Zasada proporcjonalności w prawie francuskim

Zasada proporcjonalności w prawie francuskim kształtowała się w warunkach niesprzyjających temu procesowi, gdyż jego ograniczenia wynikały przede wszystkim z braku obowiązywania zasady państwa prawa podporządkowującej prawu wszystkie działania

administracji publicznej¹⁴⁷. Skutkiem tego było znaczne ograniczenie roli praw

podmiotowych oraz postrzeganie norm prawnych przede wszystkim jako czynnika ograniczającego zakres działania administracji, a nie jako konieczną jej podstawę.

Pierwsze odwołania do kryteriów, które w późniejszym okresie w doktrynie uznane zostały za początki określania wymogów odpowiadających proporcjonalności działań administracji w obecnie znanej nam formie, w orzecznictwie Rady Administracyjnej pojawiły się na początku XX w. i dotyczyły czynności administracji podejmowanych w celu utrzymania porządku publicznego148. Kontrola tych działań często wymagała ustalenia, czy w

146VfSlg. 11483/1987.

147A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 274. 148Tamże, s. 133.

121 sprawie nie doszło do naruszenia prawa i swobód obywatelskich. Z uwagi na ten szczególny zakres miała ona pełny charakter obejmujący wszelkie aspekty prawne kontrolowanych aktów administracyjnych. Jednakże w odniesieniu do innych płaszczyzn działań administracji kontrola jej legalnościbyła ograniczona podziałem administracji na tę związaną ustawami oraz nimi niezwiązaną, którą wykonywano na zasadzie władzy dyskrecjonalnej. W tym pierwszym przypadku kontrola legalności miała pełny charakter, natomiast w odniesieniu do administracji dyskrecjonalnej już nie. Niepełny charakter kontroli legalności aktów administracji dyskrecjonalnej wynikał z ukształtowania się XIX stuleciu w orzecznictwie Rady Stanu wymienionych już powyżej podstaw kontroli- recours pour excés de pouvoir: braku wymaganej formy aktu administracyjnego, niewłaściwości organu i naruszenia ustaw. Czwartą podstawą, która wykształciła się najpóźniej, był zarzut działania podjętego przez organ w celu obejścia przysługujących mu kompetencji détournement de pouvoir149

. Wykraczała ona poza sferę kontroli legalności działań administracji i była środkiem prawnym pozwalającym na kontrolę jej. Tę podstawę kontroli stosowano do aktów, które same w sobie były zgodne z prawem, ale były wydane w celu nieprzewidzianym prawem. Chodziło tutaj o cele niemieszczące się w zakresie interesu ogólnego lub się w nim mieszcząc, pozostające jednak w sprzeczności z celami szczegółowymi kompetencji przyznanej organowi mocą przepisów prawa. Zastosowanie tego środka miało jednak ograniczony charakter150

.

Od 1960 r. w orzecznictwie Rady Stanu oprócz dotychczasowych środków kontroli aktów administracyjnych zaczęto stosować nowy środek kontroli legalności aktów dyskrecjonalnych administracji, tzw. erreur manifest d’appréciation¹⁵¹. W ramach tego instrumentu Rada Stanu badała, czy akt administracyjny był zasadny z punktu widzenia jego formalnych motywów. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, opierając się na tym kryterium legalności aktu administracyjnego, zaczęto badać adekwatność formalnych motywów tych aktów do okoliczności faktycznych występujących w sprawach, w których akty te wydano. Pozwoliło to na pełniejszą kontrolę przestrzegania granic kompetencji przez organy oraz wprowadzenie do tej kontroli elementów słusznościowych. Dodatkowo w orzecznictwie zaczęto stosować test théorie du bilan, którego istotą było porównanie zastosowanego przez administrację sposobu działania z celem, który miał być przez nie zrealizowany¹⁵². W ramach tej kontroli badano doniosłość i rangę tych dwu elementów stanu

149Tamże s. 132.

150Zob. H. Izdebski, Francja, w: Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990, s. 69 i n.

151A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 276. 152Tamże, s. 275.

122 faktycznego i prawnego sprawy¹⁵³,miała ona jednak ograniczony zakres, gdyż stosowano ją do spraw wywłaszczeniowych, planowania przestrzennego, ochrony środowiska, przez co sprowadzała się do ważenia interesu publicznego i interesu jednostki, nie była zaś pełną kontrolą proporcjonalności154. Ten sposób nie miał charakteru samodzielnego środka kontroli legalności aktów administracyjnych i stosowany był przez Radę Stanu w celu uzupełnienia

dotychczas wykorzystywanych środków kontroli155

.

Osiągnięcie zasady proporcjonalności w sądowej kontroli administracji w pełnej formie (takiej, jak w prawie niemieckim i prawie unijnym) nastąpiło pod wpływem orzecznictwa ETPCz oraz ETS. W sprawach z elementem wspólnotowym we Francji stosowano zasadę proporcjonalności w formie przyjętej w orzecznictwie ETS, co wymagało wprowadzenia do systemu prawa modelu praw podmiotowych w ujęciu znanym w prawie europejskim oraz w systemach innych państw156

. Przenikaniu praw podstawowych do francuskiego systemu prawa służyły orzeczenia wydawane przez Radę Stanu w związku z art. 8 EKPCz dotyczące prawa przebywania cudzoziemców na terenie Francji. W sprawach tych stwierdzono, że kontrola aktów administracyjnych odnoszących się do praw uregulowanych w powołanym przepisie powinna mieć charakter pełny i opierać się na rozważeniu interesu publicznego oraz stopnia ingerencji w prawo podmiotowe przysługujące jednostce, która mogła być podjęta jedynie w celu ochrony tego interesu157. Zdaniem Rady EKPCz łącznie z przepisami krajowymi stanowi podstawę do pełnej kontroli proporcjonalności podejmowanych przez administrację działań. W sprawach, w których Konwencja nie ma zastosowania, wystarczająca miała być kontrola zgodności podjętego rozstrzygnięcia z jego formalnymi podstawami. Pod wpływem tego orzecznictwa oraz postulatów zgłaszanych w doktrynie w zakresie potrzeby upowszechnienia zasady proporcjonalności w prawie administracyjnym, zasada ta od lat 80. XX w. zaczęła być odnoszona do coraz liczniejszych

dziedzin prawa administracyjnego¹⁵⁸. Pomimo tych procesów świadczących o jej

upowszechnianiu w systemie prawa francuskiego zasada ta nadal nie jestnazwana, nie ma charakteru ogólnej zasady prawa administracyjnego i uznawana jest za obowiązującą w niektórych jego dziedzinach. W doktrynie podkreśla się, że sądownictwo administracyjne we

153Zdaniem J. Schwarze te instrumenty kontroli legalności aktów administracyjnych wraz z zasadą stopniowego samozwiązywania się administracji stanowiły na gruncie francuskim odpowiednik stosowanej ówcześnie w Niemczech zasady proporcjonalności (J. Schwarze, European Administrative Law, London 1992, s. 685). 154A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności…, s. 51; A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 275.

155A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 276. 156Tamże, s. 277.

157 Tamże. 158Tamże, s. 279.

123 Francji do chwili obecnej nie jest skłonne bez oporów zaakceptować zasadę proporcjonalności159

.

Sądownictwo konstytucyjne w sposób bardziej otwarty podchodziło do kontroli swobodnego uznania ustawodawcy w doborze przedmiotów regulacji i celów, które chciałprzez nie osiągnąć. W ramach tej kontroli w orzecznictwie Rady Konstytucyjnej wykształcił się model będący odpowiednikiem zasady proporcjonalności stosowanej w orzecznictwie ETS i w innych państwach. Na potrzeby kontroli konstytucyjnej zaadaptowano technikę kontroli erreur manifest d’appréciation stosowaną przez Radę Administracyjną oraz stworzono koncepcję orzeczniczą ochrony istoty (natury) prawa podmiotowego160

. Koncepcja ta zakłada, że ustawodawca, wprowadzając ograniczenia praw podmiotowych, nie może stosować tak daleko idących środków, które niweczyłyby w tej konkretnej sytuacji istotę prawa podmiotowego. Tak sformułowany model konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych uznawany jest za odpowiednik zasady proporcjonalności. Rada Konstytucyjna od początku lat 90. XX w. zajmuje stanowisko, według którego swobodne uznanie ustawodawcy wyrażające się w uchylaniu spod kontroli konstytucyjnej wyborów politycznych ustawodawcy związanych z tworzeniem prawa nie występuje w sytuacji, gdy zastosował on nieodpowiednie środki podjęte dla uzyskania celu politycznego161. To stanowisko przyczyniło się do rozwoju w orzecznictwie kontroli odpowiedniości zastosowanego przez ustawodawcę środka, która stała się najważniejszym elementem stosowania zasady proporcjonalności. Test konieczności w orzecznictwie Rady Konstytucyjnej z lat 90. XX w. objęty został ograniczeniami związanymi z respektowaniem swobody politycznej przy wyborze celów przez ustawodawcę i nie uzyskał kształtów znanych z orzecznictwa niemieckiego BVG i ETS. Kontrola proporcjonalności opierała się zatem w głównej mierze na kontroli odpowiedniości wybranego środka oraz pojmowanym dosyć wąsko teście proporcjonalności, gdyż proporcjonalność uznawano w sytuacji, gdy stwierdzono, że ustawodawca prawidłowo dokonał wyboru konkurujących ze sobą wartości konstytucyjnych162

.

Od końca XX w. nastąpiły zmiany w pojmowaniu proporcjonalności przez Radę Konstytucyjną, która rozpoczęła także kontrolę konieczności wybranego przez ustawodawcę ograniczenia. Została ona zdefiniowana jako badanie wyboru ustawodawcy w kierunku stwierdzenia, czy dokonane przez niego ograniczenie prawa podmiotowego nie wykracza

159Tamże, s. 281 i literatura tam podana. 160Tamże.

161Decyzja nr 90-280 z 6 grudnia 1990 r., Journal officiel du 8 decembre 1990, s. 15086; Decyzja nr 93-331 z 13 stycznia 1994 r., Journal officiel du 18 janvier 1994, s. 924, za: A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 282.

124 poza to, co jest w tym wypadku konieczne¹⁶³. Przy tym konieczność tę zakreśla interes publiczny chroniony wyborem dokonanym przez ustawodawcę i poddawany testowi proporcjonalności. Kontrola proporcjonalności sprawowana jest przez Radę Konstytucyjną z różną intensywnością, w zależności od rodzaju praw, które objęte są ingerencją ustawodawcy. Przy tym Rada, odwołując się do konieczności, nie posługuje się wprost pojęciem proporcjonalności. Najwyższa intensywność tej kontroli występuje w zakresie praw podstawowych określanych jako wolności konstytucyjne – wolność osobista, wolność słowa. Tak sprawowana kontrola proporcjonalności wykazuje znaczne podobieństwo do kontroli w zakresie détournement de pouvoir (obejście przez organ kompetencji). Wykonywanie tej kontroli jako kontroli proporcjonalności pozwala uniknąć napięć związanych ze stawianiem organom administracji tak poważnego zarzutu, jakim jest twierdzenie o działaniu w celu obejścia przepisów kompetencyjnych. Zasada proporcjonalności w kontroli konstytucyjności działań prawodawcy we Francji pełni bardzo ważną funkcję i w doktrynie określana jest jako najdoskonalszy środek kontroli ustawodawcy, niezbędny składnik prawa konstytucyjnego. Podkreśla się, że zasada ta została dekodowana przez sądownictwo konstytucyjne i administracyjne na podstawie analizy prawnoporównawczej głównie z prawem niemieckim. Dodatkowo wskazuje się, że uznanie obowiązywania tej zasady w prawie francuskimjest doniosłym osiągnięciem orzecznictwa i doktryny, gdyż w istocie stanowiło odejście od implikacji płynących z krajowych uwarunkowań prawnych na rzecz standardu ogólnoeuropejskiego164

.