Międzynarodowe ramy normatywne działalności w zakresie ratownictwa

Globalizacja zagrożeń bezpieczeństwa narodów wymusza „konieczność współ-uczestniczenia w tworzeniu bezpieczeństwa międzynarodowego nie tylko w for-mie przynależności do ONZ, UE i NATO, ale również udziału w operacjach (…) humanitarnych”281. W  wymiarze międzynarodowym ramy normatywne działal-ności w zakresie ratownictwa są więc stanowione przez regulacje zawarte w tre-ściach konwencji międzynarodowych, dokumentów głównych międzynarodo-wych struktur bezpieczeństwa, w których Polska partycypuje, a także porozumień dwustronnych zawartych pomiędzy Rządem RP, a formalnymi przedstawicielami innych państw (nie tylko tych sąsiadujących). Na rysunku 7 pokazano schemat takiego podziału.

Rysunek 7. Podział źródeł założeń normatywnych ratownictwa w Polsce (wymiar międzynarodowy)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: P. Gromek, Ratownictwo w ochronie ludności. Istota. System. Kierunki

rozwoju, Wydawnictwo Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, Warszawa 2015, s. 65.

281 R. Jakubczak, W. Jakubczak, Globalizacja bezpieczeństwa [w:] Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku, Wydawnictwo Bellona, wyd. 2, Warszawa 2011, s. 205-206.

W załączniku 2 zestawiono główne dokumenty normatywne obowiązujące w polskim ratownictwie, w optyce identyfikacji przejawów hierarchiczności i sie-ciowości przedmiotu badań w wymiarze międzynarodowym. Skupiono się przede wszystkim na dokumentach uznawanych powszechnie za bazowe w stosunku do organizowania przedmiotowego współdziałania.

Wartą szczególnej uwagi grupę dokumentów stanowią wspomniane porozu-mienia dwustronne. To stosunkowo ogólnie napisane regulacje, nadające elastycz-ności wzajemnym stosunkom z państwami gotowymi przyjąć i/lub ofiarować po-moc m.in. ratowniczą. Wymienia się tu282:

a) notę w  sprawie utworzenia Polsko-Niemieckiej Komisji Międzyrządowej ds. Współpracy Regionalnej i Przygranicznej, sporządzoną w Warszawie dnia 17 czerwca 1991 r.,

b) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Repu-bliki Łotewskiej o współpracy między regionami i samorządami lokalnymi, sporządzone w Rydze dnia 11 lipca 1992 r.,

c) porozumienie między Rządem Republiki Estońskiej a Rządem Rzeczypo-spolitej Polskiej o współpracy między regionami i samorządami lokalnymi, sporządzone w Tallinie dnia 24 lipca 1992 r.,

d) umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Ro-syjskiej o współpracy transgranicznej, sporządzoną w Warszawie dnia 2 paź-dziernika 1992 r.,

e) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federa-cji Rosyjskiej o współpracy północno-wschodnich województw Rzeczypospo-litej Polskiej i Obwodu Kaliningradzkiego Federacji Rosyjskiej, sporządzone w Moskwie dnia 22 maja 1992 r.,

f) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Repu-bliki Gruzji o  współpracy międzyregionalnej, sporządzone w  Tbilisi dnia 20 kwietnia 1993 r.,

g) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukra-iny o współpracy międzyregionalnej, sporządzone w Kijowie dnia 24 maja 1993 r.,

h) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Repu-bliki Słowackiej o  współpracy transgranicznej, sporządzone w  Warszawie dnia 18 sierpnia 1994 r.,

i) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Repu-bliki Czeskiej o współpracy transgranicznej, sporządzone w Warszawie dnia 8 września 1994 r.,

j) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Repu-bliki Uzbekistanu o współpracy władz regionalnych i lokalnych, sporządzone w Warszawie dnia 11 stycznia 1995 r.,

121

2.5. Międzynarodowe ramy normatywne działalności w zakresie ratownictwa

k) porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Repu-bliki Litewskiej o współpracy transgranicznej, sporządzone w Wilnie dnia 16 września 1995 r.,

l) umowę między Rządem Republiki Białoruś a Rządem Rzeczypospolitej Pol-skiej o współpracy w dziedzinie zapobiegania katastrofom, klęskom żywioło-wym, innym poważnym wypadkom oraz usuwania ich następstw, sporządzo-ne w Białymstoku dnia 23 kwietnia 2015 r.

Z zaprezentowanego wykazu wynika, na pomoc których państw można liczyć w okolicznościach stwierdzenia niewystarczających zasobów ratownictwa w Pol-sce. To także potencjalni beneficjenci polskich zasobów ratownictwa w sytuacjach powodzi, pożarów itd.

Nawiązując natomiast do wyników analizy głównych dokumentów normatyw-nych polskiego ratownictwa w  optyce identyfikacji przejawów hierarchiczności i sieciowości przedmiotu badań w wymiarze międzynarodowym, analogicznie jak w przypadku wymiaru krajowego, układy stosunków i oddziaływań konstytuowane lub wynikające z ogółu międzynarodowych regulacji normatywnych świadczą o zło-żoności i sieciowości omawianej domeny bezpieczeństwa powszechnego. Również w tym kontekście można mówić o podejściach podmiotowym (np. UNDAC, INSA-RAG) i tematycznym (ochrona środowiska morskiego, ratownictwo morskie, ochro-na ofiar międzyochro-narodowych konfliktów zbrojnych itp.), co podkreśla złożoność analizowanej problematyki. Jednakże w wymiarze międzynarodowym dostrzega się większy udział kwestii tematycznych niż podmiotowych. Ponadto domena działań międzynarodowych struktur ratownictwa jest jakościowo zawężona względem do-meny działań polskich podmiotów ratownictwa na terenie kraju.

W korespondencji z powyższym, badanie ratownictwa wymaga wielokierun-kowych analiz międzynarodowych dokumentów normatywnych, z których wyni-kają różne – hierarchiczne i/lub sieciowe – implikacje, jednakże odbywa się na wyższym poziomie ogólności niż w  przypadku ich krajowych odpowiedników. Zdaje się być to jak najbardziej uzasadnione z praktycznego punktu widzenia. Bar-dzo trudno przewidzieć wszystkie okoliczności inicjujące działania wsparcia w za-kresie ratownictwa na arenie międzynarodowej. Z dotychczasowych doświadczeń polskich ratowników wynika283, że w znacznej mierze są one związane z katastro-fami naturalnym (trzęsieniami ziemi, tsunami, powodziami, pożarami lasów itp.). Znajduje to swoje potwierdzenie chociażby w rodzajach polskich modułów ochro-ny ludności sformułowaochro-nych w ramach Mechanizmu Ochroochro-ny Ludności Unii Eu-ropejskiej oraz dotychczasowej działalności z mandatem ONZ.

283 Warto wymienić w  tym miejscu działania polskich ratowników w  Turcji (1999), Węgrzech (2000), Indiach (2001), Niemczech i Czechach (2002), Algierii i Iranie (2003), Pakistanie (2005), Indonezji (2006), Ukrainie (2008), Czarnogórze, Haiti i Rosji (2010), Słowenii oraz Bośni i Her-cegowinie (2014), Nepalu (2015) czy też Szwecji (2018).

2.6. Wnioski

Wśród głównych uwarunkowań ratownictwa w Polsce wymienia się zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego, dzieje historyczne i ich aktualnie wybrzmiewające konsekwencje, a także mechanizmy funkcjonowania odzwierciedlane regulacjami normatywnymi (krajowymi i międzynarodowymi).

Zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego to sytuacje lub stany, które komuś (czemuś) zagrażają, albo też w których ktoś (coś) czuje się zagrożony(e), co z kolei wynika z negatywnego oddziaływania lub groźby negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzkie, a także mienie i środowisko w zakresie niezbędnym do przeżycia ludności w wymiarach biologicznym i bytowo-kulturowym. W warun-kach polskich wymienia się wśród nich powodzie, podtopienia, pożary, epizootia, epifitozy, susze, upały, epidemie, silne mrozy, intensywne opady śniegu, skażenia radiacyjne i chemiczne, epifitozy, huragany, osuwiska bądź zapadnięcia gruntu, a także wypadki na wodach śródlądowych, morzu, pod ziemią, w komunikacji lą-dowej i lotniczej. Te swoiste czynniki rzutują na najważniejsze wartości utylitarne. Mogą przybierać różne formy, w zależności od rodzaju, czasu eliminacji, dziedziny oddziaływań, poziomu destrukcji, determinizmu przyczyn, zasięgu przestrzenne-go czy też możliwości antycypacji. W niekorzystnych warunkach mogą prowadzić nawet do sytuacji kryzysowych i kryzysów. Co istotne, zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego dzieli się na bezpośrednie i pośrednie. Ich wzajemne przenikanie się prowadzi do budowania złożonych ciągów przyczyn i  skutków, które mogą przybierać postać sieci.

Najprawdopodobniej historia ratownictwa znajduje swój początek w począt-kach historii ludzkości. Pomaganie innym wpisuje się w człowieczeństwo prak-tycznie od zarania dziejów. Patrząc z tej perspektywy, zorganizowane (w sensie zinstytucjonalizowane) formy ratownictwa powstały stosunkowo niedawno, bo w  XVI w. (ratownictwo pożarowe), XVII w. (ratownictwo medyczne i  wodne), XIX w. (ratownictwo morskie, lotnicze i górnicze) oraz XX w. (ratownictwo gór-skie). Poszczególne jego rodzaje rozwijały się względnie niezależnie. Odpowiada-jące za nie służby, straże i inne podmioty podlegały różnym organom nadzorczym, decentralizując ogólny obraz ratownictwa w Polsce. Skutki tego stanu rzeczy ob-serwuje się po dziś dzień. Z opisanych uwarunkowań wyrastają bowiem historycz-ne atrybuty (cechy) współczeshistorycz-nego ratownictwa. Są to branżowość, zróżnicowanie przyporządkowania zarządczego i resortowość. Mocno komplikują jego współcze-sny sposób postrzegania. Stanowią także przesłanki uzasadniające konieczność podejmowania działań integracyjnych.

W wielu definicjach opisano to, co różni autorzy określają mianem ratownic-twa. Otwierając się na przedmiotową złożoność, można je traktować jako sieć działań operacyjnych prowadzonych w sieci oddziaływań we wszystkich stanach funkcjonowania państwa, w okolicznościach lub w związku z okolicznościami

nie-123

2.6. Wnioski

zwłocznego reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego. Nawiązu-jąc do omówionych stanowisk słownikowych, badawczych i normatywnych, do podstawowych atrybutów ratownictwa zalicza się aksjologizm, wieloaspektowość (wielowątkowość), złożoność, holizm, pilność i sieciowość.

Wszystkie cechy ratownictwa, te warunkowane historycznie i  podstawowe, znajdują swój wyraz w dokumentach normatywnych – krajowych i międzynaro-dowych. Konstytucja RP, ustawy, rozporządzenia i dokumenty branżowe opisują mechanizmy funkcjonowania i współdziałania organów administracji publicznej, służb, inspekcji, straży, organizacji pozarządowych i in. w rozpatrywanym świetle. Są uzupełniane przez wybrane treści konwencji międzynarodowych, dokumentów międzynarodowych organizacji bezpieczeństwa (głównie ONZ, NATO i UE) oraz porozumień bilateralnych. W każdym dokumencie można doszukać się zapisów, które świadczą o specyficznej cesze przedmiotu badań, mianowicie sieciowości.

Sieciowość dotyczy wielu zagadnień. Ogólnie mówiąc, im bardziej całościowo chce się spojrzeć na ratownictwo, tym mocniej się ona ujawnia. Jest szczególnie wyraźnie widoczna w odniesieniu do kwestii współdziałania i powiązanej z nim koordynacji działań, wymiany informacji, reagowania na zagrożenia masowe, w tym operacji międzynarodowych. Można domniemywać, że dotyczy również zależności łączących podmioty ratownictwa, a nawet występujących wewnątrz ich struktur organizacyjnych.

Konkludując, współczesne pojęcie ratownictwa wyrasta na podejściu do re-agowania na zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego, stanowi pochodną histo-rycznych uwarunkowań działań w niniejszym zakresie, jest także ściśle powiąza-ne z krajowymi i międzynarodowymi regulacjami normatywnymi. W przypadku wszystkich jego głównych uwarunkowań uwidacznia się cecha sieciowości, wyra-żająca złożoność przedmiotu badań.

3.

PODMIOTY RATOWNICTWA