Status prawny agencji w systemie administracji publicznej

Jednym z efektów transformacji ustrojowej było powołanie do reali-zacji zadań z zakresu administracji publicznej podmiotów niemieszczą-cych się w ramach tradycyjnego pojęcia organu administracji publicznej.

Do tej kategorii podmiotów zalicza się agencje administracyjne nazywa-ne również agencjami rządowymi, agencjami państwowymi, agencjami wykonawczymi²⁶.

23 J. Jagielski, w: M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakow-ski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne. Warszawa 2009, s. 177.

24 Tekst jedn. Dz.U. 2003, nr 24, poz. 199 z późn. zm.

25 M. Stefaniuk: Centralne organy administracji rządowej. W: Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej. Red. J. Stelmasiak, J. Szreniawski. Byd-goszcz–Lublin 2002, s. 38.

26 Por. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 614/10. LEX nr 677812.

151

5.1. Status prawny agencji w systemie administracji publicznej

Agencje zalicza się do tzw. administracji pośredniej, z którą mamy do czynienia, gdy zadania publiczne są realizowane nie przez organy admi-nistracji publicznej, lecz inne podmioty prawa. Agencje działają przede wszystkim w dziedzinie: nauki, przemysłu, techniki, technologii, rolnic-twa, wojska. Działanie agencji służy rozwiązywaniu specyficznych pro-blemów. Celem agencji jest zwłaszcza przeprowadzanie: innowacyjności, modernizacji, restrukturyzacji. W gruncie rzeczy służą one transformacji polskiego ustroju gospodarczego. Podczas analizy działań agencji rządo-wych można również wskazać ich najbardziej charakterystyczne funkcje, między innymi: doradczą, finansową, interwencyjną, likwidacyjną, pro-mocyjną, realizacyjną i zarządczą.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że pojęcie agencji pojawiło się w prawie administracyjnym jako przejaw akceptacji rozwiązań za-granicznych, a nie przejęcie rozwiązań ze sfery prawa cywilnego, gdzie tradycyjnie pojęcie „agencja” używa się w odniesieniu do odrębnego typu umowy nazwanej umową agencyjną.

Publicznoprawny status agencji wyraża się w tym, że powoływane są one do realizacji zadań publicznych w tych obszarach, w których funkcjo-nowanie tradycyjnych form organizacyjnych administracji byłoby mniej efektywne aniżeli działanie agencji²⁷.

W nauce prawa administracyjnego akcentuje się, że na kategorię agen-cji składają się podmioty różniące się między sobą statusem prawnym, usytuowaniem w ramach aparatu administracyjnego, organizacją we-wnętrzną, wykonywanymi zadaniami i funkcjami oraz rolą -gospodarczą. Dlatego też należy podkreślić, że agencje jako jednostki o zróżnicowanym charakterze i statusie prawnym zostały usytuowane w strukturze aparatu centralnej administracji przez poddanie ich nadzo-rowi organów naczelnych.

Istotne dla prowadzonej analizy jest stwierdzenie, że nie ma definicji legalnej agencji. Dlatego też definicji tej należy szukać w orzecznictwie oraz refleksji doktrynalnej, gdzie występuje ona w dwóch zasadniczych ujęciach: szerokim, które można odnieść do wszystkich podmiotów prawa publicznego mających w nazwie słowo „agencja”, oraz w ujęciu wąskim opisującym agencje, które mają formę państwowych osób prawnych.

Skoro w obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji legal-nej, w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnione jest odwołanie się do definicji słownikowej, w świetle której agencja to

przedstawiciel-27 B. Popowska: Agencje – nowe formy realizacji zadań administracyjnych państwa.

W: Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i planowania przestrzennego. Red. H. Bauer, R. Hendler, P. Hubera, B. Popowska, T. Rabska, M. Szewczyk. Poznań 1999, s. 208.

152 5. Centralne organy administracji publicznej…

stwo jakiegoś przedsiębiorstwa, urzędu, państwa – agencja rządowa²⁸. Pod pojęciem agencji rządowych mogą występować jednostki w różnych formach prawnych i w związku z tym nie można określić ich jednolite-go typu – mają status centralnych organów administracji państwowej (np. Państwowa Agencja Atomistyki), osobowość prawną (np. Agencja Nieruchomości Rolnych) bądź formę spółek akcyjnych (np. Agencja Roz-woju Przemysłu).

W doktrynie wskazuje się, że agencja rządowa należy do tzw. orga-nów administrujących. Cechą charakterystyczną takich orgaorga-nów jest to, że nie są centralnymi organami państwa, a ich kompetencje administra-cyjne przyznane są przez ustawę. Oznacza to, że ustawodawca, powołu-jąc do życia organ administracji państwowej, określa w powołupowołu-jącej go ustawie, czy jest to organ centralny, czy też organ administrujący (agencja rządowa) i przyznaje mu odpowiednie kompetencje²⁹.

Podobną definicję zaproponował Z. Niewiadomski, wskazując, że agencja rządowa to przykład państwowego podmiotu administrującego³⁰. Podmiot taki wyróżnia to, że nie będąc organem administracji publicznej realizuje za pomocą przyznanych ustawowo kompetencji dobro wspólne w określonym zakresie.

Podobną definicję odnajdujemy w orzecznictwie. W wyroku WSA w Warszawie wskazano, że agencje rządowe należy rozumieć jako jed-nostki organizacyjne tworzone na podstawie przepisów prawa, wyłączo-ne z tradycyjnych struktur ministerialnych, choć na ogół poddawyłączo-ne nadzo-rowi ministrów, tworzone jako szczególnego rodzaju przedstawicielstwa, w celu spełnienia wyznaczonych przez rząd zadań³¹.

Według J. Jagielskiego, agencje w ujęciu szerokim służą do oznacza-nia określonych jednostek organizacyjnych wchodzących w skład sze-roko rozumianego aparatu administracyjnego. Elementem wspólnym tych podmiotów jest ich nazwa zawierająca słowo „agencja”. Zdaniem powołanego autora, agencje sensu largo to nowe, nieukształtowane jeszcze w pełni instytucje ustrojowe, tworzone w drodze ustawy jako bezosobowe państwowe jednostki organizacyjne mające osobowość prawną.

W szerokim ujęciu zaproponowanym przez J. Zimmermanna agencje są państwowymi jednostkami organizacyjnymi usytuowanymi na szcze-blu centralnym, wykonującymi administrację publiczną w wyznaczonej

28 Por. A. Jędrzejko: Słownik wyrazów obcych. Katowice 2009, s. 32.

29 J. Zimmermann: Prawo administracyjne. Kraków 2005, s. 45.

30 Z. Niewiadomski, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski (red.):

Prawo administracyjne – część ogólna. Warszawa 2000, s. 55.

31 Por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., III SA 1086/08.

LEX nr 504642.

153

5.1. Status prawny agencji w systemie administracji publicznej

dziedzinie. Takie ujęcie agencji świadczy o kombinacji form publiczno-prawnych i prywatnopubliczno-prawnych mających zwiększyć efektywność realiza-cji zadań publicznych.

Interesująca i warta przytoczenia jest definicja autorstwa Z. Du-niewskiej, B. Jaworskiej -Dębskiej, R. Michalskiej -Badziak, E. -Szałowskiej i M. Stahl. W uznaniu powołanych autorek agencje to instytucje utworzone na podstawie ustaw lub założone przez naczelne organy administracji państwowej – w formie organu centralnego lub państwowej jednostki organizacyjnej albo spółki akcyjnej, w celu wy-konywania zadań państwa w zakresie udzielonych im kompetencji i peł-nomocnictw³².

Pogląd ten znajduje uzasadnienie także w publikacjach innych auto-rów, którzy podkreślają, że agencja rządowa oznacza instytucję utwo-rzoną z mocy ustawy, w formie państwowej osoby prawnej, w celu wy-konywania zadań gospodarczych państwa, w zakresie udzielonych jej kompetencji i pełnomocnictw. Tworzona jest zawsze z mocy samej usta-wy, co ma szczególne znaczenie dla bezpośredniego nadania osobowości prawnej, przy wyrażeniu formy ustrojowej za pomocą określenia „pań-stwowa osoba prawna”.

Cechą wspólną powołanych definicji jest wskazanie, że agencje są specyficznymi podmiotami powołanymi do wykonywania zadań admi-nistracji publicznej, niejako w zastępstwie organów admiadmi-nistracji pu-blicznej³³.

Wąskie ujęcie agencji odnajdujemy w dorobku E. Kosińskiego, któ-ry wskazuje, że agencje są instytucjami utworzonymi z mocy ustawy w formie państwowej osoby prawnej, w celu wykonywania zadań go-spodarczych państwa, w zakresie udzielonych im kompetencji i pełno-mocnictw³⁴. Przy czym, co podkreśla wspomniany autor, o kwalifikacji danej jednostki organizacyjnej jako agencji decyduje jej działalność, a nie nazwa, tzn. nie są agencjami podmioty określane nominalnie jako „agen-cje”, jednak nie powołane w drodze ustawy, a jedynie aktem pozostają-cym wyłącznie w sferze dominium³⁵.

Podsumowując, można stwierdzić, że agencje sensu stricto są eklek-tycznymi, mieszanymi administracyjno-cywilno -finansowymi formami

32 M. Stahl: Prawo administracyjne. Warszawa 2000, s. 194.

33 M. Cherka, M. Wierzbowski: Centralne organy administracji państwowej…, s. 404.

34 E. Kosiński: Realizacja zadań administracji gospodarczej w formie rządowych agen‑

cji gospodarczych. Status prawny agencji. „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2008, nr 1–2, s. 7 i nast.

35 Por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2010 r., I SA/Wr 942/10. LEX nr 751354.

154 5. Centralne organy administracji publicznej…

organizacyjnymi powołanymi do operacyjnej i bezpośredniej realizacji przez państwo polityki społeczno -gospodarczej, o statusie których decy-duje ustawodawca³⁶.

Zakres regulacji działalności agencji sprawia, że nie stanowią one jed-nolitej kategorii. Najczęściej wyróżnia się trzy rodzaje agencji:

Agencje, których prezesi/szefowie mają status prawny centralnych

or-• ganów administracji rządowej, jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrz-nego. Agencje te występują jako aparat pracy organów administracji, za pomocą którego organy te wykonują przypisane im zadania i kom-petencje. Mają status urzędów administracyjnych, w rezultacie czego agencje te nie mogą zostać zakwalifikowane do kategorii nietypowych podmiotów administracji³⁷.

Agencje działające w formie spółki prawa handlowego. Ten typ agencji

• był popularny w latach 90. XX w., np. Agencja Rozwoju Przemysłu.

Agencje prowadzące działalność w formie spółki prawa handlowego działają na podstawie norm prawa prywatnego, a nie publicznego.

Ich zaangażowanie w wykonywanie zadań publicznych odbywa się zgodnie z formułą funkcji zleconych administracji publicznej. Ich ak-tywność związana jest ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, czyli powierzaniem ich wykonania podmiotom spoza struktur apara-tu administracyjnego³⁸. Agencje tego typu można zaliczyć do kategorii nietypowych podmiotów administracji. Przy czym nie zostały one za-liczone do katalogu podmiotów sektora publicznego³⁹.

Agencje działające jako państwowe osoby prawne. Agencje tego typu

• są państwowymi jednostkami organizacyjnymi mającymi osobowość prawną. Ta kategoria agencji obecnie dominuje. Jako przykład zadań tego rodzaju agencji można podać wykonywanie prawa własności i in-nych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do

powie-36 Por. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 614/10. LEX nr 677812.

37 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego. W: M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szu-biakowski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne…, s. 198.

38 Więcej na ten temat S. Biernat: Prywatyzacja zadań publicznych. Problema‑

tyka prawna. Warszawa–Kraków 1994, s. 15; L. Zacharko: Prywatyzacja zadań pub‑

licznych gminy. Studium administracyjnoprawne. Katowice 2000, s. 31; J. Niczyporuk:

Elementy pojęcia „prywatyzacja przedsiębiorstw komunalnych”. „Samorząd Terytorial- ny” 1994, nr 12, s. 53; L. Zacharko: Wybrane problemy prywatyzacji zadań publicz‑

nych samorządu terytorialnego. „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 10, s. 18; C. Żuław-ska: Niektóre prawne i ekonomiczne aspekty prywatyzacji. „Państwo i Prawo” 1991, z. 2, s. 22.

39 M. Cherka, M. Wierzbowski: Centralne organy administracji państwowej…, s. 407.

155

5.1. Status prawny agencji w systemie administracji publicznej

rzonego mienia, np. Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Nierucho-mości Rolnych⁴⁰.

Zdaniem E. Kosińskiego, różnorodność agencji świadczy, że nie za-kończył się proces wyodrębniania agencji jako samoistnych podmiotów administrujących. Według J. Jagielskiego, trudno o kwalifikację agencji jako nowego samoistnego podmiotu administrującego, można jednak po-traktować agencje będące państwową osobą prawną jako punkt wyjścia tworzenia „własnej tożsamości” agencji⁴¹.

Warto również zwrócić uwagę na stosunkowo nowe pojęcie agencji wykonawczej. Zgodnie z normatywnym określeniem, agencja wykonaw-cza jest państwową osobą prawną, tworzoną ustawowo w celu realizacji zadań państwa. Prawna forma agencji wykonawczych może być wykorzy-stana w rolnictwie, działalności innowacyjnej, rozwoju przedsiębiorczości, przyśpieszeniu zmian strukturalnych, w szczególności przekształceń włas- nościowych w gospodarce.

Szczegółowe regulacje w zakresie przekształcania niektórych jedno-stek posiadających osobowość prawną należących do sektora finansów publicznych w agencje wykonawcze w rozumieniu ustawy zawierają przepisy ustawy wprowadzającej⁴². Od dnia 1 stycznia 2012 r. agencjami wykonawczymi są:

41 J. Jagielski: Status prawny agencji i ich miejsce w systemie administracji publicz‑

nej. W: Granice wolności gospodarczej w systemie społecznej gospodarki rynkowej. Księga Jubileuszowa z okazji 40 ‑lecia pracy naukowej prof. dr. hab. Jana Grabowskiego. Katowice 2004, s. 68.

42 L. Lipiec -Warzecha: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Warszawa 2011, s. 100; zob. też E. Hellych: Nowa ustawa o finansach publicznych. Warszawa 2010, s. 9.

43 Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rol-nymi Skarbu Państwa, tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 1187 z późn. zm.

44 Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospo-litej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. 2010, nr 206, poz. 1367 z późn. zm.

45 Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego, tekst jedn. Dz.U. 2013, poz. 712 z późn. zm.

46 Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przed-siębiorczości, tekst jedn. Dz.U. 2007, nr 42, poz. 275 z późn. zm.

47 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 633 z późn. zm.

156 5. Centralne organy administracji publicznej…

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

• ⁴⁸;

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju

• ⁴⁹;

Narodowe Centrum Nauki

• ⁵⁰;

Dwuletni okres przejściowy ma umożliwić dostosowanie przepisów ustaw szczególnych, stanowiących podstawę funkcjonowania podmio-tów przekształcanych w agencje wykonawcze, do zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych⁵¹, a także pozwolić na pełne wdroże-nie nowych rozwiązań systemowych i płynne przejście do nowych zasad funkcjonowania i gospodarki finansowej⁵².

Agencje jako wyodrębnione podmioty prawne działają przez swoje organy. Organem wykonawczym i zarządzającym agencji jest prezes agen-cji. Prezes agencji jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, np.

Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych⁵³, albo przez właściwego ministra, np. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powoływany przez Mini-stra Obrony Narodowej⁵⁴. Jeśli chodzi o status prezesa agencji, to jest on podobny do statusu organu centralnego. Procedura powoływania preze-sa agencji może przewidywać także udział innych podmiotów, np. rady nadzorczej.

Ponadto jako organ nadzorczo -kontrolny działa rada nadzorcza, któ-ra wykonuje stały nadzór we wszystkich dziedzinach działalności agencji lub opiniuje sprawy pozostające w zakresie jej zainteresowań. Członko-wie rad nadzorczych są powoływani i odwoływani w zróżnicowany spo-sób, ale zawsze z udziałem Prezesa Rady Ministrów bądź ministra kie-rującego działem administracji rządowej. Rada nadzorcza nie występuje we wszystkich agencjach. Nie ma jej między innymi w Agencji Rynku Rolnego oraz Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.

Prawne formy działania agencji wyprowadzane są zarówno ze sfery prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Przewagę mają instrumen-ty prywatnoprawne. Oparcie działalności agencji w głównej mierze na czynnościach cywilnoprawnych często postrzega się jako cechę charak-terystyczną agencji, w przeciwieństwie do innych podmiotów aparatu

48 Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Dz.U. nr 98, poz. 634 z późn. zm.

49 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju.

Dz.U. 2010, nr 96, poz. 616.

50 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki. Dz.U. nr 96, poz. 617.

51 L. Lipiec -Warzecha: Ustawa o finansach publicznych…, s. 105.

52 Ibidem.

53 Zob. art. 9 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomo-ściami rolnymi Skarbu Państwa, tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 1187 z późn. zm.

54 Zob. art. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. 2010, nr 206, poz. 1367 z późn. zm.

157