Zasada proporcjonalności w prawie niemieckim

Zasada proporcjonalności nie została zapisana w niemieckiej konstytucji. W porządku prawnym tego państwa funkcjonuje jako zasada orzecznicza. Uznawana jest za konsekwencje prawne zasady państwa prawa i praw podstawowych ograniczających swobodne uznanie ustawodawcy. Bierze ona swój początek z kontroli sądowej uprawnień policji, a obecnie

wpływa na funkcjonowanie całego systemu prawa RFN120

.

Na temat proporcjonalności przy ograniczaniu praw podstawowych wypowiadał się Federalny Sąd Najwyższy w orzeczeniach wydawanych przed powołaniem BVG. W orzeczeniach tych wskazywano, że ograniczenie praw podstawowych będzie sprzeczne z ich istotą, gdy będzie miało większy zakres niż jest to konieczne w świetle przyczyny, która je spowodowała. W orzecznictwie tym nie posługiwano się jeszcze nazwą zasada proporcjonalności. Po raz pierwszy do wymogu proporcjonalności BVG odwołał się w orzeczeniu z 20 marca 1952 r. dotyczącym ograniczenia samodzielności samorządu121

. Natomiast w sprawie Gesamtdeutscher Block z 3 czerwca 1954 r.¹²²pierwszy raz zasadę proporcjonalności powołano z nazwy jako zasadę konstytucyjną stanowiącą wzorzec konstytucyjności przepisów prawa123

.

Istotne znaczenie dla procesu dekodowania zasady proporcjonalności miało orzeczenie w sprawie Apotheken–Urteil z 11 czerwca 1958 r. dotyczące ograniczeń w dostępie do zawodu¹²⁴. Wskazano w nim, że prawa podstawowe chroniące jednostki powinny być realizowane w takim stopniu, ażeby nie dochodziło do naruszenia dobra wspólnego.

120A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności jako gwarancja swobód rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2009, s.47.

121A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 191. 122Tamże.

123Tamże. 124Tamże.

115 Ustawodawca, ograniczając przepisami prawa podstawowe jednostek, musi wykazać, że wymaga tego dobro wspólne. Oprócz celowości opartej na dobru wspólnym ograniczenie takie nie może być nadmiernie uciążliwe. W tym kontekście stwierdzono, że przesłanki ograniczenia prawa do wykonywania zawodu muszą być uzasadnione i pozostawać w proporcji do celu, jakim jest zagwarantowanie właściwego wykonywania danego zawodu. Trybunał stwierdził, że wprowadzenie ograniczeń w dostępie do zawodu może być podyktowane jedynie występowaniem realnych lub wysoce prawdopodobnych zagrożeń dla interesu ogółu. W orzeczeniu tym sformułowano wymóg stosowania jak najmniejszych ograniczeń.

Wywarło ono duży wpływ na kolejne orzeczenia dotyczące omawianej zasady. W orzecznictwie wykształcił się model zasady proporcjonalności oparty na trzech elementach. Pierwszym jest przydatność (stosowność) proponowanego środka prawnego do osiągnięcia celu założonego przez prawodawcę. Drugim – konieczność zastosowania ograniczenia ze względu na założony cel prawa wprowadzającego ograniczenie. Trzecim zaś elementem jest uzyskanie proporcjonalności ograniczenia mierzonej wartością celu, który ma być osiągnięty, czyliproporcjonalność w węższym znaczeniu. W piśmiennictwie dominuje stanowisko, według którego nie była ona stosowana przed II wojną światową, a jej upowszechnienie nastąpiło dopiero po wojnie. Pogląd ten jest kwestionowany przez Aleksandra Stępkowskiego125

.

Przewidziane ustawą środki ograniczające prawa podstawowe spełniają test przydatności, jeżeli dzięki nim można osiągnąć założony cel. Przydatność musi być stwierdzona na podstawie obiektywnych kryteriów, nie zaś arbitralnej oceny organów,a także oceniona w kontekście celu regulacji, który musi być podyktowany dobrem publicznym. Wybór środka prawnego ocenianego przez pryzmat zasady proporcjonalności ma charakter działania politycznego prawodawcy. Zasada suwerenności narodu nakazuje honorować wybory polityczne dokonane przy tworzeniu prawa z zachowaniem wymogów proceduralnych przez organ odpowiednio legitymowany. W literaturze dominuje pogląd o domniemaniu konstytucyjności przydatności wybranego przez ustawodawcę środka osiągnięcia celu126. Dlatego BVG nie kwestionuje nader często stosowności środka przy ocenie, czy dana regulacja nie naruszyła zasady proporcjonalności. Przyjmuje się, że nawet częściowa stosowność środka prawnego do realizacji celu będzie wystarczająca do spełnienia

125Zob. A. Stępkowski, Rozważania nad tożsamością zasady proporcjonalności w kontekście niemieckiego porządku konstytucyjnego, „Studia Iuridica” 2008, t. 48, s. 267–287.

116 testu przydatności127

.

Oceniany środek prawny spełnia test konieczności, jeżeli nie istnieje mniej dotkliwy środek pozwalający w sposób równie skuteczny osiągnąć cel postawiony przed regulacją prawną poddawaną ocenie. Wymóg spełnienia tego testu przez niektórych autorów określany jest jako zasada najłagodniejszego środka128. Zatem ocena spełnienia wymogu konieczności zobowiązuje do ustalenia, czy istniały inne alternatywne środki, a jeżeli tak, to czy środek wybrany przez ustawodawcę jest najmniej uciążliwy. W zakresie środków o porównywalnej efektywności ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda wyboru, chociaż nie można jej utożsamiać z dowolnością. Dlatego niespełnienie przez środek prawny testu konieczności możliwe jest w sytuacjach jednoznacznych. Z kryterium konieczności środka ingerencji prawnej w sferę prawa podstawowych jednostki wiąże się pojęcie tzw. poziomów ingerencji. Wybierając środek ingerencji, ustawodawca powinien wybrać ten, który jest najmniej uciążliwy, a zatem najpierw powinien się zdecydować na ingerencję na najniższym poziomie. Przejście na następny poziom ingerencji jest możliwe, gdy ustawodawca wykaże, że zagrożenie interesu ogólnego nie może być usunięte przez wybór środka z niższego poziomu ingerencji w prawa podstawowe¹²⁹.

Ograniczenia nakładane przez prawodawcę mogą stanowić zespół środków. Poddawanie tych ograniczeń testowi proporcjonalności wymaga oceny pod kątem konieczności całego zespołu środków, a nie każdego z osobna130

.

Prowadzenie testu proporcjonalności w znaczeniu węższym (sensu stricto) wymaga odwołania się do celu, który ma być osiągnięty przez ingerencję w prawa jednostki. Cel ten pod względem realizacji interesu wspólnegomusi być na tyle doniosły, że usprawiedliwiać będzie ingerencję. Dlatego proporcjonalność sensu stricto uznawana jest za tę cześć testu, która odzwierciedla jego uwarunkowania aksjologiczne. Natomiast testy przydatności i konieczności stanowią elementytestu proporcjonalności o charakterze instrumentalnym 131

. Proporcjonalność sensu stricto zostanie zachowana, gdy zakres i rodzaj ingerencji ustawodawcy w prawa jednostek pozostawać będą w odpowiednim stosunku do celu, który ma być osiągnięty. Doniosłość wagi publicznej tego celu musi uzasadniać wybór środka ingerencji przez ustawodawcę. W zakresie proporcjonalności sensu stricto także funkcjonuje domniemanie konstytucyjności wyboru środka ingerencji. Z tego powodu badanie regulacji

127Tamże. 128

D. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, PiP 1990, z.4, s. 61.

129Zob. orzeczenie Apotheken–Urtail, BVerfGE 7, 377 (399) za A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 193.

130A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności…, s. 198. 131Tamże, s. 200.

117 prawnej przez BVG w teście proporcjonalności ściśle ukierunkowane jest na ustalenie czy regulacja nie jest w sposób oczywisty nieproporcjonalna, a nie w kierunku ustalenia czy regulacja jest proporcjonalna¹³².

Zasada proporcjonalności w niemieckim prawie jest także obecna w procesie stosowania prawa administracyjnego. W sądowej kontroli administracji wykorzystywana jest ona wszędzie tam, gdzie nie działają odpowiednie regulacje szczegółowe (taką płaszczyzną o uregulowanej kontroli jest uznanie administracyjne) lub inne zasady ogólne, zwłaszcza odnoszące się do przedmiotów objętych wcześniej zasadą proporcjonalności. Może być więc ona stosowana we wszystkich gałęziach niemieckiego prawa administracyjnego. Zasada proporcjonalności w prawie niemieckim stosowana jest również w stosunkach prawnych regulowanych przez normy prawa prywatnego, co potwierdził w swym orzecznictwie BVG. Jest to konsekwencją pozostawania prawa prywatnego pod wpływem praw podstawowych wyrażonych w konstytucji oraz niezwykle silnej pozycji tych praw w nimoieckiej kulturze prawnej¹³³.

Zasada proporcjonalności jest cały czas obecna w orzecznictwie BVG oraz w dyskusjach toczących się w doktrynie niemieckiej. W dyskusjach tych określana bywa jako „racjonalność stanowionego prawa” lub aktów administracji, a także jako „zakaz nadmiernej ingerencji”. Czasami proporcjonalność używana jest w znaczeniu węższym134. Niewątpliwie zasada tazajmuje silną pozycję w prawie niemieckim i – posługując się terminologią omówioną w rozdziale pierwszym niniejszej pracy – można stwierdzić, że jest wyrazem jednej z najdonioślejszych wartości sytemu prawa, tzn. słuszności i sprawiedliwości. Wielu autorów podkreśla, że zasada ta jest jedną z najsilniejszych w prawie niemieckim135

.