 M a ł g o r z a t a C ze rm iń sk a
uzyskania pozw olenia. R ozdysponow anie kontyngentu taryfow ego oparte go na systemie licencyjnym odbywa się według jednego z trzech sposobów:
- wg kolejności dokonania zgłoszenia do procedury dopuszczenia do ob rotu, liczy się kolejność w Komisji,
- proporcjonalnie do w nioskow anych wielkości,
- p ro p o rc jo n a ln ie do w arto ści o brotów z re a liz o w a n y c h przez osobę w nioskującą, według tradycyjnych kierunków importu.
Plafony taryfowe {tariff ceiling) to elastyczna form a kontyngentu taryfo wego. Jest on adm inistrow any bezpośrednio na granicy i polega na tym, że przekroczenie wielkości, na jaką jest ustanawiany, nie oznacza autom atycz nego zamknięcia m ożliwości importu po niższych stawkach celnych, tak jak to dzieje się w przypadku kontyngentu taryfow ego. W przypadku plafonu taryfowego taka możliwość nadal istnieje, aż do przywrócenia stawek wynika jący ch z taryfy celnej, co następuje w drodze stosow nego rozporządzenia
Komisji. Istnieje również możliwość podwyższenia poziomu stawek celnych w ram ach ustanow ionego plafonu w sytuacji, gdy ma m iejsce nadm iernie w zm ożony im po rt w ram ach otw arteg o plafonu taryfow ego. W sytuacji zm niejszającego się strumienia importu, zamknięcie plafonu, czyli przywró cenie staw ek celnych z taryfy celnej, może nie być konieczne. Podw yższe nie poziom u staw ek celnych w ramach otwartego plafonu taryfowego może nastąpić, o ile zostanie przekroczona ilość lub wartość towaru określona w roz porządzeniu o jego ustanowieniu, a jednocześnie istnieje potrzeba ogranicze nia wielkości przywozu danego towaru dokonywanego z zastosowaniem do tychczasowych stawek celnych określonych w rozporządzeniu o plafonie, ale nie m a jednocześnie konieczności stosow ania staw ek celnych z taryfy cel nej W spólnoty.
Zaw ieszenia poboru ceł w całości i części (ta riff suspension) nie wyma ga administrowania ani za pomocą licencji, ani za pomocą systemu bezlicen- cyjnego. N ie je s t ustanaw iana ilość ani w artość towarów, która m oże być przyw ieziona z zastosow aniem niższych lub zerow ych staw ek celnych. Do m om entu, do którego takie zawieszenie jest ustanow ione, organy celne au tom atycznie n aliczają niższe staw ki celne. W praktyce takie zaw ieszenie oznacza często zastosow anie zerow ej stawki celnej na cały im port danego towaru i jest aktualizowane dwa razy w roku.
Z akres tow arow y ustanaw ianych w Unii Europejskiej autonom icznych środków taryfowych, takich jak: kontyngenty, plafony taryfowe i zawiesze nia ceł ustalany jest na podstaw ie wniosków przedsiębiorców, ich zrzeszeń oraz propozycji różnych resortów krajów członkow skich. W nioski te wery fikow ane są w odpow iednich urzędach centralnych państw członkowskich, a następnie przekazywane Komisji Europejskiej, która przygotowuje projekt regulacji w tym zakresie. O stateczną decyzję podejm uje Rada.
Wraz z m alejącą rolą ceł i ograniczeń ilościowych - tradycyjnych instru m entów ochrony przed konkurencją zagraniczną - w zrasta znaczenie tzw.
Zasady i instrum enty wspólnej polityki handlow ej Unii. 79
środków protekcji uwarunkowanej. Zalicza się do nich instrumenty ochronne przed nieuczciw ym im portem , czyli przed dum pingiem i subsydiam i, oraz przed nadmiernym importem. Zakres i procedura stosowania tych instrumentów podlegają regulacjom W TO. Zasadniczą cechą tej grupy środków polityki handlowej jest kw estia warunkow ości ich stosow ania. W edług w spólnoto wych zasad polegają one n a ": przeprowadzeniu dochodzenia wyjaśniającego przed podjęciem decyzji w sprawie ochrony, wystąpienie szkody lub jej groź by dla przemysłu Wspólnoty, spowodowanej przez dumping, subsydia, nad mierny import lub niedozwolone praktyki handlowe, uwzględnieniu interesu Wspólnoty w trakcie podejmowania decyzji o zastosowaniu środków ochron nych. Środki protekcji uwarunkowanej podlegają zasadom wspólnej polityki handlowej, dlatego też zarówno legislacja, jak i prowadzenie postępow ania podlegają instytucjom WE, a w szczególności Komisji Europejskiej.
Do w niesienia skargi upraw nione są różne podm ioty. W przypadku po stępo w an ia anty d u m p in g o w eg o lub an ty su b sy d y jn eg o je s t to p rzem y sł W spólnoty lub Komisja Europejska (w praktyce bardzo rzadko). Jeśli cho dzi o postęp o w anie przeciw k o n ad m iernem u im po rtow i, to p od m iotam i uprawnionym i do w niesienia skargi są w yłącznie państw a członkow skie.
Środki protekcji uwarunkowanej nakładane są wyłącznie wobec towarów pochodzących z krajów nieczłonkowskich i nienależących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (w tym ostatnim przypadku towarów, których do tyczy porozum ienie z Oporto, tj. głównie przem ysłow ych).
Jeżeli (po złożeniu skargi) po konsultacjach w ramach Komitetu Antydum pingowego, składającego się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich i przedstawiciela Komisji w randze przewodniczącego, Komisja uzna wstępnie, że wniosek zawiera dowody wystąpienia dumpingu i szkody, to musi powiado mić zainteresowane strony, w tym oskarżonych o dumping eksporterów i ich rząd. Decyzję o wszczęciu postępowania, podobnie jak o dalszych jego etapach, ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Wspólnot.
B adan ie szkody i d um pingu p ro w ad zo n e je s t w fo rm ie d o c h o d z en ia w stępnego i końcow ego. Jeśli K om isja w stępnie ustali pow stanie szkody spowodowanej przez dum ping i gdy jest to zgodne z interesem W spólnoty, może ustanowić cło tymczasowe, m aksymalnie na dziewięć miesięcy. Jeżeli w trakcie dalszego dochodzenia zostanie potwierdzone wystąpienie dum pin gu i szkody, Komisja proponuje nałożenie ostatecznego cła antydum pingo wego, o ile wcześniej eksporter nie złożył zobow iązania cenowego. Środki antydumpingowe nałożone przez Komisję uważa się za przyjęte przez Radę, chyba że zwykłą większością głosów podejm ie ona decyzję o ich odrzuce niu. Brak reakcji Rady w ciągu m iesiąca oznacza przyjęcie propozycji Ko
11 E. K a lisz u k , P o stę p o w a n ie o c h ro n n e w e W sp ó ln o c ie E u r o p e js k ie j, „ B iu le ty n I n fo rm a c y jn y - W spó ln o ty E u ro p e jsk ie ” 1995, nr 6.
80 M a ł g o r z a t a Czerm iń sk a
m isji12. W pewnych przypadkach alternatywą cła antydum pingow ego może być zobow iązanie cenow e. W czasie procedury dochodzeniow ej eksporter oskarżony o dum ping może zobowiązać się do sprzedaży na rynku unijnym towarów po cenie wyższej niż uprzednio. Eksporter zobowiązuje się również do składania półrocznych raportów o wielkości i kierunkach sprzedaży oraz stosowanych cenach. Zobowiązania cenowe i cła antydumpingowe ustala się na okres pięciu lat, ale mogą być one przedłużone w wyniku postępowania w eryfikacyjnego na kolejne pięć lat. Strony, które brały udział w postępo waniu, m ogą także występować o rew izję decyzji podjętych przez Komisję lub R adę13.
R eg u lacje antydum pingow e i an ty sub sy d yjne, dotyczące początkow o tylko w ym iany tow arow ej, stały się w zorem do opracow ania podobnych regulacji w sektorze usług. W kwietniu 2004 roku weszło w życie rozporzą dzenie Rady, pozw alające nakładać opłaty na przew oźników powietrznych z krajów trzecich, którzy korzystają z subsydiów rządowych lub stosują nie uczciw e praktyki cenowe. Przyczyną przyjęcia rozporządzenia były subsy dia u d zielane liniom lotniczym dla złagodzenia kryzysu spow odow anego znacznym zm niejszeniem liczby lotów po 11 w rześnia 2001 roku.
Spośród wymienionych instrumentów ochrony rynku wewnętrznego Unia Europejska najczęściej korzysta z postępow ań antydum pingow ych - w la tach 1996-2005 w szczęła ich 291. W tym czasie przeprow adzono też 44 postępow ania antysubw encyjne14. W praktyce państwami najczęściej oskar żanymi przez Unię o dumping są kraje azjatyckie, a zwłaszcza Chiny. Postę pow ania dotyczą towarów, których podstawowym elem entem konkurencyj ności je st cena i które cechuje strukturalna przew aga podaży nad popytem na rynku zarówno UE, jak i światowym, a są to: wyroby chemiczne, meta lurgiczne, tekstylne. Nie wszystkie wszczęte postępowania kończą się nało żeniem ceł antydum pingowych; około 40% z nich zostaje umorzonych, np. z powodu w ycofania skargi lub nieznacznej szkody15. Na 31 grudnia 2005 roku w im porcie do Unii obow iązyw ało 135 środków antydum pingow ych nałożonych na 19 towarów pochodzących z 15 krajó w 16.
Subsydia są uważane, podobnie jak dumping, za nieuczciwą praktykę w han dlu, stąd Unia Europejska, tak jak inni członkowie WTO, ma prawo bronić się przed takimi działaniami państw trzecich, jeśli wyrządzają one szkodę unijne mu przemysłowi.
R egulacje dotyczące postępow ań antydum pingow ych i antysubw encyj- nych są we W spólnocie bardzo zbliżone. Zasadnicza różnica dotyczy okresu przed w szczęciem postępow ania. W procedurze antysubsydyjnej Komisja
12 Unia E uropejska, P rzygotow ania P olski do członkostw a, op. cii., s. 193. 11 Ibidem , s. 195.
14 h ttp ://e c .e u ro p a .e u /c o m m /tra d e (10 V 2006).
15 Unia E uropejska, P rzygotow ania P olski do członkostw a, op. cit., s. 195. Ifl h ttp ://e c .e u ro p a .e u /c o m m /tra d e (10 V 2006).
Zasady i instrum enty wspólnej polityki handlowej Unii. 81
zobowiązana jest do konsultacji z rządem kraju oskarżonego o dom niemane subsydiowanie w celu wyjaśnienia sytuacji i próby osiągnięcia porozumienia. Dopiero - jeśli takie porozumienie nie zostało osiągnięte - Komisja wszczyna postępowanie w ciągu 45 dni od złożenia wniosku przez producentów. Postę powanie powinno być zakończone w ciągu roku, wyjątkowo w ciągu 13 m ie sięcy. Procedury odwoławcze i przeglądowe są podobne jak w postępowaniach antydumpingowych.
Środki wyrównawcze (cła wyrównawcze, cła tymczasowe, zobowiązania) można wprowadzić, jeśli postępow anie udowodni w ystąpienie subsydiow a nia p o d legająceg o działan io m w yrów naw czym (nie w szy stk ie su bsydia, zgodnie z regulacjami WTO, podlegają sankcjom). Zgodnie z sądami niedy skryminacji środki te muszą dotyczyć wszystkich eksporterów danego produktu, z wyjątkiem tych, którzy złożyli zobowiązania cenowe. Cła wyrównawcze i zo bowiązania cenowe nakładane są zwykle na pięć lat i mogą zostać przedłużo ne w wyniku postępowań przeglądowych.
Unia Europejska stosuje cła wyrównawcze o wiele rzadziej niż cła anty dumpingowe, sama częściej bywa oskarżana o stosow anie subsydiów. Poza tym w przypadku postępow ań antysubsydyjnych oskarżane o nieuczciw e praktyki są władze rządowe, a ponadto znacznie trudniej jest zdobyć dow o dy świadczące o subsydiowaniu niż o stosowaniu dumpingu. W latach 2001- 2004 kom isja wszczęła 10 postępow ań antysubsydyjnych (najwięcej wobec Indii), w 2005 roku dwa nowe postępowania - wobec Malezji i Tajlandii w spra wie subsydiowania eksportu plastikowych worków i toreb17.
Postępow ania ochronne przed nadm iernym im portem um ożliw iają ogra niczenie wielkości importu i pozwalają na odstępstwo od ogólnej zasady za kazu sto so w an ia o g ran iczeń ilo ścio w y ch w h andlu m ięd zy n aro d o w y m . W prow adzenie środków ochronnych przed nadm iernym im portem poprze dza postępow anie, w którym bada się, czy istnieje zw iązek przyczynow o- skutkow y m iędzy importem a pogorszeniem sytuacji przem ysłu W spólnoty. Badanie importu i szkody (lub zagrożenia szkodą) obejmuje m.in.: wolumen importu, w szczególności jego wzrost w wartościach bezwzględnych i w rela cji do produkcji lub konsumpcji we Wspólnocie, ceny importowanych towarów, w tym w relacji do cen wspólnotowych. Jeśli postępow anie (powinno trwać maksymalnie dziewięć miesięcy, w wyjątkowych przypadkach 11 m iesięcy) wykaże zasadność skargi, Komisja może:
- ograniczyć okres ważności dokum entów im portow ych;
- ustanow ić nadzór nad im portem - może mieć on charakter następczy i dotyczyć importu już dokonanego (nadzór retrospektywny) i polega wów czas na szybszym niż zazwyczaj przekazywaniu danych statystycznych do tyczących importu, oraz nadzór uprzedni, dotyczący im portu planow anego
82 M a ł g o r z a t a C ze rm iń sk a
- oznacza konieczność uzyskania przez im portera pozw olenia na przywóz w swoim kraju i tylko wówczas produkty mogą być przywiezione na obszar celny W spólnoty i swobodnie na nim cyrkulować;
- ustanow ić kontyngent ilościow y (nietaryfow y), stanow iący ogranicze nie ilościow e, im port poza kontyngentem nie jest możliwy;
- zmienić zasady importu kwestionowanego towaru, uzależniając dopusz czenie danego produktu na obszar celny W spólnoty od uzyskania pozw o lenia na przyw óz (wydanie takiego dokum entu może się wiązać z koniecz nością spełnienia określonych wymogów, w tym dotyczących ograniczenia w ielkości im portu).
O kres obow iązyw ania środków ochronnych nie pow inien przekraczać czterech lat, a przy spełnieniu określonych warunków - ośmiu lat.
Im port z niektórych krajów trzecich (Azerbejdżan, Białoruś, Kazachstan, Korea Północna, Rosja, Tadżykistan, Turkmenistan, Ukraina, Wietnam) pod lega nieco innym regulacjom . Procedura w prow adzania środków o c h ro n nych w obec tych p aństw je s t zb liżo n a do p ro cedu ry stosow an ej wobec krajów o gospodarce rynkow ej, pozw ala jednak Kom isji na w iększą sw o bodę działania. I tak, w przypadku im portu z Chin W spólnota ustanow iła o g ra n ic z e n ia w im p o rc ie do k o ń ca 2013 roku - sp e cja ln y m echan izm ochronny (TPSSM - Tem porary P roduct-Specific Safeguard M echanizm ) dla w szystkich tow arów oraz do końca 2008 roku - specjalny m echanizm ochronny w im porcie teksty lió w i odzieży.
W przypadku klauzuli TPSSM m ożliwe jest ustanow ienie kontyngentów lub dodatkow ej opłaty celnej, gdy wzrost importu z Chin powoduje zakłó cen ia rynkow e, czyli rzeczy w istą szkodę (a nie pow ażną, ja k w ogólnej klauzuli ochronnej) albo inny kraj nałożył środki ochronne na import z Chin, a to pow oduje odchylenia w h and lu 18.
K la u z u la d o ty c z ą c a im p o rtu p rz e w id u je , że po o trz y m an iu prośby o konsultację strona chińska wstrzym a w ysyłkę towarów powyżej określo nej ilości. W razie nieosiągnięcia porozum ienia w ciągu 90 dni Unia może