Rozporządzenia

Zgodnie z regulacją konstytucyjną, rozporządzenie jest źródłem po-wszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, usytuowa-nym w hierarchii źródeł prawa poniżej ustawy (art. 87 ust. 1);

wydawa-55 W. Kubala: Organy i struktura organizacyjna agencji. „Radca Prawny” 1998, nr 3, s. 12.

56 J. Niczyporuk: Rządowe agencje gospodarcze. W: Administracja i prawo admini‑

stracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej Katedr Prawa i Postę‑

powania Administracyjnego. Łódź 2000, s. 339 i nast.

158 5. Centralne organy administracji publicznej…

ne jest przez organy wskazane w Konstytucji – Prezydenta RP (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministrów (art. 149 ust. 2 i 3) oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2) – na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (określającego organ właściwy do wy-dania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu) i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1).

Zgodnie z art. 92 ust. 2, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swych kompetencji, o których mowa w ust. 1, inne-mu organowi (zakaz subdelegacji)⁵⁷.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest zdeterminowana trzema okolicz-nościami: 1) wydaniem rozporządzenia na podstawie wyraźnego, tj. nie-opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szcze-gółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu;

2) wydaniem rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy; 3) niesprzecznością treści rozporządzenia z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regu-lują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

57 Instytucja rozporządzenia wywodzi się z nauki niemieckiej. M. Fleischmann wskazał na trzy aspekty określające to pojęcie: „[…] właściwość rozporządzenia jako aktu władzy państwowej, jego postać – wyraz woli egzekutywy (administracji), ogólność jego treści”. Podobne stanowisko odnajdujemy w poglądach przedstawicieli współcze-snej nauki, np. T. von Danwitz twierdzi, że „rozporządzenia są materialnymi normami prawnymi, które stanowi egzekutywa na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie formalnej. Niemiecka definicja aktu wykonawczego do ustawy okazała się decydująca dla polskiego piśmiennictwa prawnoadministracyjnego. Pod jej wpływem poprzednie polskie regulacje konstytucyjne przewidywały zasadniczo stanowienie rozporządzeń przez orga-ny egzekutywy. Tymi przesłankami tłumaczyć należy fakt, że we współczesorga-nym polskim piśmiennictwie prawnoadministracyjnym twierdzi się, że zgodnie z poglądem od dawna utrwalonym w nauce prawa i potwierdzonym w orzecznictwie (zwłaszcza w orzecznic-twie Trybunału Konstytucyjnego), akt wykonawczy jest: 1) aktem normatywnym; 2) wy-dawanym przez organy władzy wykonawczej; 3) na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę; 4) w celu wykonania ustawy upoważniającej. Wskazana czteroelementowa definicja – oparta na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i poglądach polskiej dok-tryny prawa administracyjnego – ma postać koniunkcji, do prawdziwości której koniecz-na jest prawdziwość każdego z elementów składowych. Każdy zatem z jej elementów wydaje się w założeniu konieczny do uznania rozporządzenia za akt wykonawczy. Można jednak postawić pytanie, czy teza ta jest prawdziwa, skoro Konstytucja RP dopuszcza stanowienie rozporządzeń przez organy, które trudno jednoznacznie zaliczyć do władzy wykonawczej, np. Prezydent RP.

159

5.2. Prawotwórstwo organów administracji publicznej

Przenosząc wskazane elementy na grunt normatywny, należy zauwa-żyć, że warunki te oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporzą-dzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie), nie-będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją RP i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraź-nego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulo-wanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści prze-kształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą, a co za tym idzie także z Konstytucją RP.

W rozważaniach nad istotą rozporządzeń należy wskazać na zjawisko określane w piśmiennictwie mianem „ucieczki w rozporządzenie”. Pole-ga ono na regulowaniu w rozporządzeniu niejako „na wszelki wypadek”

materii, którą trudno jednoznacznie zakwalifikować albo jako tożsamą rozporządzeniu, albo aktowi prawa wewnętrznego. Motywacją prawo-dawcy w tych przypadkach jest chęć uniknięcia zarzutu regulacji nor-my prawa powszechnie obowiązującego w akcie prawa wewnętrznego.

Stąd nieuzasadnione rozszerzenia zakresu regulacji rozporządzeniowej.

W świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa trudno bowiem znaleźć skuteczny mechanizm, pozwalający na eliminację rozporządzeń zawiera-jących wyłącznie normy skierowane do jednostek organizacyjnie podle-głych organowi, który wydał rozporządzenie. Rozwiązanie tego problemu zależy od rozstrzygnięcia kwestii, czy w rozporządzeniu musi znajdować się przynajmniej jedna norma o charakterze powszechnie obowiązują-cym, a więc skierowana poza krąg podmiotów podporządkowanych or-ganowi wydającemu rozporządzenie⁵⁸.

Jako przykład „ucieczki w rozporządzenie” można podać rozporzą-dzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działa-nia ministra oraz rozporządzedziała-nia wskazujące urząd właściwy do obsługi poszczególnych ministrów, wydawane zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów⁵⁹. W jakimś sensie wkraczają one w sferę prawa wewnętrznie obowiązującego, chociaż nie brakuje argu-mentów do zaliczenia takich rozporządzeń do sfery prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega wątpliwości, że takie rozporządzenia znajdu-ją się w jakimś sensie na pograniczu prawa powszechnie i wewnętrznie obowiązującego.

Należy zauważyć, że zgodnie z przepisami Konstytucji RP, rozporzą-dzenie jest jedynym aktem normatywnym wydawanym „w celu

wyko-58 B. Skwara: Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie kon‑

stytucyjnym. Warszawa 2010, s. 32.

59 Tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 392 z późn. zm.

160 5. Centralne organy administracji publicznej…

nania ustawy” (art. 92). Sformułowanie to odróżnia rozporządzenie jako akt wydany „na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy” od innych aktów podustawowych wydawa-nych na podstawie ustawy (art. 93 Konstytucji) lub „na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie” (art. 94 Konstytucji), które bywają określane w piśmiennictwie mianem aktów wykonawczych sensu largo⁶⁰. Wymóg ustanowienia rozporządzenia „w celu wykonania ustawy” oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia wykonawczego jako aktu instru-mentalnego względem ustawy.