Zasada proporcjonalności w prawie polskim

Rozważania w tej części dotyczyć będą rozwiązań prawnych występujących w Polsce, w których mamy do czynienia z wyrażoną zasadą proporcjonalności znajdującą odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK), jak i sądów administracyjnych. Będą one opisane w taki sposób, aby uwzględnić ewolucję w tym zakresie. W pierwszej kolejności zostaną jednak przedstawione rozważania na gruncie rozstrzygnięć TK, co uzasadnione jest ich szczególnym charakterem w polskim porządku prawnym. Następnie prezentowane będą rozważania na podstawie wybranych regulacji prawa i orzeczeń Najwyższego Trybunału Administracyjnego (NTA), a także współcześnie działających w Polsce sądów administracyjnych, a w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).

Poza przedmiotem rozważań w niniejszej części będą regulacje polskiego prawa podatkowego, cywilnego, pracy czy np. morskiego, w których zasada proporcjonalności lub proporcjonalność jako instytucja funkcjonuje. Uzasadnieniem takiego podejścia jest przede wszystkim fakt, iż regulacje te zostały już przedstawione w rozdziale pierwszym w części poświęconej pojęciu i źródłom zasady proporcjonalności.

Podejmując próbę przybliżenia stosowania zasady proporcjonalności przez TK, można wskazać, że na proces ten składają się dwa etapy. Pierwszy obejmuje orzeczenia wydane pod rządami Konstytucji z 1952 r. zmienionej ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r.38, którą uchylonojej dwa pierwsze rozdziały, a w ich miejsce wprowadzono nowy rozdział pierwszy „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego”. Artykuł 1 Małej Konstytucji z 1989 r., a raczej przepisów konstytucyjnych, stanowił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wprowadzenie tego przepisu do Konstytucji na początku transformacji ustrojowej oceniane jest jako deklaracja polityczna budowy ustroju państwa opartego na zasadzie państwa prawa. Było także zobowiązaniem TK i NSA do kontroli działań władzy publicznej według standardów

prawnych współtworzących zasadę państwa prawa39

.

W związku ze zinstytucjonalizowaniem prawnym zasady państwa prawa możliwe było wywodzenie z niej wielu ogólnych zasad prawa niemających jednak wyraźnej podstawy

38Ustawa o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 444), dalej określana jako Mała Konstytucja z 1989 r.

39M. Wyrzykowski, Legislacja – demokratyczne państwo prawa – radykalne reformy polityczne i gospodarcze, w: Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, red. H. Suchocka, Warszawa 1992, s. 38–39.

94 prawnej, co stanowiło do tej pory poważną przeszkodę w ich powoływaniu w dyskursie argumentacyjnym. Z orzecznictwa TK wynika, że zasada państwa prawa powoływana była zazwyczaj w kontekście praw i wolności obywateli. Wywodzono z niej następujące zasady: zaufania obywatela do państwa, zaufania do prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, proporcjonalności, wymóg zachowania odpowiedniego vacatio legis. W orzecznictwie TK wykształcił się trwały pogląd na temat tych zasad, które w większości aktualne są też obecnie. Orzecznictwo TK dotyczące zasad ogólnych wywodzonych z art. 1 przepisów konstytucyjnych z 1989 r. przyczyniło się w sposób niezwykle istotny do ustalenia treści pojęcia państwo prawne.

Artykuł 1 Małej Konstytucji z 1989 r. stanowił podstawę do rozważań TK dotyczących ograniczeń praw podmiotowych jednostek. Joanna Zakolska wskazuje, że jeszcze przed wprowadzeniem tego przepisu do przepisów konstytucyjnych Trybunał wydawał orzeczenia, w których prowadził rozważania na temat ograniczenia praw podmiotowych⁴¹. Jako przykładpodaje orzeczenia, w których Trybunał wskazywał na obowiązki prawodawcy właściwe dla zasady proporcjonalności42

. W orzeczeniach tych sformułowano zakaz ograniczania wolności obywateli (jeżeli nie wymaga tego ważny interes społeczny lub indywidualny chroniony konstytucyjnie), a także zakaz naruszania przez władzę publiczną prawa własności (jeżeli nie zezwalały na to wprost przepisy konstytucyjne lub nie wynikało to z ważenia kolidujących ze sobą norm przepisów konstytucyjnych i dóbr przez nie chronionych)⁴³. W literaturze można znaleźć orzeczenia wydawane do 1995 r., w których Trybunał nie wypowiadał się wprost o zasadzie proporcjonalności w treści obecnie z nią utożsamianej, jednakże odnosiły się one do zagadnień prawnych mających związek z tą zasadą, spośród których najważniejsze były dopuszczalność ograniczania praw podmiotowych i warunki, na jakichbyło to możliwe⁴⁴. Trybunał w orzeczeniach tych określał przesłanki formalne i materialne ograniczeń prawa. Wśród przesłanek materialnych należy podkreślić wymóg wprowadzania ograniczeń w celu ochrony interesu ogółu wywodzonego z art. 1 Małej Konstytucji z 1989 r., innych zasad i dóbr chronionych w Konstytucji. Często też zwracano uwagę na zakaz wprowadzania ograniczeń naruszających istotę prawa przysługującego jednostce. Wskazywano też, że ograniczenia nie mogą być arbitralne, co oznaczało oparcie ich „na klasyfikacjach pozbawionych uzasadnienia w racjonalnych i

41

J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 38–39. 42Orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., sygn. akt K1/88, OTK 1986–1995 t. I, 1988, poz. 6; Orzeczenie TK z 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88, OTK 1986–1995, t. II, 1989, poz. 2.

43J. Zakolska, Zasada proporcjonalności…, s. 38–39. 44Tamże, s. 40–50 i orzecznictwo tam wskazane.

95 konstytucyjnie legitymowanych kryteriach”45

. W tym okresie pojawiły się też orzeczenia, w których przedstawiano dopuszczalność ograniczenia prawa jednostki, jeżeli było to wymagane potrzebą osiągnięcia koniecznego celu, pod warunkiem, że spowoduje to jak najmniejsze uszczuplenie tego prawa lub jego ograniczenie. W orzecznictwie TK odwoływano się do „rachunku aksjologicznego”, który przy porównaniu ograniczenia i prawa, w które ono ingerowało, miał przeważać na korzyść ograniczenia. Oznaczało to odwoływanie się przez Trybunał do proporcjonalności sensu stricto46. W tym okresie można też było znaleźć orzeczenia dopuszczające całkowite swobodne uznanie ustawodawcy. Przykładem jest wyrok z 12 lutego 1991 r., w którym uznano, że warunkiem ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez prawo jest uczynienie tego w formie ustawy w celu ochrony jakiegokolwiek interesu uznanego przez ustawodawcę za zasługujący na ochronę w ten sposób47

. W uchwale z 2 marca 1994 r.⁴⁸TK, odnosząc się do ustawowych ograniczeń wolności słowa, sformułował następujące warunki ograniczania prawa przysługujące jednostkom: prawa i wolności jednostki mogą być ograniczane tylko wtedy, gdy jest to dopuszczone w przepisach konstytucyjnych; ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym i traktowane być muszą w kategoriach wyjątków; ani poszczególne ograniczenia, ani też ich suma nie mogą naruszać „istoty” praw bądź wolności im poddanych.

Doniosłą rolę w odkrywaniu zasady proporcjonalności w polskim systemie prawa pełni orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r. dotyczące ograniczenia swobody działalności gospodarczej⁴⁹. Jeszcze bez posługiwania się pojęciem „zasada proporcjonalności”Trybunał, który używał pojęcia „zakaz nadmiernej ingerencji”, podsumował swoje dotychczasowe stanowisko w kwestii dopuszczalności ograniczenia praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie. W orzeczeniu tym wskazano warunki, jakim powinna odpowiadać ingerencja ustawodawcy w prawa jednostek, które odpowiadały treści zasady proporcjonalności nadawanej w tym okresie w krajach Europy Zachodniej, a zwłaszcza w Niemczech. Podkreślono wymóg konieczności ingerencji ustawodawcy w prawa jednostki, zakazując jej

45

Orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r., sygn. akt U 10/92, OTK 1993, cz. I, poz. 2.

46Orzeczenie TKz dnia 19 czerwca 1990 r., sygn. akt K 2/90, OTK 1991, cz. I, poz. 9, dotyczące działań ustawodawcy ingerujących w prawo własności. Do proporcjonalności sensu stricto odwoływano się w orzeczeniu TK z 20 sierpnia 1992 r., sygn. akt K 4/92, OTK 1986–1995, t. III, 1992, cz. II, poz. 1, dotyczącym swobody działalności gospodarczej i ochrony prawa własności; w orzeczeniu tym także posłużono się argumentem „rachunku aksjologicznego”.

47Orzeczenie TK z 12 lutego 1991 r.,sygn. akt K 6/90, OTK 1986–1995, t. III, 1991, poz. 7. Orzeczenie to określane jest jako przykład demokratycznego anachronizmu(zob. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s.333), nie wyrażało trwałej tendencji w zakresie traktowania przez TK dopuszczalności ograniczenia prawa przez ustawodawcę, gdyż już w orzeczeniu z 9 kwietnia 1991 r., sygn. akt 9/90, OTK 1991, s. 147, TK stwierdził, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej nie może być dowolne.

48Uchwała TK z 26 marca 1994 r., sygn. akt W 3/93, OTK 1994, cz. I, poz. 17. 49

96 nadmiernościi wskazując, że powinna być ona ustalona na podstawie obiektywnych kryteriów. Trybunał podkreślił przy tym, że zakaz nadmiernej ingerencji w prawa jednostki w Europie Zachodniej najpierw rozwijany był w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym uznania administracyjnego, a następnie w orzecznictwie konstytucyjnym. Reasumując swoje dotychczasowe poglądy na ten temat TK wskazał, że wynika on z art. 1 Małej Konstytucji z 1989 r. Rozważania czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę, uwzględniać powinny specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń. Następnie należy odpowiedzieć na trzy pytania: 1.Czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków? 2.Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana? 3.Czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela?

Z racji tego, że powyższe orzeczenie w sposób kompleksowy podsumowywało warunki dopuszczalności wprowadzania przez ustawodawcę ograniczeń prawa jednostek, było wielokrotnie powoływane przez Trybunał w orzeczeniach dotyczących zasady proporcjonalności, a także w piśmiennictwie⁵⁰.

Istotne rozważania dotyczące stosowania zasady proporcjonalności znalazły się w orzeczeniu z 31 stycznia 1996 r.⁵¹, gdzie Trybunał stwierdził: „Państwo prawne opiera się na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. Racjonalny prawodawca stanowi prawo sprawiedliwe, stąd w zasadzie sprawiedliwości należy też upatrywać podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności (H. Schneider, Zur Verhältnismäßigkeits –

Kontrolle inbesondere bei Gesetzen (w:) Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, cz. II,

pod red. Ch. Starck, Tübingen 1976, s. 393). Trybunał Konstytucyjny odwoływał się już w przeszłości do konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć. Zdaniem TK z zasady tej wypływa, po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji

50Zob. Orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., sygn. akt 9/95, OTK 1996, cz. I, poz.2.; Orzeczenie TK z 17 października 1995 r., sygn. akt K 10/95, OTK 1995, cz. II, poz. 30; Orzeczenie TK z 21 listopada 1995 r., sygn. akt K 12/95, OTK 1995, cz. II, poz. 34, s. 137–142; Orzeczenie TK z 23 czerwca 1996 r., sygn. akt K 29/95, OTK ZU 1996, nr 2, poz. 10; Orzeczenie TK z 20 listopada 1996 r., sygn. akt K 27/95, OTK ZU 1996, nr 6, poz. 50;zob. też. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 342, 350; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności…, s. 52 i n.; J. Dylewska, Ograniczenie prawa własności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w związku z zasadą proporcjonalności), „Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji” 2001, t. 48, nr 2329, s. 101–123.

51

97 tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, i po trzecie, wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli”⁵².

Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, a jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten korzystniejszy dla podmiotu. Podobnie zasadę proporcjonalności definiuje się także w najnowszej polskiej literaturze przedmiotu. „W działalności organów prawodawczych […] powinno się respektować tzw. wymaganie proporcjonalności (adekwatności); spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu”53

.

Orzeczenie to potwierdza uzyskanie przez zasadę proporcjonalności w polskim prawie dojrzałości w pierwszej połowie lat 90. XX wieku, co przy uwzględnieniu rozpoczęcia transformacji ustrojowej w roku 1989 oraz trudności z akceptacją tej zasady występującą w innych państwach Europy, np. w Anglii i Francji, należy uznać za znaczące osiągnięcie rodzimej myśli prawniczej.

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. podstawą do stosowania zasady proporcjonalności stał się przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji.W początkowym okresie obowiązywania nowej ustawy zasadniczej Trybunał, odwołując się do zasady proporcjonalności, powoływał ją w kontekście orzeczeń wydanych na podstawie art. 1 Małej Konstytucji z 1989 r. statuującego zasadę państwa prawa, która w nowej ustawie zasadniczej została określona w art. 254. Wkrótce jednak TK zaczął wydawać orzeczenia dotyczące zasady proporcjonalności, której zachowanie oceniał poprzez treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazując, że uregulowanie kwestii proporcjonalności w tym przepisie spowodowało

52Orzeczenie TK z 11 stycznia 1995 r., sygn. akt K. 11/94, OTK 1995 r., cz. I, poz. 17; Orzeczenie TK z 17 października 1995 r., sygn. akt K 10/95, OTK ZU 1995, cz. II, poz. 30.

53S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawne,w: Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 74.

54Zob. WyrokTK z 27 listopada 1997 r., sygn. akt U.11/97,OTK ZU 1997, nr 5–6, poz. 67; Wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. akt K 22/97, OTK ZU 1997, nr 3–4, poz.41.

98 odpadnięcie art. 2 Konstytucji jako podstawy prawnej badania proporcjonalności55

.

Nie oznaczało to jednak całkowitego wyłączeniaz procesu kontroli proporcjonalności określonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawa. Aleksander Stępkowski wskazuje, że dosłowne brzmienie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji w kontekście art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji stwarza poważne ograniczenia w zakresie kontroli konstytucyjności prawa prowadzonej przez pryzmat zasady proporcjonalności56

. Twierdzi, że treść powołanego przepisu w zakresie kontroli proporcjonalności ogranicza naturę przedmiotową, gdyż przepis ten swym zakresem obejmuje konstytucyjne ograniczenia wolności i praw uregulowanych w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Konsekwencją tego jest objęcie zakresem art. 31 ust. 3 Konstytucji tylko tych wolności i praw, które wymienione są w tym rozdziale. Drugie ograniczenie możliwości stosowania tego przepisu ma charakter podmiotowy, gdyż zawęża wolności i prawa jedynie do osób fizycznych (wynika to z brzmienia tytułu rozdziału II Konstytucji wskazującego, że wymienione w nim przepisy dotyczą osób fizycznych). Ograniczenia te sprawiają, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji w dosłownym brzmieniu nie stanowi wystarczającej podstawy do badania proporcjonalności ograniczenia przez ustawodawcę prawa, które nie da się zakwalifikować do praw i wolności wyraźnie wymienionych w Konstytucji. Sytuacja taka występuje przy nakładaniu przez prawo na jednostkę obowiązków, co jest ingerencją w sferę wolności człowieka, które nie musi być jednocześnie naruszeniem wolności i praw chronionych konstytucyjnie. Na te ograniczenia wskazał Trybunał w wyrokach: z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. K 45/02 i z dnia 13 marca 2007, sygn. K 8/07⁵⁷ W wyrokach tych Trybunał zajął stanowisko, według którego zasada proporcjonalności ma zastosowanie także w sferze nakładania na jednostki obowiązków i w tym zakresie należy wywodzić ją z określonej przez art. 2 Konstytucji zasady państwa prawa. W niektórych wyrokach dotyczących nakładania na obywateli obowiązków Trybunał podstawy do badania proporcjonalności tych regulacji upatrywał w art. 2 i art. 31 ust. 3

55Wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97, OTK ZU 1997, nr 5–6, poz. 64, w którym Trybunał stwierdził, że „w razie zakwestionowania zgodności aktu normatywnego ze standardami demokratycznego państwa prawnego, skonkretyzowanymi i rozwiniętymi w odrębnych postanowieniach ustawy zasadniczej, podstawę kontroli konstytucyjności powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. W takich sytuacjach nie ma natomiast potrzeby powoływania – jako podstawy kontroli – zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 konstytucji”. Zob. także:Wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 2; Wyrok TK z 7 lipca 2011 r., sygn. akt U 8/08, OTK ZU 2011, nr 6A, poz. 52; Wyrok TK z 6 marca 2012 r., sygn. akt K 15/08, OTK ZU 2012, nr 3A, poz. 24.

56A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 364–370.

57Wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-ZU 2002, nr 3A, poz. 34, LEX nr 54068; Wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK ZU 2004, nr 4A, poz. 30;Wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK ZU 2008, nr 3, poz. 2.

99 Konstytucji lub w art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji58

.

Teza TK o braku podstaw do stosowania zasady proporcjonalności na podstawie art. 2 Konstytucji okazała się nietrwała. Trybunał dostrzegł, że gdy podstawą praw i wolności jednostki nie były przepisy Konstytucji, lecz zwykłej ustawy, ingerencja w nie powinna być oceniana według kryteriów zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji59

. W wyroku z 13 marca 2007 r. Trybunał stwierdził, że zarzut nieproporcjonalności regulacji prawnej może być oparty wyłącznie na art. 2 Konstytucji, gdy przedmiotem tego zarzutu jest nierzetelne, niezrozumiale intensywne działanie ustawodawcy korzystającego ze swej swobody regulacyjnej. Jednakże wtedy zarzut ten będzie oceniany bez nawiązywania do wkroczenia w podmiotowe prawa konstytucyjne⁶⁰.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2003 r.61

odniósł się do wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji prowadzącej do wniosku, że przepis ten swym zakresem obejmuje tylko osoby fizyczne z wyłączeniem osób prawnych i innych podmiotów zbiorowych. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Konstytucja nie daje podstaw do ustalania tak wąskiego zakresu podmiotowego tego przepisu. Trybunał orzekł, że rozróżnienie na osoby fizyczne i prawne może mieć znaczenie w kontekście kontroli proporcjonalności jedynie z powodu, że nie wszystkie wolności i prawa konstytucyjne przysługujące osobom fizycznym mogą w identyczny sposób przysługiwać osobom prawnym. Z wyroku tego wynika, że jeżeli jakieś prawo objęte zakresem art. 31 Konstytucji przysługuje podmiotowi innemu niż osoba fizyczna, to należy stosować do niego test proporcjonalności.

Na podkreśleniezasługuje też wyrok TK z dnia 20 października 1998 r.62, w którym wypowiedział się on na temat zgodności z Konstytucją kryteriów różnicujących sytuację prawną podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną. Wskazano w nim, że kryteria te nie naruszają art. 32 Konstytucji, jeżeli pozostają w realnym związku z celami i treścią danej regulacji. Takie sformułowanie warunku konstytucyjności kryterium różnicującego stanowiło odwołanie się do testu odpowiedniości właściwego zasadzie proporcjonalności. Świadczy o tym także teza zawarta w tym wyroku, według której waga

58WyrokTKz 13 lutego 2001 r., sygn. akt K 19/99, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 39; Wyrok TK z 21 września 2004 r., sygn. akt K 34/03, OTK ZU 2004, nr 8A, poz. 84.

59Wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. akt K 37/02, OTK ZU 2003, nr 9A, poz. 96.

60Wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07,OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26. Zob. też Wyrok pełnego składu TK z 16 lipca 2009 r., sygn. akt Kp 4/08, OTK ZU 2009, nr 7A, poz. 112, a także Wyrok TK z 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10, OTK ZU 2012, nr 7A, poz. 75.

61

Wyrok TK z 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02, OTK ZU 2003, nr 1A, poz. 4.

62Wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, OTK 1998, nr 6, poz. 96. Podobne poglądy zostały wyrażone w: Orzeczenie TK z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96, OTK ZU 1996, nr 4, poz. 33; Orzeczenie TK z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt U 1/96, OTK ZU 1996, nr 6, poz. 55; Wyrok TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU 1997, nr 5–6, poz. 70.

100 interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych w wyniku wprowadzonego zróżnicowania. Było to odwołanie się wprost do testu proporcjonalności sensu stricto. W orzeczeniu tym sformułowano też tezę, według której kryterium różnicowania musi pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych?”. Ponadto jest ono interesujące także z tego względu, że nie dotyczy zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji czy też wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Proporcjonalność, do której odwołano się w tym wyroku, rozumiana jest jako zasada wyważania konkurujących ze sobą wartości, a zatem jest to proporcjonalność, która według Alexyʼego jest zasadą wyrażającą istotę modelu ważenia zasad ogólnych, konkurujących ze sobą na gruncie danej sprawy.

Trybunał Konstytucyjny zajmował niezmienne stanowisko w przedmiocie możliwości odnoszenia zasady proporcjonalności do ograniczeń uprawnień tworzących samodzielność jednostek samorządu terytorialnego uznając, że ograniczenia te podlegają testowi proporcjonalności63. Obowiązek przestrzegania przez ustawodawcę zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu regulacji dotyczących uprawnień samorządu terytorialnego podkreślany był w orzeczeniach wydawanych przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.64

Pod rządami nowej ustawy zasadniczej Trybunał obowiązek ten wywodził z art. 2 Konstytucji lub art. 165 Konstytucji ustanawiającego zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, jednakże w jego orzecznictwie zaznaczyła się tendencja wiązania dopuszczalności ograniczania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego z zasadą pomocniczości65

. W dotyczącym samodzielności finansowej samorządu terytorialnego wyroku z 31 stycznia 2013 r.⁶⁶ Trybunał stwierdził, że zasada proporcjonalności jest wynikiem materialnej koncepcji państwa prawnego i wyróżnił trzy podstawy prawne zasady proporcjonalności. Jako pierwsze źródło tej zasady wskazał samą strukturę norm konstytucyjnych określających sytuację jednostki względem władzy publicznej. Z charakteru części zasad konstytucyjnych jako nakazów optymalizacyjnych oraz z możliwości konkurowania tych zasad pomiędzy sobą TK wywiódł obowiązek stosowania zasady proporcjonalności do rozstrzygania kolizji zasad i