Tryb powoływania rządu

4.1.1. Skład i powołanie ministrów

Rada Ministrów, w przeciwieństwie do innych organów władzy pań-stwowej (np. Sejmu, Senatu i Prezydenta), nie jest organem kadencyjnym.

Jej powołanie następuje w wyniku przyjęcia przez głowę państwa dymisji poprzednio działającej Rady Ministrów, którą składa Prezes Rady Mini-strów. Prezydent, przyjmując dymisję złożoną przez premiera, powierza rządowi pełnienie obowiązków do czasu powołania nowej Rady Mini-strów. Należy podkreślić, że przyjęcie przez głowę państwa dymisji złożo-nej przez Prezesa Rady Ministrów jest równoznaczne z odwołaniem całej Rady Ministrów. Ustawa zasadnicza z 1997 r. wymienia cztery przyczyny dymisji rządu, które zostaną omówione w dalszej części niniejszego roz-działu. Dymisja Rady Ministrów otwiera drogę do powstania nowej Rady Ministrów.

Obecnie obowiązująca Konstytucja przewiduje trzy sposoby powoła-nia rządu, na które składają się: procedura zasadnicza, pierwsza proce-dura rezerwowa oraz druga proceproce-dura rezerwowa. Pierwsza proceproce-dura re-zerwowa zostaje uruchomiona w sytuacji, gdy nie dojdzie do powołania Rady Ministrów w procedurze zasadniczej. Drugą procedurę rezerwową stosuje się wówczas, gdy nie powiedzie się pierwsza procedura rezerwo-wa¹². W przypadku niepowołania rządu w drugiej procedurze rezerwowej Prezydent skraca kadencję Sejmu i zarządza nowe wybory (art. 155 ust. 2 Konstytucji RP).

Pierwszy sposób powołania Rady Ministrów składa się z dwóch eta-pów: 1) etapu prezydenckiego i 2) etapu sejmowego. Wymienione pro-cedury doprowadzić mają do powołania tzw. rządu sejmowego. Proces tworzenia rządu rozpoczyna Prezydent, desygnując Prezesa Rady Mini-strów. Pod tym pojęciem należy rozumieć powierzenie misji tworzenia gabinetu rządowego, polegającej na konstruowaniu składu przyszłej Rady Ministrów. Desygnowanym Prezesem Rady Ministrów zostaje po-lityk będący reprezentantem partii, która wygrała wybory, lub koalicji partii. Należy zaznaczyć, że w przypadku uchwalenia przez Sejm wotum nieufności wobec Rady Ministrów wyboru nowego premiera dokonuje pierwsza izba parlamentu wraz z podjęciem uchwały o wotum nieufności

12 Z. Szeliga (red.): Organy władzy publicznej w świetle Konstytucji RP z 2 kwiet‑

nia 1997 r. Lublin 2006, s. 117.

101

4.1. Tryb powoływania rządu

(art. 158 ust. l Konstytucji RP). Prezydent, w ciągu 14 dni od pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniego rządu, dokonuje powołania Prezesa Rady Ministrów oraz pozostałych członków Rady Mi-nistrów i odbiera od nich przysięgę. Po złożeniu przysięgi przez członków rządu rozpoczyna się etap sejmowy. Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania Rady Ministrów przez głowę państwa, musi się udać do Sejmu i przedstawić w Sejmie program działania Rady Ministrów (exposé) wraz z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Po wygłosze-niu exposé rozpoczyna się debata nad programem działania i wnioskiem o udzielenie wotum zaufania rządowi. Po wyczerpaniu listy mówców i zakończeniu zadawania pytań nikt, poza premierem, nie może już za-brać głosu. Marszałek Sejmu poddaje pod głosowanie wniosek Prezesa Rady Ministrów. Uchwalanie wotum zaufania przez Sejm następuje bez-względną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawo-wej liczby posłów¹³.

Wymóg uzyskania przez nową Radę Ministrów bezwzględnej szości głosów oznacza, że liczba posłów głosujących „za” musi być więk-sza od liczby posłów głosujących „przeciw” oraz tych, którzy „wstrzyma-li się” od głosu. Trzeba zaznaczyć, że wstrzymanie się od głosu wywołuje taki sam skutek, jak głosowanie przeciw. Zatem rząd uzyskuje poparcie Sejmu wówczas, gdy aprobaty udziela mu rzeczywista większość pierw-szej izby parlamentu, a nie jakaś określona większość.

Jeśli Prezydent RP nie zdoła na czas powołać Rady Ministrów lub Rada Ministrów nie uzyska w Sejmie wotum zaufania, to uruchomio-na zostaje pierwsza procedura rezerwowa, w ramach której dochodzi do powołania tzw. rządu sejmowej większości. Postępowanie w Sejmie obejmuje dwa etapy: 1) wybór nowego premiera oraz 2) wybór rządu.

Pierwsza izba parlamentu, w ciągu 14 dni od upływu terminu na powo-łanie Rady Ministrów przez głowę państwa w procedurze zasadniczej lub nieudzielania wotum zaufania, wybiera Prezesa Rady Ministrów. Prawo zgłoszenia kandydata przysługuje grupie co najmniej 46 posłów. Termin zgłaszania kandydatur określa Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów. Wybór premiera następuje bezwzględną większo-ścią głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, w głosowaniu imiennym. W świetle art. 154 ust. l Konstytucji, określenie

„wybór Prezesa Rady Ministrów” jest tożsame z jego desygnowaniem.

Na nowym premierze spoczywa obowiązek konstruowania składu Rady Ministrów, a następnie przedstawienie go Sejmowi, wraz z programem działania Rady Ministrów. Wybór Prezesa Rady Ministrów i zapropono-wanych przez niego członków gabinetu rządowego następuje

bezwzględ-13 Ibidem.

102 4. Rada Ministrów

ną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej licz-by posłów. Prezydent dokonuje powołania Rady Ministrów i odbiera od członków rządu przysięgę.

Gdy nie powiedzie się pierwsza procedura rezerwowa, ustawa zasad-nicza przewiduje drugą (ostatnią) procedurę powoływania Rady Mini-strów, która ma doprowadzić do wyłonienia tzw. rządu mniejszościowe-go. Składa się ona z dwóch etapów: prezydenckiego i sejmowemniejszościowe-go.

W okresie 14 dni, licząc od dnia fiaska pierwszej procedury rezerwo-wej, głowa państwa powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów. Chociaż Konstytucja stanowi tyl-ko o powołaniu premiera, należy przyjąć, że to powołanie jest w rozumie-niu art. 154 ust. 1 Konstytucji RP desygnowaniem. Gdyby było inaczej, nowo powołany Prezes Rady Ministrów zająłby miejsce poprzedniego pre-miera, zanim doszłoby do utworzenia „jego” rządu. Zadaniem premiera jest konstruowanie składu Rady Ministrów. Prezydent dokonuje powoła-nia Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę. Sejm w ciągu 14 dni od dnia powołania rządu przez Prezydenta wyraża mu wotum zaufania większo-ścią głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Wymóg uzyskania przez Radę Ministrów zwykłej większości oznacza, że liczba posłów głosujących „za” musi być większa od liczby posłów gło-sujących „przeciw”. W tym wypadku głosów „wstrzymujących się” nie bierze się pod uwagę. Jeśli i ta procedura rezerwowa się nie powiedzie, głowa państwa musi zgodnie z Konstytucją skrócić kadencję Sejmu – co jest tożsame ze skróceniem kadencji Senatu – i zarządzić nowe wybory¹⁴.

4.1.2. Struktura po wyborach

Skład i struktura Rady Ministrów to problematyka nie tylko natury technicznej czy organizacyjnej. Nie chodzi bowiem wyłącznie o kwestię sprawności działania organu, jego efektywności i operatywności, która bez wątpienia jest większa, jeżeli rząd nie jest nadmiernie rozbudowany i liczny¹⁵. Skład i struktura rządu uwarunkowane są:

tradycjami historycznymi,

• zwyczajami konstytucyjnymi,

•

14 Ibidem, s. 118.

15 W. Skrzydło: Rada Ministrów i administracja rządowa. W: W. Skrzydło (red.):

Polskie prawo…, s. 334.

103

4.1. Tryb powoływania rządu

poglądami elit politycznych,

• aktualnymi potrzebami politycznymi,

• zakresem zadań nałożonych na rząd.

• Konstytucja nie precyzuje składu liczbowego Rady Ministrów, pozo-stawiając decyzję premierowi i jego koalicyjnym partnerom¹⁶. Ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów (skład obligatoryjny). Jednocześnie ustawodawca przewiduje możliwość powołania do składu rządu wiceprezesów Rady Ministrów oraz przewodniczących określonych w ustawach komitetów (skład fakultatywny). Powołanie do składu rządu członków fakultatyw-nych uzależnione jest od woli Prezesa Rady Ministrów, który decyduje się na ich powołanie w zależności od konieczności ich udziału w pracach Rady Ministrów. Nie bez znaczenia są również stanowiska koalicyjnych partnerów kształtującego się rządu. O powołaniu zaś przewodniczących określonych w ustawach komitetów decydują ustawy uchwalone przez parlament, na mocy których powołuje się dany komitet, przyznając mu rangę naczelnego organu administracji rządowej. Z tego względu przewod-niczący tego komitetu staje się członkiem Rady Ministrów¹⁷. Do 2009 r.

organem takim był Komitet Integracji Europejskiej¹⁸, który powołany został do spraw programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski do standardów euro-pejskich, jak również koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej.

4.1.3. Wotum nieufności dla wybranego rządu

Jednym ze sposobów wyrażenia rządowi nieufności jest jednoczesny wybór przez Sejm nowego premiera i to wysoką większością, tj. przy-najmniej 231 głosów. W takiej sytuacji Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgło-szony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Pre-zydent Rzeczypospolitej przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje

16 H. Zięba -Załucka (red.): System organów państwowych w Konstytucji Rzeczypo‑

spolitej Polskiej. Warszawa 2006, s. 123.

17 Ibidem.

18 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej. Dz.U. nr 106, poz. 494 ze zm.

104 4. Rada Ministrów

wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę.

Pod rządem Małej Konstytucji z 1992 r. udzielenie wotum nieufności rządowi oznaczało otwarcie procedury wyboru nowej Rady Ministrów przez Sejm. Stosowano tu odpowiednio przepisy art. 58¹⁹. Konstytucja z 1997 r. zmieniła zasadniczo ten model postępowania, zniosła bowiem wymaganie, by nowa Rada Ministrów została wybrana przez Sejm. Tym samym wykluczona została sytuacja, gdy Sejm wyrazi wprawdzie kon-struktywne wotum nieufności, ale nowy premier nie zdoła zdobyć popar-cia większości sejmowej dla swego gabinetu²⁰.

W obecnym stanie prawnym wybór nowego premiera należy uznać za dorozumiane udzielenie wotum zaufania gabinetowi, który ten utwo-rzy, czy innymi słowy, za udzielenie premierowi „carte blanche” w tym zakresie. Premier ma więc w tej procedurze pozycję znacznie silniejszą niż w innych wariantach tworzenia rządu, bo jego decyzje personalne nie wymagają już jakiegokolwiek potwierdzenia. Budzi to uwagi krytyczne, ale nie można też abstrahować od faktu, że jeżeli nowemu premierowi udało się zyskać poparcie sejmowej większości, to musiało to być poprze-dzone procesem konsultacji politycznych, obejmujących także kwestie personalne. Na tym etapie rola Sejmu (a zwłaszcza kierownictwa ugru-powań tworzących nową koalicję) rysować się będzie w sposób wyraźny, gdyż warunkiem poparcia wniosku o konstruktywne wotum nieufności będzie uprzednie uzgodnienie programu i składu rządu.

Po dokonaniu wyboru premiera przez Sejm pozostanie mu wprowa-dzenie w życie tych uzgodnień, a ponowne debaty sejmowe mogłyby się okazać wręcz dysfunkcjonalne. O ile więc w wymiarze prawnym premier pozostaje wyłącznym twórcą rządu tworzonego w wyniku konstruktyw-nego wotum nieufności, o tyle w wymiarze politycznym może to być znacznie bardziej gabinet „sejmowy” niż „premierowski”.

Po przejęciu przez Sejm uchwały o konstruktywnym wotum nieuf-ności nowy premier przedstawia Prezydentowi pełny skład Rady Mini-strów. Konstytucja nie określa terminu tego przedstawienia, ale – biorąc pod uwagę, że na razie nadal pełni obowiązki poprzednia Rada Mi-nistrów – można przyjąć, że premier będzie działał bez niepotrzebnej zwłoki. Powołanie rządu w składzie przedłożonym przez premiera jest obowiązkiem Prezydenta. Nie ma oczywiście przeszkód, by – tak przed, jak i po wyrażeniu konstruktywnego wotum nieufności – prowadzone były z Prezydentem konsultacje personalne. Byłoby to jednak działanie

19 W tej procedurze doszło do powołania gabinetu J. Oleksego w marcu 1995 r.

20 W. Sokolewicz, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 2. Red.

L. Garlicki. Warszawa 2001, s. 49.

105