Ochrona zatrudnienia

Regulacje prawne w zakresie ochrony zatrudnienia postrzegane są przez wielu ekonomi-stów jako kluczowy czynnik ograniczający elastyczność rynku pracy, prowadzący do wy-stępowania na nim sztywności popytowych, skutkujących pogorszeniem warunków jego funkcjonowania. Głównym tego przejawem może być wysoki poziom bezrobocia, niski poziom zatrudnienia, obniżona zdolność gospodarki do kreowania miejsc pracy, jak rów-nież mniejsza dynamika zasobów siły roboczej. Regulacje te są rówrów-nież najczęściej wska-zywane przez wielu autorów badań empirycznych jako główna cecha różnicująca warun-ki funkcjonowania rynków pracy w Europie i w Stanach Zjednoczonych.

Rozważając kwestie dotyczące regulacji prawnych w zakresie ochrony zatrudnie-nia, wskazuje się na dwa kluczowe elementy tych regulacji mogące mieć znaczący wpływ na poziom bezrobocia i zatrudnienia: ograniczenia prawne w zakresie swobody zwalnia-nia pracowników oraz konieczność ponoszezwalnia-nia określonych kosztów przez pracodawcę

1 Zob.: Z. Staniek, [2008], System instytucjonalny rynku pracy a zatrudnienie i bezrobocie, w:

W. Pacho (red.), M. Garbicz (red.), Wzrost gospodarczy a bezrobocie i nierówności w podziale dochodu, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa, s. 96.

2 Szerzej: T. Boeri, J. van Ours, [2008], Th e Economics of Imperfect Labor Markets, Princeton University Press, Princeton, New Jersey–Oxford, s. 14–28.

79

3.2. Ochrona zatrudnienia

w związku ze zwolnieniem pracownika (najczęściej tzw. odprawy pracownicze) oraz za-trudnieniem nowych pracowników (czyli tzw. koszty rotacji)³.

Richard Layard wymienia trzy najistotniejsze potencjalne mechanizmy oddziaływa-nia ochrony zatrudnieoddziaływa-nia na warunki funkcjonowaoddziaływa-nia rynku pracy. Ograniczeoddziaływa-nia (utrud-nienia) w zakresie swobodnego kształtowania wielkości zatrudnienia przez pracodawcę mogą powodować:

• redukcję wielkości odpływów z zatrudnienia, z powodu przeszkód natury formal-nej;

• redukcję wielkości napływów do zatrudnienia z powodu większej ostrożności pracodawców w procesie podejmowania decyzji o zatrudnianiu pracowników (w szczególności w odniesieniu do tzw. new entrants);

• wzmocnienie siły przetargowej w negocjacjach płacowych „insiderów”, co w kon-sekwencji prowadzić może do wzrostu przeciętnego poziomu płac⁴.

Z drugiej strony redukcja skali zwolnień, wynikająca z regulacji prawnych w zakresie ochrony zatrudnienia oraz kosztów związanych z rotacją pracowników, podnosi poczu-cie bezpieczeństwa wśród osób zatrudnionych. Pracownicy mogą traktować instrumenty ochrony zatrudnienia, w szczególności okres wypowiedzenia oraz odprawy pracownicze, jako rodzaj ubezpieczenia na wypadek utraty pracy (a więc także dochodu). Obostrzenia dotyczące okresów wypowiedzenia dają osobom zwalnianym możliwość podjęcia – z od-powiednim wyprzedzeniem – poszukiwań nowego miejsca pracy. Odprawy pracownicze łagodzą fl uktuacje dochodów pomiędzy okresem zatrudnienia a okresem bezrobocia⁵. Mechanizmy te należy ocenić jako korzystne i pożądane z punktu widzenia poczucia bez-pieczeństwa wśród pracowników.

Jednakże przedsiębiorcy, mając świadomość ograniczeń w zakresie możliwości zwalniania pracowników, mogą wykazywać zdecydowanie większą ostrożność przy po-dejmowaniu decyzji o zatrudnieniu, przeprowadzając z większą starannością proces se-lekcji kandydatów do pracy. W wyniku takiego podejścia pracodawców do procesu rekru-tacji mogą w szczególności ucierpieć kandydaci o niskich kwalifi kacjach, długookresowo bezrobotni czy osoby młode bez doświadczenia zawodowego, gdyż ich szanse na zdoby-cie zatrudnienia maleją w większym stopniu niż w przypadku pozostałych kandydatów do pracy⁶.

Niektórzy ekonomiści podkreślają, że redukcja wielkości odpływów z zatrudnie-nia i napływów do zatrudniezatrudnie-nia, sprzyjająca stabilizacji zatrudniezatrudnie-nia, może przyno-sić również pozytywne skutki, zarówno dla pracowników, pracodawców, jak i dla ca-łej gospodarki. Stabilne zatrudnienie sprzyja inwestowaniu w kapitał ludzki z powodu oczekiwanego wzrostu produktywności z tytułu tych inwestycji, które z natury mają

3 G.J. Borjas, [2010], Labor Economics, McGraw-Hill/Irwin, Boston–London, 5^th ed., s. 535.

4 R. Jackman, R. Layard, S. Nickell, [1996], Combatting Unemployment: Is Flexibility Enough?, Centre for Economic Performance (CEP), London, „Discussion Paper”, no. 293, s. 16–18.

5 Szerzej na ten temat: Ch.A. Pissarides, [2001], Employment Protection, „Labour Econom-ics”, vol. 8, no. 2, s. 131–159; Ch.A. Pissarides, [2010], Why do Firms Off er „Employment Protection”,

„Economica”, vol. 77, no. 308, s. 613–636; G. Bertola, [2004], A Pure Th eory of Job Security and La-bour Income Risk, „Review of Economic Studies”, vol. 71, no. 1, s. 43–61; OECD Employment Out-look, [2004], Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris, s. 89–91.

6 S. Scarpetta, [1996], Assessing the Role of Labour Market Policies and Institutional Settings on Unemployment: a Cross-Country Study, „OECD Economic Studies”, no. 26, s. 52.

charakter długoterminowy⁷. Inwestycje takie podnoszą wartość kapitału ludzkiego, co oznacza, że pracownicy nabywający nowe kwalifi kacje stają się bardziej wartościowi dla pracodawców, a wartość rynkowa wykonywanej przez nich pracy wzrasta. Praco-dawcy, dzięki wysokiej jakości kapitału ludzkiego, wzmacniają swoją pozycję na rynku, wzrasta wydajność pracy i możliwości w zakresie stosowania innowacyjnych rozwią-zań produkcyjnych. Warto jednak postawić pytanie: czy to ograniczenia prawne w za-kresie ochrony zatrudnienia sprzyjają zwiększeniu skłonności pracodawców do inwe-stowania w kapitał ludzki, czy raczej pracodawcy podejmujący tego typu inwestycje sami zabiegają o zatrzymanie wykwalifi kowanych pracowników w przedsiębiorstwie, prowadząc odpowiednią politykę personalną? Wydaje się, że druga opcja jest bardziej prawdopodobna.

Kolejnym efektem ochrony zatrudnienia jest wzmocnienie pozycji osób już zatrud-nionych na niekorzyść osób poszukujących pracy. Mechanizm ten opisany został szcze-gółowo w teorii „insider–outsider”, omówionej w rozdziale 2. W tym miejscu warto przypomnieć dwa najistotniejsze kanały oddziaływania ochrony zatrudnienia na rynek pracy. Po pierwsze, silna pozycja zatrudnionych („insiderów”) skłania ich do wywierania nacis ków na przedsiębiorców, aby podnieśli poziom płac, zamiast zwiększać zatrudnie-nie przy już istzatrudnie-niejących płacach. W takiej sytuacji wzrost produkcji będzie przekładał się na wzrost wynagrodzeń, a nie na wzrost zatrudnienia. Po drugie, siła zatrudnionych wynikająca z kosztów rotacji kadr będzie prowadzić do spadku dynamiki fl uktuacji kadr.

Im koszty te będą wyższe, na skutek wyższej ochrony zatrudnienia, tym mniejsza będzie skłonność przedsiębiorców do zmian kadrowych. Siła „insiderów” prowadzić może więc do ograniczenia wzrostu zatrudnienia i dynamiki rynku pracy⁸.

Opisane mechanizmy stanowią stosunkowo solidne uzasadnienie tezy, która za-kłada, że restrykcyjne regulacje rynku pracy przyczyniają się do obniżenia dynami-ki jego funkcjonowania, tzn. obniżają stopę zwolnień w czasie recesji i stopę przyjęć podczas ekspansji gospodarczej. Przyczyniają się więc do zmniejszenia fl uktuacji za-trudnienia⁹. Ograniczenie fl uktuacji zatrudnienia oznaczać może ograniczenia w za-kresie realokacji zasobów siły roboczej z gałęzi schyłkowych do gałęzi nowych – wscho-dzących, wiodących technologicznie – co może mieć negatywny wpływ na rozwój całej gospodarki. Ponadto restrykcyjne regulacje prawne w zakresie ochrony zatrudnienia mogą wpływać na strukturę zatrudnienia, zachęcając pracodawców do zwiększania zatrudnienia w nietypowych (elastycznych) formach¹⁰. Zwraca się również uwagę, iż prawna ochrona zatrudnienia może zwiększać skłonność przedsiębiorców do podej-mowania działalności w sektorze nieformalnym. W szczególności dotyczy to

działalno-7 Szerzej: OECD Employment Outlook, [2004], s. 76–81; H. Buscher, Ch. Dreger, R. Ra-mos, J. Surinach, [2005], The Impact of Institutions on the Employment Performance in Europe-an Labour Markets, The Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn, „Discussion Paper Se-ries”, no. 1732, s. 6.

8 Szerzej: B. Snowdon, H. Vane, P. Wynarczyk, [1998], Współczesne nurty teorii makroekonomii, przekł. A. Szeworski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 341.

9 R. Eamets, J. Masso, [2004], Labour Market Flexibility and Employment Protection Regula-tion in the Baltic States, Th e Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn, „Discussion Paper Series”, no. 1147, s. 23; G. Esping-Andersen (ed.), M. Regini (ed.), [2000], Why Deregulate Labour Markets?, Oxford University Press, Oxford, s. 84–85.

10 S. Scarpetta, [1996], s. 52.

81

3.2. Ochrona zatrudnienia

ści gospodarczej na małą skalę, o niewysokiej rentowności, gdzie koszty związane z ro-tacją pracowników stanowią pokaźne obciążenie przedsiębiorstwa¹¹.

Ograniczenie dynamiki rynku pracy oznacza wydłużenie przeciętnego okresu trwa-nia bezrobocia z powodu spadku stopy odpływu z bezrobocia do zatrudnietrwa-nia (z powodu spadku skłonności pracodawców do zatrudniania nowych osób, w szczególności bezro-botnych). Restrykcyjna ochrona zatrudnienia, zmniejszająca ryzyko utraty zatrudnie-nia wśród osób pracujących, równocześnie wydatnie zmniejsza szanse na znalezienie zatrudnienia wśród osób niepracujących, w większości wypadków skutkuje to wydłuża-niem się okresu pozostawania bez pracy, a więc w skali makroekonomicznej wzrostem wskaźnika długookresowo bezrobotnych¹².

Wpływ ochrony zatrudnienia na wydłużenie przeciętnego okresu trwania bezrobo-cia nie oznacza jednoczesnego wzrostu poziomu bezrobobezrobo-cia. Redukcja przepływów po-między zasobami bezrobocia i zatrudnienia nie musi powodować wzrostu przeciętnej stopy bezrobocia, może jedynie oznaczać spadek dynamiki rynku pracy, przy niezmie-nionej wartości natężenia zjawiska bezrobocia. O ile teza, zgodnie z którą restrykcyj-ne regulacje dotyczące ochrony zatrudnienia przyczyniają się do ograniczenia dynamiki rynku pracy, nie budzi poważniejszych zastrzeżeń wśród badaczy, o tyle wpływ tych re-gulacji na poziom bezrobocia stanowi przedmiot dyskusji.

Prawna ochrona zatrudnienia najczęściej prowadzi do wzrostu kosztów związa-nych z rotacją pracowników, co z kolei może prowadzić do mniejszych możliwości pra-codawcy w zakresie elastycznego kształtowania wielkości zatrudnienia w odpowiedzi na zmieniające się uwarunkowania funkcjonowania jego przedsiębiorstwa. Ostateczny wpływ tego mechanizmu na poziom bezrobocia (na stopę bezrobocia równowagi) jest ściśle zdeterminowany możliwościami przerzucenia tych dodatkowych kosztów na pra-cowników przez pracodawcę, poprzez odpowiednie dostosowanie płac. Zazwyczaj dzieje się tak w długim okresie, co prowadzi do zniwelowania wpływu tych kosztów na poziom bezrobocia. Ostatecznym efektem tych zachowań jest redukcja bezrobocia krótkookre-sowego (poprzez ograniczenie napływu do bezrobocia) oraz wzrost bezrobocia długo-okresowego (poprzez ograniczenie odpływu z bezrobocia). Tak więc mimo ograniczenia dynamiki zjawiska bezrobocia jego poziom może pozostać bez zmian¹³.

Rysunek 3.1 przedstawia uproszczony schemat oddziaływania ochrony zatrudnie-nia na warunki funkcjonowazatrudnie-nia rynku pracy. Strzałki oznaczone literą A oznaczają od-pływy z zasobu zatrudnienia, odod-pływy te ulegać będą redukcji na skutek wzrostu re-strykcyjności ochrony zatrudnienia (mniej zwolnień), jednakże równocześnie napływy do zatrudnienia – oznaczone na rysunku literą C – będą również ulegać redukcji na sku-tek większej wstrzemięźliwości pracodawców przed przyjmowaniem nowych

pracowni-11 J.J. Heckman, C. Pages, [2000], Th e Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin Amer-ican Labor Markets, National Bureau of Economic Research (NBER), Cambridge, MA, „NBER Work-ing Paper”, no. 7773, s. 10.

12 Obserwuje się również spadek wartości wskaźnika aktywności zawodowej, gdyż część dłu-gotrwale bezrobotnych może rezygnować z aktywności zawodowej, przechodząc do grupy osób biernych zawodowo.

13 S. Nickell, [1997], Unemployment and Labor Market Rigidities: Europe versus North Ameri-ca, „Journal of Economic Perspectives”, vol. 11, no. 3, s. 66; S. Bentolila, G. Bertola, [1990], Fir-ing Costs and Labour Demand: How Bad is Eurosclerosis, „Review of Economic Studies”, vol. 57, no. 3, s. 381–402.

ków. W rezultacie zasoby bezrobocia i zatrudnienia mogą pozostać bez zmian, redukcji ulegnie natomiast dynamika rynku pracy. Przepływy pomiędzy zasobami bezrobotnych i osób nieaktywnych zawodowo – oznaczone literą B – również mogą się wzajemnie ni-welować, pozostawiając wielkość samych zasobów niezmienioną. W tym przypadku dy-namika przepływów pomiędzy tymi zasobami może wzrosnąć na skutek restrykcyjno-ści ochrony zatrudnienia. Wydłużanie się okresu pozostawania w zasobie bezrobocia, na skutek spadku dynamiki przepływów pomiędzy zasobami zatrudnienia i bezrobocia, może skutkować zniechęceniem długotrwale bezrobotnych, którzy, rezygnując z aktyw-ności zawodowej, np. przechodzą na wcześniejsze emerytury lub stają się osobami bier-nymi zawodowo. Równocześnie z zasobu osób nieaktywnych zawodowo do zasobu bez-robocia napływają osoby wcześniej bierne zawodowo (np. absolwenci), gdyż są to osoby o najmniejszych szansach na zatrudnienie w wyniku wzrostu wymagań ze strony praco-dawców w reakcji na wzrost restrykcyjności ochrony zatrudnienia.

Ostatecznie więc przekonujące wydają się argumenty przemawiające na rzecz tezy, według której restrykcyjna ochrona zatrudnienia zmniejsza dynamikę przepły-wów na rynku pracy i przyczynia się do wydłużenia przeciętnego okresu pozostawania bez pracy osób bezrobotnych, natomiast związek pomiędzy ochroną zatrudnienia a po-ziomem przeciętnej stopy bezrobocia nie znajduje dostatecznego uzasadnienia teore-tycznego.