3. Znaczenie czynników instytucjonalnych dla funkcjonowania rynku pracy
3.6. Interakcje pomiędzy czynnikami instytucjonalnymi
ka pracodawcy zmniejszy się do obszaru wyznaczonego przez punkty w1AF, a pracow-nika do obszaru wyznaczonego przez punkty w2CG, natomiast obszar w1ACw2 określać będzie przychód państwa z tytułu opodatkowania pracy. Pozostały obszar wyznaczony przez punkty ACE stanowi miarę straty efektywności spowodowanej wprowadzeniem opodatkowania pracy. Strata ta jest nazywana zbędną stratą społeczną lub stratą do-brobytu (deadweight loss lub excess burden). Stanowi ona miarę nieefektywności opo-datkowania43.
Wielkość straty dobrobytu zależeć będzie od cenowej elastyczności popytu i podaży pracy – im te elastyczności będą większe, tym większe będą rozmiary straty. O ile przy-chód podatkowy państwa może stać się źródłem wzrostu użyteczności dla niektórych jednostek społeczeństwa, w wyniku przeznaczenia pozyskanych środków na fi nansowa-nie wydatków państwa, o tyle pozostała część utraconych korzyści z tytułu ograniczenia zatrudnienia (obszar ACE), na skutek wprowadzenia opodatkowania, to nieodwracalna strata społeczna.
3.6. Interakcje pomiędzy czynnikami instytucjonalnymi
Dotychczas prowadzone rozważania dotyczyły oddziaływania czynników instytucjo-nalnych i instrumentów polityki rynku pracy na warunki funkcjonowania rynku pracy w sytuacji, gdy oddziaływanie każdego czynnika rozpatrywane było w izolacji od pozo-stałych. Dodatkowym istotnym założeniem, którego nie można pominąć, jest komple-mentarność rozpatrywanych czynników, w tym sensie, że wiele spośród analizowanych instytucji i instrumentów polityki rynku pracy, występując w określonych konfi gura-cjach, wchodzić będzie w interakcje pomiędzy sobą, powodując ostatecznie wzmocnio-ne oddziaływanie na rywzmocnio-nek pracy. Rozważawzmocnio-ne czynniki można uznać za komplementar-ne, jeśli efekt oddziaływania na poziom bezrobocia równowagi (ewentualnie na inne parametry rynku pracy) każdego z czynników jest silniejszy (większy), jeśli oddziałuje na rynek pracy łącznie z innymi czynnikami, niż wówczas, gdy oddziałuje w izolacji od pozostałych. Innymi słowy, dwie instytucje są komplementarne, jeśli w określonych ra-mach instytucjonalnych efekt oddziaływania jednej z instytucji na warunki rynku pracy jest wzmacniany przez oddziaływanie drugiej44. W rozważaniach teoretycznych nie ma możliwości wyszczególnienia wszystkich potencjalnie możliwych interakcji pomiędzy rozpatrywanymi czynnikami. Niemniej jednak wiele interakcji można uznać za
wyso-43 Obszar ACE nazywany jest niekiedy trójkątem Harbergera, od nazwiska ekonomisty, który posługiwał się takimi trójkątami w celu mierzenia nie tylko nieefektywności spowodowanej podat-kami, ale i innych jej rodzajów, np. wywołanych monopolizacją gospodarki. Szerzej na ten temat:
J.E. Stiglitz, [2004], s. 131–133; J.R. Hines Jr., [1999], Th ree Sides of Harberger Triangles, „Journal of Economic Perspectives”, vol. 13, no. 2, s. 167–188; A.C. Harberger, [1962], Th e Incidence of the Corporation Income Tax, „Th e Journal of Political Economy”, vol. 70, no. 3, s. 215–240; C. Harberg-er, [1964], Taxation, Resource Allocation, and Welfare, w: J. Due, Th e Role of Direct and Indirect Taxes in the Federal Reserve System, Princeton University Press, Princeton, s. 25–80.
44 D. Coe, D. Snower, [1997], Policy Complementarities: Th e Case for Fundamental Labor Market Reform, „IMF Staff Papers”, vol. 44, no. 1, s. 1; M. Belot, J.C. van Ours, [2000], Does the Recent Suc-cess of Some OECD Countries in Lowering their Unemployment Rates Lie in the Clever Design of their Labour Market Reforms?, Th e Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn, „Discussion Paper Se-ries”, no. 147, s. 10.
ce prawdopodobne, ponadto przyjęte założenia mogą podlegać dalszej weryfi kacji em-pirycznej. Mechanizm interakcji pomiędzy czynnikami instytucjonalnymi ciągle jeszcze jest w niewielkim stopniu wyjaśniony przez teorię ekonomii. Jednakże rozważania ba-daczy na ten temat sugerują, że interakcje stanowią istotny czynnik decydujący o osta-tecznym kształcie uwarunkowań funkcjonowania rynku pracy. Nie można założyć, że pojedyncze oddziaływanie określonych czynników instytucjonalnych będzie wywierało jednoznacznie korzystny lub niekorzystny wpływ na poziom zatrudnienia i bezrobocia w każdych warunkach45. Podobnie jak nie można określić idealnej kombinacji czynni-ków instytucjonalnych i instrumentów polityki rynku pracy, które w każdych warun-kach gospodarczych prowadziłyby do ograniczenia problemów rynku pracy. Niektórzy autorzy formułują sugestię, zgodnie z którą interakcje pomiędzy czynnikami instytu-cjonalnymi oraz pomiędzy tymi czynnikami a otoczeniem gospodarczym mogą odgry-wać istotniejszą rolę dla makroekonomicznych warunków funkcjonowania rynku pracy niż pojedyncze instytucje46. Uwzględnienie interakcji jest niezwykle istotne przy pro-jektowaniu reform instytucjonalnych rynku pracy. Pamiętać należy, że każdy czynnik wpływający niekorzystnie na poziom zatrudnienia, nieuwzględniony w reformach, bę-dzie osłabiał efektywność wprowadzanych zmian. Na przykład efektywność reformo-wania systemu podatkowego może zostać osłabiona przez silną pozycję związków za-wodowych lub rozbudowany system zasiłków dla bezrobotnych47. Warto więc poddać bliższej analizie najbardziej prawdopodobne interakcje występujące pomiędzy czynni-kami instytucjonalnymi.
W przypadku rozpatrywania wpływu opodatkowania pracy na warunki funkcjono-wania rynku pracy, zwrócić należy uwagę na możliwość wystąpienia interakcji z instytu-cjami charakteryzującymi proces negocjacji zbiorowych (stopa uzwiązkowienia, zasięg układów zbiorowych, stopień centralizacji i koordynacji negocjacji płacowych) oraz z in-strumentami pasywnej polityki rynku pracy (przede wszystkim chodzi tu o system zasił-ków dla bezrobotnych).
Wpływ opodatkowania pracy na warunki funkcjonowania rynku pracy w dużym stopniu zależy od względnej siły przetargowej pracodawców i pracowników. W sytuacji konkurencyjnego rynku pracy, przy założeniu, że elastyczność indywidualnej podaży pra-cy jest niska, co pozwala przerzucić w całości ciężar opodatkowania prapra-cy na pracowni-ka, prowadząc do obniżki płacy netto, wpływ opodatkowania na poziom bezrobocia jest nieistotny, gdyż koszty pracy dla pracodawcy utrzymają się na niezmienionym poziomie.
Jednakże jeśli pracownicy są zorganizowani w związkach zawodowych (w szczególno-ści o charakterze monopolistycznym), koszty opodatkowania mogą zostać przerzucone w całości na pracodawcę, w celu utrzymania dotychczasowego poziomu płac. Wówczas popytowa strona rynku pracy zareaguje ograniczeniem zapotrzebowania na pracę, co w konsekwencji prowadzić może do wzrostu bezrobocia48. Prawdopodobieństwo
opi-45 P. Cahuc, A. Zylberberg, [2004], Labor Economics, Th e Massachusetts Institute of Technolo-gy Press, Cambridge, MA–London, s. 781–782.
46 R. Flanagan, [1999], Macroeconomic Performance and Collective Bargaining: an Internation-al Perspective, „JournInternation-al of Economic Literature”, vol. 37, no. 3, s. 1172–1173; D. Coe, D. Snower, [1997], s. 3–4.
47 M. Belot, J.C. van Ours, [2000], s. 9.
48 F. Daveri, G. Tabellini, [2000], Unemployment, Growth and Taxation in Industrial Countries,
„Economic Policy”, vol. 15, no. 30, s. 50–52.
103
3.6. Interakcje pomiędzy czynnikami instytucjonalnymi
sanego mechanizmu zależy od struktury mechanizmu negocjacji płacowych. Większe prawdopodobieństwo wzrostu bezrobocia w wyniku wzrostu opodatkowania pracy wy-stąpi, gdy stopień uzwiązkowienia i zasięg układów zbiorowych będzie wysoki, a stopień koordynacji i centralizacji negocjacji płacowych umiarkowany; mniejsze – gdy stopień uzwiązkowienia i zasięg układów zbiorowych będzie niski, a stopień koordynacji i centra-lizacji negocjacji płacowych wysoki lub niski. W pierwszym przypadku pozycja związków zawodowych będzie silna, dzięki czemu można spodziewać się dalej idących nacisków na utrzymanie płac powyżej poziomu równowagi (przerzucenia obciążenia podatkowego na pracodawcę), znaczący zasięg układów zbiorowych przyczyni się do szerokiego zakresu stosowania płac na tym poziomie, a pośredni stopień koordynacji i centralizacji nie bę-dzie sprzyjał uwzględnianiu negatywnych, makroekonomicznych konsekwencji ustaleń płacowych w postaci spadku zatrudnienia i wzrostu bezrobocia. W drugim przypadku związki zawodowe, dysponując mniejszą siłą przetargową, mogą nie być w stanie wywal-czyć płac powyżej poziomu równowagi, a negocjacje płacowe prowadzone na niskim lub wysokim stopniu centralizacji/koordynacji zwiększać będą prawdopodobieństwo inter-nalizacji efektów zewnętrznych ustaleń płacowych przez partnerów negocjacji (w szcze-gólności przez związki zawodowe). Skutkiem tego związki zawodowe będą skłonne zgo-dzić się na obniżkę płac netto spowodowaną wzrostem obciążeń podatkowych. Takie rozwiązanie może spotkać się z akceptacją związków zawodowych, w szczególności, gdy dodatkowe dochody do budżetu państwa, uzyskane w wyniku zwyżki obciążeń podatko-wych, będą przeznaczone na cele socjalne, takie jak np. zasiłki dla bezrobotnych49. Rów-nież sami pracownicy będą skłonni zaakceptować niższe wynagrodzenie, jeśli będą mieli świadomość, że dodatkowe obciążenia pomniejszające ich wynagrodzenie przeznaczane są na ubezpieczenie od bezrobocia lub inne świadczenia socjalne, z których będą mogli skorzystać w razie potrzeby50.
Wpływ opodatkowania pracy na poziom zatrudnienia i płac zależy nie tylko od spe-cyfi ki rynku pracy, ale również od relacji pomiędzy wysokością płac a wysokością moż-liwych do uzyskania dochodów niezwiązanych z pracą. W szczególności istotne bę-dzie w tym miejscu rozważenie możliwych interakcji pomiędzy opodatkowaniem pracy a zasiłkami dla bezrobotnych. Dostępność zasiłków dla bezrobotnych wywierać będzie wpływ na poziom elastyczności podaży pracy (elastyczność podaży pracy wzrośnie tak, jak przedstawiono to wcześniej na rysunku 3.2). Większa elastyczność podaży pracy zwiększy elastyczność reakcji zatrudnienia na podatki, co doprowadzi do wyższego spad-ku zatrudnienia. Ostatecznie więc im zasiłki dla bezrobotnych będą wyższe i łatwiej do-stępne, tym większa będzie redukcja zatrudnienia na skutek zwiększenia opodatkowa-nia pracy51. Przyjąć można zatem, że opodatkowanie pracy i zasiłki dla bezrobotnych są komplementarne, w tym sensie, że negatywne oddziaływanie opodatkowania pracy może być wzmocnione przez rozbudowany system zasiłków dla bezrobotnych.
49 Taki argument przywołują m.in. D. Checchi, C. Lucifora, [2002], Union Density. Th e Econom-ic Role of Unions and Institutions, „EconomEconom-ic PolEconom-icy”, vol. 17, no. 35, s. 377.
50 Szerzej: L.H. Summers, [1989], Some Simple Economics of Mandated Benefi ts, „American Economic Review”, vol. 79, no. 2, s. 180–181; J. Gruber, [1997], Th e Incidence of Payroll Taxation:
Evidence from Chile, „Journal of Labor Economics”, vol. 15, no. 3, s. S74–S76.
51 A. Góra, A. Radziwiłł, A. Sowa, M. Walewski, [2006], Tax Wedge and Skills: Case of Poland in International Perspective, Warszawa, „CASE Reports”, no. 64, s. 10.
Dodatkowo, przy założeniu, że wysokość zasiłków dla bezrobotnych (i innych źró-deł dochodów nie z pracy) wpływa w istotny sposób na wrażliwość podaży na zmiany po-ziomu płac, istotne jest rozróżnienie dwóch sposobów ustalania wysokości zasiłków dla bezrobotnych:
1. Jeśli zasiłki są indeksowane w stosunku do wysokości cen, oznacza to, że wyso-kość realnych zasiłków jest stała, wówczas podaż pracy jest bardziej elastyczna względem zmian płac realnych; gdy w wyniku obniżki podatków dojdzie do wzro-stu płac staną się one względnie wyższe od zasiłku, co wpłynie na wzrost zatrud-nienia (spadek bezrobocia).
2. Jeśli zasiłki są indeksowane w stosunku do wysokości płac oznacza to, że sto-pa zastąpienia jest stała, wówczas podaż pracy jest mniej elastyczna względem zmian poziomu płac realnych; gdy w wyniku obniżki podatków dojdzie do wzro-stu płac pozostaną one względnie stałe w stosunku do wysokości zasiłku (który wzrośnie na skutek wzrostu płac) i wpływ na zmianę podaży pracy będzie mniej-szy niż w przypadku stałej, realnej wartości zasiłków52.
Również w przypadku systemu ochrony zatrudnienia, podobnie jak w przypad-ku opodatkowania pracy, silne interakcje mogą występować pomiędzy tym czynnikiem a instytucjami charakteryzującymi proces negocjacji płacowych oraz system zasiłków dla bezrobotnych. Mechanizmy interakcji będą bardzo podobne jak w poprzednim przypadku.
Zgodnie z wcześniejszą analizą, ostateczny wpływ ochrony zatrudnienia na poziom bezrobocia jest ściśle zdeterminowany możliwościami pracodawcy w zakresie kształto-wania poziomu płac i zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Im bardziej decyzje te będą zde-terminowane silną pozycją związków zawodowych, przejawiającą się przede wszystkim wywieraniem nacisków na wzrost płac i ograniczeniami w zakresie swobody zwolnień, tym restrykcyjna ochrona zatrudnienia może wywierać silniejszy wpływ na wzrost bez-robocia. Podobnie jak w przypadku opodatkowania pracy, wpływ ten może zostać osła-biony, jeśli stopień centralizacji i koordynacji negocjacji płacowych będzie wysoki albo ni-ski (wzmocniony, jeśli stopień ten będzie przeciętny)53.
Ochrona zatrudnienia i system zasiłków dla bezrobotnych pełnią do pewnego stop-nia podobną funkcję. Zabezpieczają pracownika wobec ryzyka związanego z utratą pracy.
Ochrona zatrudnienia zabezpiecza pracowników przed utratą pracy i ogranicza fl uktu-acje dochodów pracownika w razie utraty pracy (wówczas, gdy przysługuje mu odprawa pracownicza), natomiast zasiłki dla bezrobotnych, zabezpieczają pewien poziom docho-dów już w okresie bezrobocia. Podstawowy mechanizm interakcji pomiędzy tymi dwoma czynnikami może polegać na tym, iż występowanie równocześnie restrykcyjnej ochro-ny zatrudnienia i rozbudowanego systemu zasiłków dla bezrobotochro-nych może w znacz-nym stopniu niwelować bodźce do poszukiwania pracy i podnosić przeciętny poziom płac, prowadząc do wzrostu bezrobocia. Zasiłki dla bezrobotnych mogą ograniczać in-tensywność poszukiwań pracy wśród osób bezrobotnych i podnosić poziom płacy progo-wej, zniechęcając ostatecznie pracodawców do zwiększania zatrudnienia. Jednocześnie restrykcyjna ochrona zatrudnienia ograniczać będzie kreację miejsc pracy, zmniejszając
52 T. Boeri, J. van Ours, [2008], s. 87.
53 J. Elmeskov, J.P. Martin, S. Scarpetta, [1998], Key Lessons for Labour Market Reforms: Evi-dence from OECD Countries’ Experiences, „Swedish Economic Policy Review”, vol. 5, no. 2, s. 225.
105
3.6. Interakcje pomiędzy czynnikami instytucjonalnymi
szanse bezrobotnych na zatrudnienie. Nałożenie się obu mechanizmów w tym samym czasie będzie zwiększać poziom przeciętnych płac i poziom bezrobocia54.
Przedstawiony przegląd możliwych interakcji pomiędzy czynnikami instytucjonal-nymi występującymi na rynku pracy w oczywisty sposób nie wyczerpuje zagadnienia. Na gruncie teoretycznym możliwe jest prowadzenie dywagacji w każdym możliwym prze-kroju, jednakże z uwagi na fakt, iż empiryczne ustalenia w tym zakresie są wyjątkowo trudne do przeprowadzenia, uzasadnione wydaje się ograniczenie rozważań teoretycz-nych do sytuacji najbardziej prawdopodobteoretycz-nych. Analiza możliwych interakcji powinna być szczegółowo przeprowadzana w procesie projektowania ewentualnych reform insty-tucjonalnych na rynku pracy. Zmiany w pojedynczych instytucjach, bez brania pod uwa-gę ich komplementarności z innymi instytucjami, mogą nie przynieść oczekiwanych re-zultatów.
54 M. Belot, J.C. van Ours, [2001], Unemployment and Labor Market Institutions: An Empirical Analysis, Tilburg University, Tilburg, „CentER Discussion Paper”, no. 2001-50, s. 7.