instytucje a wykorzystanie elastyczności zatrudnienia

Instytucje rynku pracy wpływają na możliwość dostosowania zatrudnionych w przedsiębiorstwach do zmieniających się warunków gospodarczych . Z rozwa-żań teoretycznych i doświadczeń empirycznych krajów wysoko rozwiniętych wynika, że największe znaczenie dla elastyczności zatrudnienia ma prawna ochrona zatrudnienia . Co więcej, istotny wpływ na procesy dostosowawcze wywiera nie tylko ogólny poziom ochrony zatrudnienia, ale również konfigu-racja poziomów ochrony pracowników stałych i tymczasowych . Nieco uwagi warto poświęcić także roli aktywnej polityki rynku pracy, która może przy-czyniać się do stabilizowania zatrudnienia przez subsydiowanie miejsc pracy . Na podstawie rozważań teoretycznych można oczekiwać, że najłagodniej-sze spadki zatrudnienia w okresach recesji powinny występować na rynkach

pracy o średnim poziomie prawnej ochrony zatrudnienia . Zbyt niski poziom ochrony powinien powodować, że dostosowania na rynku pracy odbywają się przede wszystkim przez zwolnienia, natomiast zbyt wysoki będzie prowadził do pogorszenia sytuacji finansowej przedsiębiorstw, a w rezultacie – do większych spadków popytu na pracę . W celu weryfikacji tych hipotez, poziom prawnej ochrony zatrudnienia, mierzony wskaźnikiem prawnej ochrony zatrudnienia (Employment Protection Legislation Index) opracowanym przez OECD⁵, zesta-wiono ze wskaźnikami elastyczności zatrudnienia wobec spadków produktu kra-jowego, jakie przyjęto jako miarę elastyczności zatrudnienia . Dostępne dane dla 21 państw członkowskich zestawiono na rysunku 28 . Najbardziej restrykcyjny poziom prawnej ochrony zatrudnienia występował w dwóch krajach o modelu śródziemnomorskim: Portugalii i Włoszech, natomiast relatywnie liberalne regulacje występowały w krajach anglosaskich: Wielkiej Brytanii i Irlandii . W pozostałych 17 krajach członkowskich poziom wskaźnika EPL w sześciostop-niowej skali osiągał wartości od 2 do 3 . Natomiast pod względem odporności rynku pracy różnice między krajami są zdecydowanie większe, przy czym nie istnieje zależność liniowa między elastycznością zatrudnienia a restrykcyjnością prawa pracy⁶ . Należy jednak zauważyć, że wartości indeksu EPL dla krajów UE w przedziale od 2 do 3 w sześciostopniowej skali należy interpretować jako umiarkowany poziom ochrony, zarówno na tle grupy 41 krajów, dla których dostępne są dane OECD, jak i biorąc pod uwagę wartości indeksu z przeszłości⁷ .

5 Warto zwrócić uwagę, że począwszy od 2008 roku podczas kalkulacji indeksu bierze się pod uwagę nie tylko restrykcyjność norm prawnych powszechnie obowiązujących, ale również funkcjonowanie systemu negocjacji zbiorowych, który także wpływa na osta-teczny poziom kosztów zwolnień pracowników . Kolejną nowością jest branie pod uwagę nie tylko norm prawnych, ale również możliwości ich egzekwowania w postępowaniu sądowym . Więcej informacji na temat konstrukcji najnowszej wersji indeksu można znaleźć w opracowaniu: D . Venn, Legislation, Collective Bargaining and Enforcement:

Updating the OECD Employment Protection Indicators, „OECD Social, Employment and Migration Working Papers” 2009, no 89 .

6 Wskaźnik korelacji liniowej wynosi –0,09 .

7 Warto zwrócić uwagę na wyniki badań E . Kwiatkowskiego i P . Włodarczyka, którzy rozpoznali istnienie takiej zależności w przypadku większej i bardziej niejednorodnej pod względem EPL grupy krajów OECD . Zob: E . Kwiatkowski, P . Włodarczyk, Wpływ prawnej..., s . 1–23 .

Rys. 28. Sumaryczny indeks prawnej ochrony zatrudnienia i elastyczność zatrudnienia względem zmiany produktu krajowego brutto

w państwach UE

Objaśnienia: Wartości indeksu odnoszą się do roku 2008 . Restrykcyjność EPL oceniana jest w skali od 0 (brak ochrony) do 6 (największa ochrona) . Indeks został obliczony według metodologii z lat 2008-2013 . Brak danych dla Cypru, Malty, Rumunii, Bułgarii, Litwy oraz Łotwy .

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych OECD i Eurostatu

Jednocześnie zmiany zatrudnienia w większości krajów członkowskich okazały się łagodne zarówno na tle innych krajów, jak i historycznych epizodów recesji . Wydaje się więc, że dane empiryczne potwierdzają przypuszczenie, że najłagod-niejsze spadki zatrudnienia powinny występować na rynkach pracy o średnim poziomie ochrony .Więcej informacji o związkach między poziomem prawnej ochrony zatrudnienia a przebiegiem procesów dostosowawczych może dostarczyć analiza trzech wskaźników cząstkowych sumarycznego indeksu EPL: ochrony zatrudnienia na czas nieokreślony, regulacji zatrudnienia na czas nieokreślony, dodatkowych restrykcji w przypadku dokonywania zwolnień grupowych (por . tabela 16 w aneksie) . Ich zestawienie z elastycznością zatrudnienia również nie pozwala na sformułowanie jednoznacznych wniosków . W grupie krajów o niskiej wrażliwości zatrudnienia znajdowały się zarówno te z niskim poziomem różnych elementów prawnej ochrony (Wielka Brytania, Finlandia), jak i z relatywnie

restrykcyjną ochroną (Włochy, Francja, Niemcy) . Także grupa krajów o silnych cyklicznych spadkach zatrudnienia okazuje się wewnętrznie niejednorodna pod względem EPL . Analiza regresji wielorakiej z trzema subindeksami jako zmiennymi objaśniającymi także potwierdza brak wpływu poziomu subindek-sów EPL na wrażliwość rynków pracy ⁸ . Uzyskane wyniki mogłyby skłaniać do stwierdzenia, że jej wpływ na zróżnicowanie procesów dostosowawczych był znikomy, a większą rolę mogą odgrywać czynniki bądź związane z rodzajem zakłóceń gospodarczych, bądź oddziaływanie innych instytucji rynku pracy lub dyskrecjonalnej polityki państwa . Wydaje się jednak, że brak statystycznie istotnych wyników można tłumaczyć z jednej strony złożonością mechani-zmów dostosowawczych, a z drugiej – konstrukcją samego wskaźnika EPL . Najpierw warto poświęcić nieco uwagi wyjaśnieniom odnoszącym się do złożoności mechanizmów dostosowawczych . W toku analizy ustalono, że skutki recesji na krajowych rynkach pracy zmaterializowały się dość szybko w ciągu 3–4 kwartałów, jednak zmiany zatrudnienia dotyczyły przede wszyst-kim segmentu pracowników na umowach czasowych, charakteryzującego się znacznie wyższą elastycznością . Wysoką cykliczną wrażliwość zatrudnienia na czas określony, przy znacznie mniejszych i bardziej opóźnionych zmianach liczby pracujących na umowach stałych, można tłumaczyć dualną strukturą rynków pracy . Od początku lat dziewięćdziesiątych w wielu krajach europej-skich wprowadzano zmiany legislacyjne ukierunkowane na wzrost elastyczności zatrudnienia . Ze względu na silne bariery polityczne, reformy liberalizujące EPL miały jednak charakter dwutorowy: zmniejszały prawną ochronę umów nowo zatrudnianych pracowników, podczas gdy regulacje obejmujące pracują-cych na umowach stałych pozostawały niezmienione . Powstałe w ten sposób różnice w poziomie ochrony prawnej poszczególnych segmentów siły roboczej doprowadziły do silnych dysproporcji w kosztach zatrudniania i zwalniania w zależności od typu umowy . Konsekwencją tego był wzrost zatrudnienia na różnego rodzaju umowach tymczasowych, przy jednoczesnym ograniczeniu przepływów z zatrudnienia czasowego do stałego . Oznaczało to wyodrębnienie dwóch segmentów na rynku pracy: 1) zatrudnionych na stałe – o niskiej ela-styczności zatrudnienia, 2) zatrudnionych na umowach czasowych, o wysokiej wrażliwości na zmiany koniunkturalne⁹ . W latach 1990–2008 największe

8 Obliczenia zostały zamieszczone w aneksie w ramce 2 .

9 Por . T . Boeri, Institutional Reforms and Dualism…, s . 1184–1188 .

obniżenie wskaźnika EPL dla zatrudnienia tymczasowego, przy niewielkich zmianach indeksu dla pracowników stałych, miało miejsce w Szwecji, Wło-szech, Niemczech, Belgii i Grecji . Zmianom tym towarzyszył silny wzrost zatrudnienia na czas określony . Z kolei w Hiszpanii, najczęściej wskazywanej jako przykład dualnego rynku pracy, różnica w poziomie ochrony doprowa-dziła do dynamicznego wzrostu zatrudnienia tymczasowego jeszcze w latach osiemdziesiątych, a silna segmentacja rynku pracy stanowiła jeden z głównych powodów najwyższej w UE cyklicznej wrażliwości zatrudnienia . Dowodzą tego choćby wyniki analizy zamieszczone w pracy Bentolila, Cahuc, Dolado i Barbanchon udowadniających, że wzrost bezrobocia okazałby się niższy o 45%, gdyby Hiszpania posiadała taką ochronę prawną, jaką ma Francja¹⁰ . Dualna struktura rynku pracy występuje również w Portugalii, charakte-ryzującej się bardzo wysoką ochroną zatrudnienia stałego, a wśród nowych krajów członkowskich – w Polsce i Słowenii . Reasumując można stwierdzić, że poziom prawnej ochrony zatrudnienia nie wpływał wprawdzie bezpośred-nio na wrażliwość zatrudnienia w okresie kryzysu, jednak oddziaływał na elastyczność zatrudnienia w sposób pośredni – przez ukształtowanie rynku o dużym udziale pracowników tymczasowych, relatywnie słabo chronionych na tle zatrudnionych na stałe . Kolejną konsekwencją takich mechanizmów zależ-ności między EPL a elastyczzależ-nością zatrudnienia jest fakt, że wpływ na procesy dostosowawcze wywierał nie tylko poziom ochrony w momencie recesyjnych spadków zatrudnienia, ale również poziom EPL i jego zmiany w przeszłości .

Trudności w rozpoznaniu związków między poziomem EPL a elastyczno-ścią zatrudnienia wynikają także z konstrukcji wskaźnika opracowywanego przez OECD . Przede wszystkim, indeks dla pracowników tymczasowych – w przeciwieństwie do wskaźnika EPL dla umów stałych – nie oddaje kosztów związanych z rozwiązaniem tych umów, lecz jedynie obostrzenia dotyczące ich używania, takie jak: wymogi uzasadnienia przypadków ich stosowania, maksymalna liczba oraz czas trwania następujących po sobie umów, zakres wymogów stawianych Agencjom Pracy Tymczasowej . Zestawienie obu cząst-kowych indeksów nie pozwala więc na określenie istniejących dysproporcji w ochronie obu segmentów pracowników przed zwolnieniem . Interpretację sumarycznego wskaźnika EPL dodatkowo zniekształca fakt, że obu

wskaź-10 S . Bentolila, P . Cahuc, J . Dolado, T . Le Barbanchon, Two-Tier Labor Markets in the Great Recession: France vs. Spain, „The Economic Journal” 2012, no 122, s . F155–F187 .

nikom cząstkowym przypisano stałe wagi, podczas gdy udział pracujących na umowach czasowych jest silnie zróżnicowany w poszczególnych krajach . Kolejne ograniczenie w mierzeniu elastyczności zatrudnienia za pomocą in-deksu wynika z tego, że w jego konstrukcji nie bierze się pod uwagę regulacji samozatrudnienia . Tymczasem – jak wykazano w części poświęconej dostoso-waniom zatrudnienia w różnych segmentach siły roboczej – duża zmienność liczby osób pracujących na własny rachunek stanowiły konsekwencję strategii przystosowawczej przedsiębiorstw, które zastępowały swoich pracowników osobami prowadzącymi działalność gospodarczą . Wykształcenie segmentu osób samozatrudnionych, pozostających jednak w zależności ekonomicznej od jednego pracodawcy, może pogłębiać dualną strukturę rynków pracy krajów członkowskich UE i zmieniać cykliczną wrażliwość zatrudnienia . Słabości indeksu wynikają również z jego zagregowanego charakteru, tym-czasem o rzeczywistej restrykcyjności prawnej ochrony zatrudnienia mogą zdecydować pojedyncze rozwiązania . Na przykład, można wyobrazić sobie sytuację, gdy okres wypowiedzenia jest krótki, a odprawy – niewielkie, jednak bardzo szeroka i niejednoznaczna definicja zwolnienia niezgodnego z prawem interpretowana na korzyść pracowników przez orzecznictwo sądowe bardzo ograniczy faktyczne możliwości zwolnienia i podniesie związane z tym kosz-ty . Tymczasem odczyt zagregowanego indeksu dla pracujących na stałe nie przekroczy wielkości przeciętnych .

Kolejną instytucją, którą warto analizować pod kątem oddziaływania na odporność rynku pracy, jest aktywna polityka rynku pracy . Większość krajów członkowskich w reakcji na kryzys gospodarczy dokonała modyfikacji tej polityki, co zostanie przedstawione w dalszej części pracy poświęconej działaniom antykryzysowym . Identyfikując instytucjonalne determinanty dostosowań zatrudnienia ograniczono się do dwóch kwestii . Po pierwsze, zbadano występowanie zależności korelacyjnej między wydatkami na aktywną politykę rynku pracy a wrażliwością zatrudnienia w przekroju krajów człon-kowskich . Po drugie, podjęto próbę rozpoznania mechanizmów zależności między aktywną polityką a wrażliwością zatrudnienia, biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia dotyczące  zarówno teoretycznych aspektów tej za-leżności, jak i własności recesji 2008–2009 oraz procesów dostosowawczych na rynkach pracy .

Zestawienie wydatków na aktywną politykę rynku pracy z wrażliwością zatrudnienia nie wskazuje na istnienie zależności korelacyjnej (por . Rys . 29) .

Można jednak zauważyć, że w krajach o wysokich wydatkach na ALMP, repre-zentujących model skandynawski i kontynentalny, elastyczność zatrudnienia była generalnie niska . Jedynie w Danii wrażliwość zatrudnienia okazała się dość wysoka . W krajach o niewielkiej roli ALMP, w tym w większości nowych państw Unii, wrażliwość zatrudnienia była zazwyczaj umiarkowana lub wysoka . Na tej podstawie nie można więc wykluczyć, że wysokie wydatki na aktywną

Rys. 29. Wydatki na aktywną politykę rynku pracy i elastyczność zatrudnienia względem zmian produktu krajowego

brutto w państwach UE Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu .

politykę zwiększały odporność rynków pracy na zjawiska kryzysowe . Przybli-żenie roli tej polityki wymaga pogłębionej analizy mechanizmów zależności między jej instrumentami a cykliczną wrażliwością zatrudnienia . Należy przy tym podkreślić, że – zgodnie z literaturą przedmiotu – celem tej polityki jest poprawa efektywności dopasowań na rynku pracy przez podtrzymanie efektywnej podaży pracy, a nie stabilizowanie popytu na pracę w warunkach negatywnego szoku popytowego . Na podstawie rozważań teoretycznych można wskazać jednak na pewne mechanizmy, w wyniku których instrumenty ALMP

mogą przyczyniać się również do łagodzenia recesyjnych spadków zatrudnienia w krótkim horyzoncie czasowym . Oddziaływanie to może odbywać się przez obniżanie presji płacowej, wspieranie realokacji siły roboczej, stabilizowanie popytu konsumpcyjnego oraz stabilizowanie zatrudnienia przez subsydiowa-nie pracy . Warto poświęcić subsydiowa-nieco uwagi rozważeniu roli tych mechanizmów w przebiegu procesów dostosowawczych w następstwie recesji 2008–2009 . Zgodnie z pierwszym mechanizmem, wzrost aktywności poszukiwań pracy i podniesienie kwalifikacji przez szkolenia czy pracę subsydiowaną powodują, że bezrobotni stają się bardziej efektywni w konkurowaniu o miejsca pracy z osobami zatrudnionymi . W okresach recesji pracujący powinni więc być bardziej skłonni do akceptacji obniżenia płac, a pracodawcy mniej chętni do oferowania płac wydajnościowych . Występowanie takiego efektu w okresie re-cesji 2008-2009 wydaje się jednak mało prawdopodobne przynajmniej z dwóch powodów . Po pierwsze, w krajach o wysokich nakładach na instrumenty aktywne, tj .: skandynawskich i kontynentalnych, dynamika wynagrodzeń była relatywnie wysoka i nie różniła się znacząco od wynagrodzeń w krajach charakteryzujących się niskimi wydatkami na tę politykę . Także badania an-kietowe przedsiębiorstw potwierdziły, że w krajach o rozbudowanej aktywnej polityce cięcia wynagrodzeń występowały sporadycznie . Po drugie, pomimo dużych wydatków na aktywną politykę, w krajach kontynentalnych i skan-dynawskich powszechnie stosuje się płacę wydajnościową¹¹ . W konsekwencji, nieelastyczność płac w czasie recesji należy przypisać nie tylko mechanizmom występującym po stronie podażowej rynku pracy, ale polityce płacowej praco-dawców . Reasumując, wpływ rozbudowanej aktywnej polityki rynku pracy na elastyczność płac wydaje się znikomy .

Łagodzenie recesyjnych spadków zatrudnienia dzięki wsparciu realoka-cji siły roboczej również wydaje się mało istotnym mechanizmem wpływu aktywnej polityki na elastyczność zatrudnienia . Jak wykazano w analizie dostosowań zatrudnienia, recesję wywołał silny negatywny szok popytowy, a wzrost bezrobocia miał przede wszystkim charakter cykliczny . W warunkach bardzo dużego zmniejszenia liczby wolnych miejsc pracy, możliwości obni-żenia bezrobocia przez skrócenie okresu poszukiwania nowego zatrudnienia

11 P . Du Caju, T . Kosma, M . Lawless, J . Messina, T . Rõõm, Why Firms Avoid Cutting Wages:

Survey Evidence from European Firms, „Central Bank of Ireland Research Technical Papers” 2013, s . 17 .

dzięki sprawnemu pośrednictwu pracy należy uznać za bardzo niewielkie . Choć wpływ kryzysu na poszczególne branże nie był jednakowy i pełna ocena rozmiarów zmian strukturalnych będzie możliwa po zakończeniu kryzysu, to ewentualne procesy realokacyjne mogą być możliwe dopiero w momencie wyraźnego zwiększenia liczby wolnych miejsc pracy w rozwijających się bran-żach . Tymczasem w pierwszych latach kryzysu taka sytuacja nie miała miejsca .

W warunkach przejściowego negatywnego szoku popytowego znacznie bardziej prawdopodobne wydaje się wystąpienie dwóch kolejnych mechani-zmów: stabilizowania popytu konsumpcyjnego oraz stabilizowanie zatrud-nienia w wyniku subsydiowania pracy . Uzyskiwanie świadczeń pieniężnych przez zwiększającą się liczbę bezrobotnych uczestniczących w szkoleniach będzie stabilizowało popyt w podobny sposób, jak zasiłek dla bezrobotnych . Efekt stabilizacyjny będzie w tym wypadku dotyczył zarówno wzrostu go-spodarczego, jak i zatrudnienia, bez bezpośredniego wpływu na elastyczność zatrudnienia wobec zmian produktu krajowego . Z kolei publiczne programy zatrudnienia oraz subsydiowanie zagrożonych lub nowo tworzonych miejsc pracy mogą bezpośrednio przyczyniać się do łagodzenia cyklicznego spadku zatrudnienia i wzrostu bezrobocia, oddziałując na elastyczność zatrudnienia w skali makroekonomicznej . Większość krajów członkowskich w reakcji na kryzys gospodarczy dokonała modyfikacji instrumentów tej polityki, które szczegółowo zostaną przeanalizowane w części poświęconej działaniom antykryzysowym . Identyfikując instytucjonalne determinanty dostosowań zatrudnienia ograniczono się zatem do ustalenia zakresu subsydiowania za-trudnienia przed kryzysem oraz w latach 2009–2010, które charakteryzowały się największym spadkiem zatrudnienia . W tym celu zsumowano środki na następujące kategorie aktywnej polityki: zachęty zatrudnieniowe, w tym rota-cję pracy i podział pracy (kategoria 4), wspieranie zatrudnienia bezrobotnych i rehabilitacji osób niepełnosprawnych (kategoria 5), bezpośrednie tworzenie miejsc pracy (kategoria 6) oraz wspieranie podejmowania działalności gospo-darczej (kategoria 7) . Na podstawie otrzymanych wyników (por . tabela 26 w aneksie) można wyciągnąć szereg wniosków . Po pierwsze, zarówno między poszczególnymi krajami UE, jak i grupami tych krajów reprezentujących różne modele instytucjonalne, występowały wyraźne różnice w nakładach na różne formy subsydiowania zatrudnienia . Po drugie, znaczący wzrost na-kładów na subsydia zatrudnieniowe przekraczający 0,2% PKB dotyczył tylko trzech krajów: Danii, Polski i Węgier, z których tylko Danię charakteryzuje

tradycyjnie rozbudowana aktywna polityka . Po trzecie, zmiany nakładów nie były skorelowane z elastycznością zatrudnienia względem zmian produktu krajowego . Na tym etapie rozważań uprawnione wydaje się więc stwierdze-nie, że sam fakt istnienia mniej czy bardziej rozbudowanej aktywnej polityki w instytucjonalnej obudowie rynku pracy nie przesądzał o wysokiej lub niskiej elastyczności zatrudnienia .