2. Działy administracji rządowej*
2.3. Konsekwencje wyodrębnienia działów administracji rządowej
Wyodrębnienie działów administracji rządowej spowodowało moż-liwość precyzyjnego określenia zakresu działalności administracji rządo-wej. Przez właściwość rzeczową należy rozumieć prawo do rozstrzygania tylko spraw zamkniętych klasyfikacją działu administracji rządowej. Za-mknięcie z punktu widzenia rzeczowego działu administracji rządowej jest możliwe w odwołaniu do nadrzędnej kategorii interesu publicznego, co precyzyjnie określa zakres działalności administracji rządowej. Ozna-cza to, że administracja rządowa powinna prowadzić działalność wyłącz-nie wyłącz-niezbędną. Gdy administracja rządowa jakiejś działalności prowa-dzić nie musi, to powinna zrzec się jej w ogóle lub przekazać ją innym podmiotom, w ramach stosowania konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa. Odzwierciedleniem konsekwentnej deregulacji działalności ad-ministracji rządowej jest zamknięcie klasyfikacji spraw w obrębie dzia-łów administracji rządowej. W konsekwencji został również wyznaczony zakres regulacji prawnej działalności administracji rządowej13.
Działy tworzą względnie trwałą siatkę podziałową sfery administra-cji rządowej, która stanowi punkty wyjścia dalszego komponowania tej
11 J. Szreniawski, J. Niczyporuk: Działy…, s. 110–111.
12 J. Jagielski: Prawo administracyjne…, s. 161–162.
13 J. Szreniawski, J. Niczyporuk: Działy…, s. 107–108.
49
2.3. Konsekwencje wyodrębnienia działów administracji rządowej
sfery według konkretnych potrzeb i założeń, wynikających z koncepcji politycznych rządzenia państwem. W ustanowionych działach admini-stracji Prezes Rady Ministrów ma mianowicie dokonywać takich zabie-gów koncepcyjno -organizatorskich, które będą zmierzać do stworzenia układu strukturalno -funkcjonalnego odpowiadającego wizji politycznej i programowej rządu14. Ustawa o działach „zagospodarowanie” działów administracji pozostawia w zasadzie nieskrępowanej inicjatywnie Prezesa Rady Ministrów. Zastrzega jedynie, że takie działy, jak budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe, skupione mają być pod kierownictwem jednego ministra. Stanowi nadto, że dział „obrona narodowa” ma mieć swego własnego ministra.
Wyodrębnienie działów administracji rządowej szczególnie ujawnia się podczas tworzenia rządu. Wcześniej urzędy ministrów zasadniczo tworzone były w drodze ustawy, co powodowało resortowy układ syste-mu administracyjnego państwa, niepodatnego na uwzględnianie aktual-nych priorytetów w polityce administracyjnej. Pozostawiał też niewielki margines swobody w dostosowaniu do uwarunkowań personalnych15. Po wyłonieniu działów administracji rządowej wzmocnieniu uległa pozy-cja prawna Prezesa Rady Ministrów. Instrumentem prawnym służącym wzmocnieniu tej pozycji jest przewidziana przez ustawę o Radzie Mini-strów kompetencja premiera do wydawania tzw. rozporządzeń atrybucyj-nych, na mocy których określa się zakres działania ministra niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został powołany w in-nym czasie – niezwłocznie po jego powołaniu. Rozporządzenie to jed-nak wbrew tytułowi nie określa wprost szczegółowego zakresu działania ministra, a jedynie wyposaża go w działy, którymi ma kierować, aparat pomocniczy, środki finansowe oraz wskazuje podporządkowane jednost-ki organizacyjne. Premier w rozporządzeniu tym wskazuje zatem dział lub działy administracji, którymi kieruje minister, i ustala ministerstwo bądź inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra kierującego danym działem. Rozporządzenia atrybucyjnego nie można zaliczyć do aktów, które określają szczegółowy zakres działania mini-strów, rozumiany jako ustalenie katalogu ich zadań i kompetencji. Ich istotą jest jedynie, gdy chodzi o ministrów działowych, ustalenie działu czy działów administracji, które należą do właściwości danego ministra i z tytułu której to przynależności do działu czy działów dany minister jest właściwy w zakresie zadań i kompetencji wynikających z ustaw nor-mujących przedmiotową materię, objętą określonym działem czy działa-mi. Zatem w przypadku ministrów działowych formuła ustalenia przez
14 J. Jagielski: Prawo administracyjne…, s. 162.
15 J. Szreniawski, J. Niczyporuk: Działy…, s. 113.
50 2. Działy administracji rządowej
rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów szczegółowego zakresu działania jest wątpliwa, skoro w istocie sprowadza się do przydzielenia ministrowi działu (działów administracji), ustalenia jego aparatu pracy, określenia podporządkowanych organów i ustalenia dysponowania częściami bu-dżetu. Rzeczywisty zaś zakres działania obejmuje zadania i kompetencje określone w ustawach, co wynika z zapisu konstytucyjnego. Premier nie kształtuje działów administracji, lecz dokonuje powierzenia ministrom kierownictwa działami ustalonymi w drodze ustawowej. W wypadkach niektórych ministrów o przyporządkowaniu im danych działów admini-stracji rządowej przesądzają same przepisy prawa. Jak już zaznaczono, konkretne zadania i kompetencje ministra kierującego danym działem administracji rządowej mają swe źródło w ustawach składających się na regulację prawną określonego działu, a nie pochodzą z nadania przez Pre-zesa Rady Ministrów16. Wynika z tego, że obecny model tworzenia rządu ogranicza wprawdzie w pewnym zakresie wpływ władzy ustawodawczej na tworzenie władzy wykonawczej przez zastąpienie w tym przypadku formy ustawy formą rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, jednak na-leży uznać, że swoboda kreacyjna tworzenia rządu przez Prezesa Rady Ministrów nie jest nieograniczona.
Wyodrębnienie działów administracji rządowej może również przy-czynić się do uporządkowania części szczegółowej prawa administracyj-nego. Administracja rządowa stanowi co prawda tylko część administracji publicznej, ale za to jest to część najbardziej obszerna z punktu widze-nia realizowanych funkcji. W pewnym więc stopniu funkcje pozostałej części administracji publicznej mieszczą się w funkcjach administracji rządowej. Porządkowanie funkcji szczegółowej prawa administracyjnego może przebiegać zatem dwutorowo – z jednej strony przez ustalenie dzia-łów części szczegółowej prawa administracyjnego, które nawiązywałyby zakresem do działów administracji rządowej, a z drugiej strony przez ustalenie granic części szczegółowej prawa administracyjnego, w kontek-ście zamknięcia klasyfikacji działów administracji rządowej na poziomie wskazanym w ustawie o działach administracji rządowej17.
16 J. Jagielski: Prawo administracyjne…, s. 162–165.
17 J. Szreniawski, J. Niczyporuk: Działy…, s. 108.