Zasada proporcjonalności w prawie austriackim

5. Zasada proporcjonalności w prawie austriackim

Wliteraturze austriackiej w pierwszej połowie XX w. wypracowano koncepcję państwa prawnego podporządkowującego administrację ustawodawstwu, która była jedną z najbardziej zaawansowanych w świecie136. W ustawie o postępowaniu administracyjnym z 1950 r. znalazły się postanowienia nakazujące stosować najłagodniejsze środki przymusu

132Tamże. Zob. też: N. Emiliou, The Principle of Proportionality…, s. 33–36.

133BVerfGE 35, s. 202 za Frąckowiak-Adamska A., Zasada proporcjonalności…, s.49.

134Zob. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 201. Występujące w doktrynie różnice terminologiczne związane z zasadą proporcjonalności szczegółowo omawia N. Emiliou (tenże, The Principle of Proportionality…, s. 24 i n.).

135N. Emilou, The Principle of Proportionality…, s. 66 i n. Por. też: J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, praca dokt., Wrocław 2005, mps, s. 23 za: A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności…, s. 49.

118 administracyjnego, które gwarantować będą osiągnięcie zamierzonego celu. To unormowanie w orzecznictwie austriackiego sądu administracyjnego zostało uznane za podstawę do

sformułowania zasady proporcjonalności137, która miała obowiązywać w prawie

administracyjnym w klasycznym trójelementowym modelu. Czasami treści zawierające się w

zasadzie proporcjonalności doktryna przypisuje zasadzie określanej mianem

Schonungsprinzip, które oznacza zasadę ostrożności i oględności w stosowaniu przymusu

administracyjnego¹³⁸. Podobne uregulowania zostały wprowadzone także w innych ustawach, w których określono, że organy władzy mają obowiązek stosować najłagodniejsze środki prowadzące do osiągnięcia założonego celu. Zasada proporcjonalności w Austrii jest jedną z najważniejszych w prawie publicznym. Wywodzona jest z zakazu dyskryminacji ustanowionego w art. 7 Konstytucji oraz z orzecznictwa austriackiego Trybunału Konstytucyjnego (VfGH). Zasada ta w świetle orzecznictwa Trybunału Administracyjnego (VwGH) jawi się jako pełniąca wielce doniosłą rolę w prawie administracyjnym zwłaszcza przy kontroli legalności stosowania sankcji administracyjnych oraz korzystania z uznania administracyjnego.

Sądownictwo konstytucyjne w Austrii powstało jako pierwsze w świecie, jednakże od swego powstania przez długi czas działało według koncepcji normatywistycznej i w zakresie praw podstawowych wierne było koncepcji wypracowanej w wieku XIX. Dlatego VwGH jeszcze po II drugiej wojnie światowej nie podejmował prób odkodowywania z konstytucji ogólnych zasad prawa, które nie zostały wprost w niej wyrażone. Dopiero pod wpływem orzecznictwa ETPCz zaczęto zmieniać postrzeganie praw podstawowych w kontekście konstytucyjnym. Proces ten został wsparty także stanowiskiem doktryny austriackiej, prezentowanym w latach 60. i 70. XX w., która krytykowała zachowawcze podejście normatywistyczne Trybunału do praw podstawowych. Efektem tego była zmiana koncepcji tych praw w orzecznictwie VwGH w latach 80. XX w., kiedy to prawa podstawowe zaczęły być definiowane zgodnie z ideą nowoczesnego demokratycznego państwa liberalnego139

. Efektem tego było rekonstruowanie praw podmiotowych z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

W Austrii, podobnie jak w Niemczech, przed sformułowaniem zasady proporcjonalności w postaci znanej nam obecnie wystąpiły obszary regulowane prawem administracyjnym, w których sformułowano postulaty stosowania prawa w sposób

137Zob. wyrok VwGH z 2 maja 1956 r.za A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 263. 138A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 263.

119 odpowiadający wymogom składającym się na tę zasadę w dzisiejszej postaci140

. W orzecznictwie pochodzącym z początku XX w. VwGH powoływał się na zasady dopuszczalności wywłaszczeń, które były tożsame z obecnym pojmowaniem zasady proporcjonalności. Nie upowszechniły się one jednak i pozostały specyficzne dla kwestii

wywłaszczeń nieruchomości141. Zanim w orzecznictwie konstytucyjnym sformułowano

zasadę proporcjonalności, pojawiły się koncepcje orzecznicze, które w części odpowiadały jej założeniom w kształcie funkcjonującym obecnie. W orzecznictwie VfGH na początku lat 60. pojawiła się koncepcja zakazu naruszaniaprzez ustawodawcę istoty prawa podmiotowegow wymiarze większym niż wynikało to z wymogu uzyskania stanu zgodności z konstytucją. W orzecznictwie tym wskazywano, że uznanie ustawodawcy ograniczone jest treścią prawa podstawowego. Ograniczeniem swobody ustawodawcy, które pojawiło się w orzecznictwie VfGH, był także wymóg istnienia obiektywnego, merytorycznego uzasadnienia dla ograniczenia prawa podstawowego (Sachlichkeitsgebot). Zasada proporcjonalności została wypracowana na podstawie zasady zakazu dyskryminacji pod wpływem orzecznictwa ETPCz i stała się instrumentem kontroli materialnej treści ustawodawstwa142

. W doktrynie zasada niedyskryminacji postrzegana była jako odpowiednik obowiązującej w RFN i w Szwajcarii

zasady proporcjonalności143. Konieczność istnienia merytorycznego i obiektywnego

uzasadnienia ograniczenia prawa podstawowego obowiązuje nie tylko w stosunku do aktów zawierających normy prawne abstrakcyjne, lecz także w stosunku do wszelkich aktów administracyjnych, przy wydawaniu których organ władzy korzysta ze swobody oceny.

Wskazane koncepcje orzecznicze stanowiły przygotowanie pod przeniesienie na grunt austriacki zasady proporcjonalności. Aleksander Stępkowski wskazuje, że pierwszą oznaką wskazującą na uznanie w orzecznictwie konstytucyjnym funkcjonowania w systemie prawa zasady nakazującej ważenie interesu prywatnego i publicznego przy tworzeniu ograniczeń prawnych adresowanych do jednostek było orzeczenie VfGH z 1985 r. wydane w związku z art. 8 EKPCz¹⁴⁴. Po raz pierwszy VfGH odwołał się do wymogów składających się na zasadę proporcjonalności, jednakże bez posługiwania się tym pojęciem, w orzeczeniu z 23 czerwca 1986 r., którego przedmiotem była swoboda podejmowania działalności zarobkowej145

. Wskazano w nim na wymóg istnienia merytorycznego i obiektywnego uzasadnienia

140Tamże,s. 137. 141Tamże, s. 267. 142Tamże, s. 268.

143B. Banaszak, Sądownictwo konstytucyjne a ochrona podstawowych praw obywatelskich. RFN, Austria, Szwajcaria, Wrocław 1990, s. 42.

144A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 269–270; VfSlg. 10737/1985. 145

120 ograniczenia prawa podmiotowego (Sachlichkeitsgebot) oraz konieczność wprowadzenia ograniczenia prawa w celu ochrony interesu publicznego. Stwierdzono też, że ograniczenie prawa podstawowego wprowadzane przez prawodawcę musi być odpowiednie i proporcjonalne w sensie stricto, a VfGH dysponuje ograniczonymi uprawnieniami w zakresie kontroli ustawodawcy. Od tego orzeczenia proporcjonalność zaczęto powoływać jako kryterium konstytucyjności przepisów prawa. W orzeczeniu z 5 października 1987 r. VfGH dokonał pełnej analizy badanych przepisów pod kątem zgodności z zasadą proporcjonalności i w uzasadnieniu orzeczenia zawarł obszerną argumentację na ten temat146

. Podkreślono swobodne uznanie polityczne przysługujące ustawodawcy przy wyborze przedmiotu regulacji prawnej oraz celu społeczno-gospodarczego tej regulacji. Wskazano, że Trybunał – pomimo tej swobody – może badać celowość wprowadzenia regulacji w kontekście obowiązku tworzenia prawa realizującego wyłącznie interes publiczny. W omawianym orzeczeniu określono wprost, że wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenie prawa jednostki musi spełniać test konieczności i odpowiedniości, a także być najłagodniejsze z możliwych do zastosowania w danych warunkach. Orzeczeniem tym stwierdzono niezgodność z konstytucją badanych przepisów, które dotyczyły swobody wykonywania zawodu, zaś elementy tworzące treść zasady proporcjonalności uległy utrwaleniu zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie jako wzorce badania konstytucyjności.