Istota unijnej zasady proporcjonalności

W aktualnym stanie prawnym zasada proporcjonalności występuje razem z zasadami kompetencji powierzonych i pomocniczości. Także treść art. 5 ust. 4 TUE odpowiada treści przepisu art. 3b ust. 3 TWE (później 5 TWE), co oznacza, że zmiany stanu prawnego nie spowodowały utraty aktualności poglądów sformułowanych pierwotnie oraz w okresie, gdy zasada ta nie była w ogóle uregulowana w traktatach i funkcjonowała wyłącznie jako zasada orzecznicza. Zatem poczynione wyżej uwagi na temat zakresu stosowania art. 3b ust. 3 TWE są aktualne także w świetle obecnej treści art. 5 ust. 4 TUE.

5. Istota unijnej zasady proporcjonalności

Z uwagi na swą bardzo wysoką rangę w prawie unijnym i szeroki zakres zastosowania zasada proporcjonalności ma charakter zbliżony do innych zasad prawa o charakterze powszechnym, takich jak: zasada niedziałania prawa wstecz, zasada pacta sunt servanda czy zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku. W doktrynie łączy się ją z zasadą rządów prawa i zasadami pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz nieretroaktywności prawa290

.

Zasada proporcjonalności jest zasadą ustrojową Unii i pełni taką samą rolę jak konstytucyjne zasady ustrojowe państw członkowskich. Łączona jest z zasadą subsydiarności, gdyż obie dotyczą tego samego przedmiotu działań Unii291

. Z kolei jej związek z zasadą pomocniczości i kompetencji przyznanych powoduje, że jest ona uznawana za zasadę ustrojową Unii. Określa, w jaki sposób Unia powinna korzystać z jej kompetencji po ustaleniu, że może ona działać na podstawie zasady pomocniczości. Chroni też przed nadmierną ingerencją legislacyjną Unii w prawa państw członkowskich.

Proporcjonalność jako zasada ogólna prawa unijnego od samego początku jej identyfikowania zaliczana jest do prawa pierwotnego i jest bezpośrednio skuteczna. Oznacza to, że jednostki mogą się na nią powoływać bezpośrednio przed sądami unijnymi i krajowymi w sprawach z elementem unijnym, a także przed sądem krajowym przeciwko

289 Podobne wrażenie można było odnieść na podstawie analizy poprzednio obowiązującego protokołu. 290

C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe…, s. 461; N. Emiliou, The Principle of Proportionality…, s. 138; J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 712; H.P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, s. 512, 528.

291A. Zawidzka, I filar Unii Europejskiej – Wspólnoty Europejskie, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki,red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. I-55.

161 postanowieniom aktu prawa unijnego. Tę ostatnią możliwość potwierdził TSUE w wyroku z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie Woodspring District Council przeciwko Bakers of Nailsea Ltd²⁹².

Zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie w kontroli działań państwa mogących mieć wpływ na korzystanie z praw podstawowych oraz w kontroli stosowania przepisów proceduralnych w sprawach, które związane są z unijnymi prawami podmiotowymi²⁹³. Jest ona zasadą ogólną prawa unijnego chroniącą prawa jednostki przed naruszeniami ze strony władzy publicznej przez wyłączenie dowolności działania instytucji unijnych i państw członkowskich. Ta cecha zasady proporcjonalności sprawia, że łączy się ją z zasadą rządów prawa jako element tej zasady i jej egzemplifikacja w systemie prawa Unii²⁹⁴. Zasada ta może stanowić podstawę do kontroli aktu wspólnotowego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 263 TFUE (230 TWE), a także stwierdzenia nieważności aktu ustawodawczego organu Unii. Drugą podstawą kontroli aktu prawa, w którym możliwe jest stosowanie zasady proporcjonalności, jest przepis art. 267 TFUE (234 TWE) regulujący pytania prejudycjalne.

Zasada proporcjonalności w orzecznictwie TSUE stosowana jest według modelu obowiązującego w państwach europejskich przy kontroli proporcjonalności sprawowanej przez sądownictwo administracyjne i trybunały konstytucyjne. Jest to „klasyczny model” trójelementowy, w którym zachowanie proporcjonalności oceniane jest na podstawie kryteriów: odpowiedniości, konieczności i relacji kosztów wprowadzanego ograniczenia do zamierzonych celów (proporcjonalność sensu stricto)295. Wstępem do przeprowadzenia testu proporcjonalności w oparciu o wskazane trzy kryteria jest ustalenie celu badanego środka, który musi być związany z interesem unijnym. Badanie proporcjonalności możliwe jest tylko w przypadku środków prawnych spełniających pozostałe kryteria legalności. Brak związku celu badanego środka z interesem Unii wyłącza możliwość jego badania pod kątem spełnienia wymogu proporcjonalności. W przypadku stwierdzenia, że badany środek funkcjonujący w prawie unijnym lub krajowym mającym realizować postanowienia prawa unijnego nie realizuje celu unijnego, okoliczność ta sama w sobie stanowi podstawę do zakwestionowania

292Wyrok TSUE z 15 kwietnia 1997 r. w sprawie C-27/95 Woodspring District Council przeciwko Bakers of Nailsea Ltd., ECR 1997 s. I-1847.

293Zob. Wyrok TSUE z 31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92 Kraus przeciwko Land Baden-Württemberg, ECR 1993 s. I-1663.

294

W. Lang, The European Standards of the Rule of Law, ELR 1998, nr 8, s. 79–91.

295Zob. Wyrok TSUE z 11 lipca 1989 r. w sprawie C-265/87 Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG przeciwko Hauptzollamt Gronau, ECR 1989 s. 2237; Wyrok TSUE z 5 grudnia 2000 r. w sprawie C-448/98 Guimont ECR 2000 s. I-10663 § 27; Wyrok TSUE z 8 lipca 2004 r. w sprawie C-166/03, Komisja przeciwko Francja, ECR 2004 s. I-06535.

162 tego środka jako niezgodnego z prawem unijnym. Badanie celu środka jest niezwykle istotne, gdyż im bardziej cel jest zidentyfikowany i uzasadniony interesem Unii, tym trudniej stwierdzić nieproporcjonalność badanego środka296

.

Pierwszym elementem testu proporcjonalności jest odpowiedniość, która jest zachowana, gdy oceniany środek prawny jest odpowiedni do osiągnięcia celu zamierzonego przez prawodawcę, czyli pozostaje w rozsądnym związku z celem i obiektywnie można stwierdzić, że może doprowadzić do jego osiągnięcia297. W praktyce Trybunału badanie odpowiedniości ogranicza się do ustalenia, czy badany środek nie był nieodpowiedni. Ocena ta ma wykluczyć wprowadzenie tego środka dla osiągnięcia rzeczywistych innych celów niż deklarowane przez państwo, które środek ten wprowadziło. O nieodpowiedniości środka świadczy ogólne przyczynianie się do realizacji celu postawionego przed nim, przy czym brak możliwości realizacji celu przez środek powinien mieć charakter oczywisty²⁹⁸. W doktrynie prezentowany jest pogląd o niewielkim znaczeniu praktycznym kryterium odpowiedniości przy badaniu naruszenia zasady proporcjonalności299

.

Drugi element testu proporcjonalności to konieczność, która jest spełniona, gdy podjęte przez organ działanie jest najmniej uciążliwe spośród wszystkich działań, które mogłyby realizować cel postawiony przed regulacją poddaną temu testowi. Spełnienie przesłanki konieczności wymaga wykazania, że zamierzonego celu nie dałoby się zrealizować przy pomocy innego, mniej restrykcyjnego środka przewidzianego przez prawo. Trybunał w swoich orzeczeniach zazwyczaj ogranicza się do stwierdzenia, że do zachowania proporcjonalności konieczne jest zastosowanie środka najmniej uciążliwego oraz że dany środek wymóg ten spełnia lub nie, jednakże nie jest to regułą300. Zazwyczaj Trybunał ogranicza się do oświadczenia, że dany środek nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne, bez badania, czy istnieją inne środki mniej uciążliwe. Wymóg konieczności nie może zostać uznany za spełniony tylko z tego powodu, że oprócz badanego środka istniały inne, bardziej uciążliwe, gdyż nie wyklucza to możliwości, że w okolicznościach danej

296J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności…, s. 84.

297 Wyrok TSUE z 7 kwietnia 1981 r. w sprawie C-132/80 NV United Foods and PVBA Aug. Van den Abeele przeciwko Belgii, ECR 1981 s.2727.

298Zob.WyrokTSUE z 21 lutego 1979 r. w sprawie C-138/78 Hans-Markus Stölting przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas, ECR 1979, s. 713; Wyrok TSUE z 21 lutego 1990 r. w sprawie C-267–285 GustaveWuidart i inni przeciwko Laiterie coopérative eupenoise société coopérative i inni, ECR 1990, s. I-435; Wyrok TSUE z 27 września 2007 r. w sprawie C-409/04The Queen, na wniosek Teleos plc i inni przeciwko Commissioners of Customs & Excise, ECR 2007, s. I-07797.

299J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności…, s. 87 i literatura tam podana.

300Zob. Wyrok TSUE z 12 marca 1987 r. w sprawie C-178/84 Komisja przeciwko RFN, ECR 1987, s. 01227; Wyrok TSUE z 25 lipca 1991 r. w sprawie C-288/89 Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda i inni przeciwko Commissariaat voor de Media, ECR 1991, s. I-04007.

163 sprawy istniał jeszcze inny środek, mniej restrykcyjny od badanego. Dlatego argument istnienia środka bardziej restrykcyjnego jest niewystarczający do uznania spełnienia kryterium konieczności301

.

Trzecim elementem testu proporcjonalności jest proporcjonalność sensu stricto, która jest zachowana, gdy badany środek pociąga za sobą koszty i dolegliwości prawne dla jednostek współmierne i akceptowalne w stosunku do rangi celu, który środek ma realizować na rzecz Unii³⁰². Niespełnienie wymogu proporcjonalności sensu stricto następuje, gdy dolegliwości powodowane przez środek po stronie jednostki są niewspółmiernie większe od korzyści, które Unia lub państwo członkowskie uzyskują na podstawie prawa unijnego bądź krajowego realizującego cel unijny. Przy badaniu tej proporcjonalności dochodzi z jednej strony do ważenia interesu Unii, z drugiej zaś (w zależności od sytuacji) interesu państwa członkowskiego lub jednostek. Przykładem orzeczenia, w którym Trybunał dokonał szczegółowego ważenia korzyści i kosztów występujących przy zastosowaniu ograniczenia swobody przepływu towarów w postaci zorganizowania demonstracji utrudniającej transport międzynarodowy, jest wyrok z 13 lipca 1989 r. w sprawie Hubert Wachauf przeciwko Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft303. Wyrokiem tym Trybunał nie stwierdził nieproporcjonalności w działaniu władz krajowych, które wydały zgodę na zorganizowanie demonstracji. Zazwyczaj test proporcjonalności sensu stricto następuje po stwierdzeniu, że badany środek jest odpowiedni i konieczny.

Analiza orzecznictwa TSUE prowadzi do wniosku, że nie we wszystkich sprawach Trybunał stosuje trójelementowy test proporcjonalności. W jego orzecznictwie występują liczne wyroki, w których test ten ograniczony został do badania przesłanek odpowiedniości i

konieczności304. Obecnie można odnieść wrażenie, że Trybunał, uznając zasadę

proporcjonalności za zidentyfikowaną i zinterpretowaną w orzecznictwie i doktrynie w stopniu zapewniającym jej powszechną znajomość, przy rozstrzyganiu spraw ogranicza się do badania proporcjonalności w zakresie, który wynika z okoliczności danej sprawy. Najczęściej sprowadza się to do badania naruszenia proporcjonalności w zakresie określonym przez zarzut zawarty w skardze, bez przeprowadzania pełnego trójelementowego testu proporcjonalności.

301Zob. Opinia rzecznika generalnego Jacobsa z 11 lipca 1991 r. do sprawy Hauptzollamt Hamburg-Jonas przeciwko Werner Faust, ECR 1991, s. I-4915.

302Zob. Wyrok TSUE z 13 listopada 1998 r. w sprawie C-331/88 The Queen przeciwko Minister of Agriculture, Fisheries and Food and Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa i in., ECR1990, s. I-04023.

303Wyrok TSUE z 13 lipca 1989 r. w sprawie C-5/88 Hubert Wachauf przeciwko Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, ECR 1989, s. 02609.

304Wyrok TSUE z 15 lutego 2016 r. w sprawie C-601/15 J.N. przeciwko Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ECLI:EU:C:2016:84.

164 Zasada proporcjonalności wiąże państwa członkowskie, stanowiąc gwarancję unijnych praw podmiotowych przysługujących jednostce. Służy do oceny zgodności zachowań Unii i państw członkowskich z prawem unijnym, chroniąc jednostki i przedsiębiorców przed nadmierną nieuzasadnioną ingerencją w ich prawa. Jej naruszenie skutkuje sprzecznością przepisu prawa unijnego lub krajowego z prawem unijnym i niemożnością zastosowania tego przepisu³⁰⁵.

Zasada proporcjonalności ma zastosowanie w procesie stanowienia i stosowania prawa unijnego i krajowego. W przypadku kontroli prawa unijnego ma ona bardzo szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje wszelkie działania Unii mogące wywierać niekorzystne skutki w stosunku do państw członkowskich i jednostek z tych państw. W sprawach, w których przedmiotem kontroli są działania podejmowane przez Unię, stronami są jej organy oraz państwa członkowskie lub jednostki z tych państw. W tym układzie kontrola proporcjonalności działania sprowadza się do ważenia przez TSUE interesów obu stron. W przypadku kontroli aktów krajowych jej przedmiotem są akty prawne krajowe regulujące dopuszczone prawem unijnym odstępstwa od jego postanowień, w szczególności od swobód traktatowych. W tych przypadkach ważony jest interes Unii z interesem krajowym. Kontrola aktów krajowych może też dotyczyć regulacji przedmiotów, w zakresie których istnieje obowiązek zharmonizowania prawa krajowego z unijnym. Wówczas ważony jest przede wszystkim interes jednostek, do których regulacje te są adresowane, z interesem kraju członkowskiego, z którego regulacje te pochodzą. W tym układzie interes kraju, co do zasady, powinien być zbieżny z interesem Unii, którego realizacji służyć powinna kontrolowana regulacja krajowa. W tych sprawach badaniu podlega także to, czy prawo krajowe w istocie realizuje cele wymagane prawem unijnym. Jest to pierwszy etap kontroli zgodności środka krajowego z prawem unijnym, a jego pozytywny wynik stanowi warunek dalszego badania według kryteriów składających się na zasadę proporcjonalności. Kontrola ta jest dokonywana przez sądy krajowe rozstrzygające sprawy krajowe, w których wydano indywidualne rozstrzygnięcia na podstawie krajowych przepisów objętych obowiązkiem harmonizacji z prawem unijnym. Kontrola ta może być przeniesiona przez ten sąd na grunt postępowania przed TSUE wówczas, gdy skorzysta on z możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE. Kontrola krajowych aktów prawnych pod kątem naruszenia zasady proporcjonalności możliwa jest także w trybie przewidzianym w art. 258 TFUE (dawny art. 226 TWE) obejmującym skargi Komisji przeciwko państwu

305D. Miąsik, Zasada proporcjonalności, w: Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2010, s. 151.

165 członkowskiemu, których przedmiotem jest uchybienie zobowiązaniom wynikającym z traktatów. Zasada proporcjonalności realizuje funkcję ochronną w zakresie przysługujących jednostkom unijnych praw podmiotowych przez wywodzenie z niej nakazu dokonywania wykładni prawa krajowego, która prowadzić będzie do osiągnięcia efektów jak najmniej uciążliwych dla adresatów prawa306. Wymóg ten ma zastosowanie do wszystkich aktów prawnych krajowych związanych z prawem unijnym. Zasada ta w szczególności powinna być stosowana przy ocenie implementacji dyrektyw do prawa krajowego, a także do kontroli wykładni przepisów krajowych pod kątem ich zgodności z innymi aktami prawa unijnego zwłaszcza z traktatami. Zatem zasada ta jest instrumentem bardzo szerokiej kontroli prawa w zakresie jego stanowienia i stosowania na poziomach unijnym i krajowym.