Standardy demokratycznego państwa prawa - Organizacja prawna administracji publicznej

1.4. Standardy demokratycznego państwa prawa

Większość współczesnych autorów uznaje konieczność komplekso-wego rozumienia idei demokratycznego państwa prawa, które obejmuje przesłanki formalne i materialne. Przy tym poglądy poszczególnych przed-stawicieli doktryny są zróżnicowane, tak co do liczby cech państwa pra-wa, ich nazewnictpra-wa, jak i stopnia ich istotności. Ponadto dla oznaczenia standardów państwa prawa używane są różne określania, jak: „zasady państwa prawnego”, „dyrektywy państwa prawnego”, „reguły państwa prawnego”, „wzorzec państwa prawnego”, „założenia państwa prawne-go”, „postulaty państwa prawneprawne-go”, „gwarancje państwa prawa”.

B. Banaszak proponuje ujęcie cech państwa prawa w płaszczyznach formalnej i materialnej. I tak jako cechy formalnoprawne wymienia:

1) zasadę działalności państwa i jego organów na podstawie prawa (zasa-da legalności), 2) zasadę podziału władz i ich wzajemnego kontrolowania się, 3) zasadę związania władzy wykonawczej i sądowniczej ustawami, 4) zasadę sądowej kontroli działalności władzy wykonawczej, 5) do-puszczalność ingerencji państwa w sferę praw jednostki wyłącznie na podstawie ustawy. Wśród kryteriów materialnoprawnych wyróżnia zaś następujące wartości: 1) sprawiedliwość społeczną, w tym sprawiedli-wość społeczną i pomoc osobom znajdującym się w złych warunkach, 2) wolność, 3) równość, 4) demokratyzm. Jednocześnie autor ten osobno traktuje zasadę demokratycznego państwa prawa i wyprowadza z niej na-stępujący katalog zasad: 1) zasada suwerenności narodu, 2) zasada wol-ności i rówwol-ności wobec prawa, 3) zasada konstytucjonalizmu, 4) zasada podziału władz, 5) zasada legalizmu, 6) zasada prawa do sądu, 7) zasada odpowiedzialności państwa za błędne działania, 8) zasada proporcjonal-ności, 8) zasada samorządu terytorialnego⁴⁸.

Z kolei L. Garlicki przyjmuje, że cechy ustrojowe państwa prawa to:

1) zasada podziału władz, 2) zasada zwierzchnictwa konstytucji, 3) za-sada niezależności sądów i niezawisłości sędziów, 4) zaza-sada szczególnej roli ustawy jako podstawowego i powszechnego źródła prawa, 5) zasady dotyczące praw i wolności jednostki (w tym prawo do sądu, prawo do życia, prawo do prywatności), 6) zasada przyzwoitej legislacji (w tym zakaz działania prawa wstecz, nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis, zasada ochrony praw nabytych, zasada określoności prawa, zasada proporcjonalności), 7) zasada budowy systemu źródeł prawa na zasadzie hierarchiczności, 8) zasada sprawiedliwości społecznej⁴⁹.

48 B. Banaszak: Prawo konstytucyjne…, s. 220–222.

49 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Warszawa 2011, s. 58–64.

26 1. Desygnaty administracji w założeniach państwa prawnego

Jeszcze inaczej problem ten przedstawia J. Kuciński, który wskazu-je: 1) zasadę praworządności formalnej (zawartą w art. 7 Konstytucji RP), 2) zasadę hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, 3) prawo do sądu, 4) istnienie organów państwowych gwarantujących przestrzega-nie prawa, 5) wiele zasad skonstruowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego⁵⁰.

Uznając przytoczone egzemplifikacje standardów państwa prawa, można powtórzyć za A. Sylwestrzakiem, że „nie ma jednej i stałej dok-tryny państwa prawnego, istnieje natomiast w miarę stabilny katalog zasad składających się na treści państwa prawnego”. Na podstawie analizy poglądów doktryny można natomiast wskazać, że warunkami koniecznymi występującymi w większości typologii demokratycznego państwa prawa są: demokratyzm, legalizm działania oraz ochrona pod-stawowych praw i wolności jednostek w zakresie funkcjonowania wła-dzy publicznej.

Pozostawiając na uboczu ogólne spory dotyczące liczby i rodzajów standardów państwa prawa, należy odnieść się do tych standardów cha-rakteryzujących administrację publiczną, czyli do wzorców wynikających z zasady demokratycznego państwa prawa istotnych z punktu widzenia działalności administracji publicznej.

Szerszej analizy w tym zakresie dokonuje J. Malec, który wyróżnia ce-chy prawa administracyjnego w państwie prawnym. Według niego są to:

1) charakter norm prawa administracyjnego dwustronnie obowiązujący obywatela i aparat administracyjny, 2) działanie administracji w ramach przepisów prawa i na ich podstawie, 3) organy zarządu poddane kon-troli – ministerialna odpowiedzialność, 4) organy nie mogą ingerować w sferę wolności obywatelskiej w dowolny sposób, 5) brak kodyfikacji prawa administracyjnego, 6) istnienie sądownictwa administracyjnego rozpatrującego odwołania obywateli⁵¹. A. Błaś natomiast prezentuje kata-log cech administracji publicznej w państwie prawa. W jego przekonaniu funkcjonują cztery podstawowe cechy, takie jak: 1) związanie prawem powszechnie obowiązującym całej działalności wszystkich organów ad-ministracji publicznej, 2) wykonawczy charakter działalności admini-stracji publicznej, 3) poddanie całej działalności adminiadmini-stracji publicznej kontroli niezawisłego sądu, 4) odpowiedzialność prawna organów i osób wykonujących administrację za podejmowane działania⁵².

50 J. Kuciński: Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa 2003, s. 60.

51 J. Malec: Studia z dziejów administracji nowożytnej. Kraków 2003, s. 103.

52 A. Błaś: Państwo prawa w praktyce organów administracji publicznej. W: J. Łuka-siewicz (red.): Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa (Między‑

narodowa Konferencja Naukowa, Cisna, 2–4 czerwca 2002). Rzeszów 2002, s. 16.

1.4. Standardy demokratycznego państwa prawa

Posiłkując się przywołanymi wcześniej klasyfikacjami, można wska-zać następujące zasady znajdujące bezpośrednie odniesienie w działalno-ści administracji publicznej.

Zasada związania administracji prawem

Aktualnie zasada związania administracji prawem wyrażona jest w art. 7 Konstytucji RP, wskazującym, że: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Przy czym przez prawo na-leży rozumieć przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialne-go oraz przepisy prawa procesowematerialne-go. Prawo powszechnie obowiązujące określa bowiem ustrój organów administracyjnych, ich zadania, formy ich działania oraz procedurę wykonywania zadań publicznych.

Nakaz działania zgodnie z prawem odnosi się natomiast do tworze-nia, stosowania oraz egzekwowania prawa przez organy administracji publicznej. Inaczej ujmując, powołany przepis formułuje dwie powiąza-ne z sobą zasady, tj. zasadę praworządności i zasadę legalności. Zasada praworządności nakłada obowiązek przestrzegania prawa przez organy władzy publicznej, a ściślej – nakazuje działanie na podstawie i w grani-cach prawa. Zasada legalności wymaga zaś istnienia prawnej podstawy działania organu administracji publicznej. Obie zasady łącznie stanowią wyraz szerszej koncepcji określanej mianem legalizmu, której poszcze-gólne elementy zostały wyraźnie sprecyzowane w orzecznictwie, a mia-nowicie są to: 1) możność podejmowania tylko takich działań wład-czych, które są przez prawo dozwolone czy nakazane, gdyż wszelkie inne są zakazane⁵³, 2) przestrzeganie przez organy administracji publicznej prawa do czasu jego legalnej zmiany⁵⁴, 3) zakaz domniemywania kom-petencji⁵⁵ organu, gdyż te muszą być oparte na wyraźnie sprecyzowanej i istniejącej normie kompetencyjnej, która winna być klarownie okreś- lona w ustawie⁵⁶.

53 Wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., K 20/2001. OTK -A 2002, nr 3, poz. 34.

54 Uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r., W 7/94. OTK 1994, nr 1, poz. 23; Wyrok TK z dnia 11 kwietnia 2002 r., K 2/2007. OTK -A 2007, nr 4, poz. 43.

55 Przez kompetencję należy rozumieć określony zbiór obowiązków i uprawnień or-ganu administracji publicznej, wyznaczający jego zdolność do działania w konkretnych prawnych formach. Jeszcze inaczej można wskazać, że kompetencja organu wyznacza granice jego samodzielności, tj. obszar, w którym jest on władny podejmować określone prawem działania. Na ten temat zob. M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej. Kraków 2004. Na kompetencyjność organu składają się: 1) pojemność kompe-tencyjna, 2) przestrzeganie kompetencji. Zob. E. Ura: Prawo administracyjne. Warszawa 2011, s. 102.

56 Wyrok NSA z dnia 18 marca 1998 r., II SAB /Łd, 57/96. ONSA 1999, nr 1, poz. 18;

Postanowienie SN (7) z dnia 18 stycznia 2005 r., WK 22/ 2004. OSNKW 2005, nr 3, poz. 29.

28 1. Desygnaty administracji w założeniach państwa prawnego

W piśmiennictwie powszechnie wyraża się przekonanie, że u pod-staw związania administracji prawem występuje założenie o potrzebie wyeliminowania sfer, w których organy administracji publicznej mogły-by działać w sposób dyskrecjonalny czy arbitralny. Należy jednak pod-kreślić, że stopień związania prawem zależny jest od sfery działania ad-ministracji publicznej (wewnętrzna, zewnętrzna), od stosowanych przez nią wobec adresatów form działania (władcze, niewładcze) oraz od przy-jętego w państwie modelu ustrojowego⁵⁷.

Zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa

Zasada ta porządkuje system źródeł prawa, co bezpośrednio przekła-da się na efektywność państwa prawnego. Poniekąd jest ona pochodną konstytucjonalizmu, zakładającego posiadanie przez państwo dokumen-tu konstydokumen-tucyjnego, stanowiącego podstawę wykonywania władzy pań-stwowej. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach Kon-stytucji RP (art. 8, art. 87, art. 188, art. 235). Z zasady tej wyprowadzane są dalsze reguły, jak: a) nadrzędności konstytucji – zakładająca wymóg zgodności wszystkich aktów normatywnych z Konstytucją oraz przyjmu-jąca istnienie instytucjonalnych rozwiązań służących kontroli zgodności aktów z Konstytucją (np. skarga konstytucyjna), b) zwierzchnictwa usta-wy – rozumiana jako zastrzeżenie do regulowania spraw najważniejszych w ustawie i podporządkowanie ustawie aktów prawnych stanowionych przez organy władzy wykonawczej, c) wykonawczy charakter aktów sta-nowionych przez organy rządowe – zobowiązująca uprawnione organy do wydawania aktów wykonawczych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania.

Zasada trójpodziału władzy

W myśl tej zasady, organy administracji publicznej kwalifikowane są jako organy władzy wykonawczej, co oznacza, że ich rolą jest wykony-wanie prawa ustanowionego przez władzę ustawodawczą, przy jedno-czesnym założeniu kontroli przez władzę sądowniczą. Trójpodział władz ma bowiem gwarantować wzajemne powściąganie się przez wszystkie władze, a tym samym ma zapewniać równowagę niezbędną do prawi-dłowego funkcjonowania państwa prawa. Równorzędność i niezależność władz eliminuje możliwość wystąpienia stosunku nadrzędności i podpo-rządkowania między tymi władzami, a ponadto nakazuje niepołączalność stanowisk państwowych związanych z nimi (incompatibilitas). Odnosząc założenia omawianej zasady do administracji, trzeba wskazać, że działal-ność administracji polega na wykonywaniu zadań publicznych. Stąd też

57 M. Jaśkowska: Związanie administracji prawem. W: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 1999, s. 138–141.

1.4. Standardy demokratycznego państwa prawa

wynikają dalsze konsekwencje, jak: 1) odpowiednia struktura admini-stracji publicznej uzasadniona przyznanymi jej zadaniami publicznymi, 2) pochodny charakter zadań publicznych wykonywanych przez admini-strację w stosunku do podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, 3) interpretowanie zadań publicznych jako obowiązku orga-nu, a nie uprawnienia⁵⁸.

Wykonawczy charakter działań administracji publicznej, co trzeba podkreślić, ulega w pewnym stopniu przełamaniu wskutek działalno-ści prawotwórczej. Proces ten określany jest mianem „administratywi-zacji prawa”⁵⁹. Możliwość tworzenia prawa przez administrację wynika z przepisów Konstytucji RP oraz z ustawodawstwa zwykłego. Prawotwór-cza działalność administracji może przybierać formę: 1) przepisów prawa miejscowego (organy jednostek samorządu terytorialnego oraz rządowe organy administracji terenowej)⁶⁰, 2) zarządzeń (Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, ministrowie i przewodniczący komitetów powołanych w skład Rady Ministrów), 3) uchwał (Rada Ministrów), 4) rozporządzeń (Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kie-rujący działem administracji rządowej, KRRiTV, wojewodowie). Przy tym jak słusznie zauważa M. Rękawek -Pachwicewicz, administracja publiczna w sposób pośredni, przez kompetencje inicjatywy ustawodawczej, bierze udział w tworzeniu aktów prawa rangi ustawowej, a ponadto: „Dzieje się tak głównie dlatego, że to właśnie administracja posiada odpowiednie kadry i strukturę organizacyjną, która służy tworzeniu prawa tej rangi.

Umowny podział władzy na ustawodawczą i wykonawczą w praktyce nie jest tak klarowny, bowiem istnieje przecież między obu siłami silna sieć wzajemnych powiązań”⁶¹.

Zasada proporcjonalności działań administracji

Zasada proporcjonalności po wejściu w życie konstytucji z 1997 r.

znalazła wyraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery praw i wolności jednostki⁶². W przypadku obszarów

58 A. Błaś: Państwo prawa w praktyce organów administracji publicznej…, s. 19–20.

59 L. Morawski: Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku prze‑

mian. Warszawa 1999, s. 206.

60 Szerzej zob. L. Grzonka: Legislacja administracyjna. Zarys zagadnień podstawo‑

wych. Warszawa 2011; P. Uziębło, G. Wierczyński: Zarys legislacji administracyjnej.

Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publiczne. Wrocław 2010; D. Dąbek: Prawo miejscowe. Warszawa 2007.

61 M. Rękawek -Pachwicewicz, w: B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj (red.): Nauka administracji. Warszawa 2009, s. 256, 263.

62 „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym pań-stwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska,

30 1. Desygnaty administracji w założeniach państwa prawnego

niedotyczących tychże praw i wolności TK wyprowadza tę zasadę właśnie z założeń demokratycznego państwa prawa⁶³.

Przez zasadę proporcjonalności działań administracji rozumieć należy zakaz nadmiernej ingerencji przez organy administracji publicznej w życie jednostek. Jeszcze inaczej można wskazać, że zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stosowania środków adekwatnych do zamierzonego celu. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń przyjął, że powinna być ona rozumiana „jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji za-mierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbęd-ne w tym sensie, że chronić będą określoniezbęd-ne wartości w sposób bądź w stop-niu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążli-wych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu”⁶⁴. Zasada współmierności dotyczy wszystkich dziedzin prawa, aczkol-wiek w praktyce znajduje zastosowanie przede wszystkim do regulacji prawa administracyjnego, a tym samym do działania organów admini-stracji publicznej. Znajduje ona odniesienie zarówno do stosowania, jak i stanowienia prawa, dlatego jest też niekiedy ujmowana jako element poprawnej legislacji. Z zasadą proporcjonalności wiąże się problematyka konstrukcji nadużycia prawa, gdyż – jak zaznacza P. Przybysz – „w pań-stwie prawa konieczna jest nie tylko ocena formalnej zgodności działań administracji z prawem, ale także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację”⁶⁵.

Zasada kontroli działalności administracji publicznej przez niezawisłe sądy

Zasada ta zakłada poddanie kontroli sądowej całej działalności admi-nistracji publicznej. Jej celem jest ochrona jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu administracyjnego. Kontrola działalności admini-stracji publicznej sprawowana jest przede wszystkim przez specjalnie do tego powołane sądy administracyjne (wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny)⁶⁶, którym ustawodawca przyznał szeroki

zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

63 Tak B. Banaszak: Prawo konstytucyjne…, s. 232–233.

64 Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98. OTK 1999, nr 1, poz. 2.

65 P. Przybysz: Zasada państwa demokratycznego. W: J. Niczyporuk (red.): Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga Pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda.

Paryż 2012, s. 723.

66 Zob. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.)

1.4. Standardy demokratycznego państwa prawa

zakres kognicji co do działania administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁶⁷, sądy administracyjne są powołane do rozpatrywa-nia spraw sądowoadministracyjnych w zakresie kontroli administracji publicznej oraz innych spraw na mocy ustaw szczególnych. Sądy admi-nistracyjne orzekają w sprawach ze skarg na: 1) decyzje admiadmi-nistracyjne, 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo postanowienia kończące postępowanie, a także po-stanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) popo-stanowienia wyda-wane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w in-dywidualnych sprawach, 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) inne akty niż akty prawa miejscowego podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i ich związki w sprawach z zakresu admini-stracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością jednostek samorzą-du terytorialnego, 9) bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 p.p.s.a.).

Aktualnie obowiązujący system sądownictwa administracyjnego wyraża model kasacyjny sądownictwa, co oznacza, że sądy te ograniczają się wy-łącznie do orzekania o zgodności z prawem (legalności), pozostawiając poza zakresem swego działania kontrolę względów celowościowych. Tym sposobem orzeczenia sądów administracyjnych przyjmują postać wyro-ków uchylających akt lub czynność i stwierdzających ich nieważność lub wyroków stwierdzających niezgodność z prawem danego aktu bądź czyn-ności. Kontrola sądów administracyjnych działa na zasadzie skargowości, a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator, organi-zacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz każdy inny podmiot, któremu ustawa przyznaje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 p.p.s.a.). Wobec tego można zauważyć, że powszechnie zakreślona kontrola sądów administracyjnych chroni obywateli z jednej strony przed nadmierną ingerencją administra-cji w ich prawa i obowiązki, a z drugiej – przed bezczynnością organów administracji publicznej.

Przez sądową kontrolę administracji należy jednak rozumieć kontro-lę w szerokim znaczeniu, tj. sprawowaną nie tylko przez sądy admini-stracyjne, ale także przez trybunały (Trybunał Konstytucyjny, Trybunał

67 Tekst jedn. Dz.U. 2012, nr 0, poz. 270 z późn. zm.

32 1. Desygnaty administracji w założeniach państwa prawnego

Stanu) oraz sądy powszechne i sądy specjalne. Wśród tych sądów można wskazać:

1) sądy ubezpieczeń społecznych – które rozpatrują odwołania od de-cyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach, dotyczących: a) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, b) przebiegu ubezpieczeń, c) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także uma-rzania należności z tytułu składek, d) ustalania uprawnień do świad-czeń z ubezpieświad-czeń społecznych, e) wymiaru świadświad-czeń z ubezpieświad-czeń społecznych;

2) sąd ochrony konkurencji i konsumentów (dawniej sąd antymono-polowy) – który rozpatruje odwołania od decyzji i zażalenia od po-stanowień wydawanych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego;

3) sądy powszechne – które rozpatrują sprawy dotyczące aktów stanu cywilnego w przedmiocie ustalenia treści aktu stanu cywilnego, unie-ważnienia lub sprostowania aktu stanu cywilnego na wniosek osoby zainteresowanej, prokuratora czy kierownika urzędu stanu cywilnego, bądź rozpatrują powództwa w związku z postępowaniem egzekucyj-nym w administracji (powództwo opozycyjne, powództwo ekscyden-cyjne, wniosek o wyłączenie prawa/rzeczy spod egzekucji)⁶⁸.

Zarówno sądy ubezpieczeń społecznych, jak i sąd ochrony kon-kurencji i konsumentów wyposażone są w uprawnienia -merytoryczne, co umożliwia im orzekanie co do istoty w rozpoznawa-nych sprawach.

Należy także wskazać, że sądy powszechne i Sąd Najwyższy rozpatru-ją protesty i skargi wyborcze, jak również stwierdzarozpatru-ją ważność wyborów samorządowych, wyborów do Sejmu i Senatu, wyborów prezydenckich.

Jak zauważa J. Jagielski w ślad za J. Bociem, kontrola ze strony sądów powszechnych może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. W ocenie tego ostatniego autora różnica między kontrolą bezpośrednią a pośrednią polega na tym, że podstawy prawne kontroli bezpośredniej sformułowa-ne są w poszczególnych aktach normatywnych z zakresu prawa admini-stracyjnego, które dopuszczają tę kontrolę, natomiast podstawę prawną kontroli pośredniej stanowią określone przepisy prawa cywilnego lub karnego, a niekiedy także orzecznictwo Sądu Najwyższego. Nie jest zatem wymagana dla przeprowadzenia kontroli pośredniej specjalna podstawa administracyjnoprawna⁶⁹.

68 Por. E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2005, s. 457–

461; J. Jagielski: Kontrola administracji publicznej. Warszawa 2006, s. 135–137.

69 J. Boć, w: J. Boć (red.): Prawo administracyjne…, s. 402.

1.4. Standardy demokratycznego państwa prawa

Niewątpliwie z zasadą sądowej kontroli działalności administracji publicznej wiąże się zasada prawa do sądu wyrażona wprost w art. 45 Konstytucji RP oraz zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego wyrażona w art. 176 Konstytucji RP.

W podsumowaniu można wskazać, że administracja publiczna pod-lega także kontroli obywatelskiej, co jest jednym z elementów ideolo-gii społeczeństwa obywatelskiego. Jak wskazuje E. Knosala, „admini-stracja publiczna określana jest jako publiczna między innymi dlatego, że podlega ocenie sprawowanej ze strony społeczeństwa, a działania administracji pozostają w sferze zainteresowania każdej jednostki i jej organizacji”⁷⁰.

Zasada odpowiedzialności organów

i osób wykonujących administrację publiczną

Odpowiedzialność organów i funkcjonariuszy administracji publicz-nej może przybrać różny charakter. Może bowiem mieć wymiar konsty-tucyjny, polityczny czy wymiar prawny.

Pierwszy rodzaj odpowiedzialności egzekwowany jest przez Trybunał Stanu⁷¹ w sytuacji, gdy osoba piastująca szczególnie istotne stanowisko państwowe umyślnie i w związku z pełnioną funkcją łamie Konstytucję lub ustawy. Inaczej ujmując, odpowiedzialność konstytucyjna to odpo-wiedzialność przed Trybunałem Stanu za delikt konstytucyjny (art. 189 Konstytucji RP). Odpowiedzialność konstytucyjną ponoszą Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów, członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, posłowie i senatorowie w zakresie określonym art. 107 Kon-stytucji RP.

Odpowiedzialność polityczna egzekwowana jest przez Parlament w postaci wotum nieufności, które może być wniesione w stosunku do ministra (odpowiedzialność indywidualna – art. 157 ust. 1 Konstytucji RP) lub w stosunku do całej Rady Ministrów (odpowiedzialność

W dokumencie Organizacja prawna administracji publicznej (Stron 27-45)