Przesłanki funkcjonalne

Realizacja przedsięwzięć naukowych wymienionych we wstępie do niniejszego opracowania pozwoliła zidentyfikować kilka problemów, których aktualne sposo-by postrzegania ratownictwa nie pozwalają rozwiązać w stopniu zadowalającym z teoretycznego i praktycznego punktu widzenia. Nie wynika to z braku krytycy-zmu w podejściu do poszczególnych działań zarządczych i wykonawczych w roz-patrywanym zakresie. O tym świadczą chociażby coroczne przeglądy

98 Por. R. Dec, Strategiczna karta wyników w planowaniu działania Państwowej Straży Pożarnej, „Bezpieczeństwo i Technika Pożarnicza” 2010, nr 1, s. 22 [za:] M. Lisiński, Metody Planowania Strategicznego, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2004, P. Pomykalski, Potencjał wzrostu organizacji – uwarunkowania finansowe, „Acta Universitatis Nicolai Copernici: Ekono-mia XLII – Nauki Humanistyczno-Społeczne” 2011, nr 403, s. 119.

99 Szerzej: o modelu EFQM i jego implementacyjności na grunt funkcjonowania systemów bez-pieczeństwa: T. Buchacz, Zastosowanie Modelu EFQM do doskonalenia organizacji, „Problemy Jakości” 2005, nr 4 s. 33-35, Model Doskonałości EFQM, materiały promocyjne, Umbrella, War-szawa 2006, s. 3, Doskonalenie Organizacji Publicznych poprzez Samoocenę CAF2013, przekł. K. Dudzik, M. Kuzawińska, I. Najda-Jędrzejewska, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, War-szawa 2013, s. 15, J. Kacała, E. Kołaczyk, Wdrażanie modelu doskonałości EFQM – determinanty, „Zarządzanie i Finanse” 2013, 2(4), s. 160 [za:] T. Buchacz, Uczenie się Modelu EFQM, „Proble-my Jakości” 2006, nr 2, P. Gromek, Teoria organizacji bezpieczeństwa…, s. 176-192.

100 A. Celiński, Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG) – teraźniejszość i przyszłość systemu zarządzania ochroną i ratownictwem ludności w Polsce, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przy-rodniczo-Humanistycznego w  Siedlcach. Seria: Administracja i  Zarządzanie” 2016, nr 109, s. 22-33.

101 Szerzej: J. Gołębiewski, Ratownictwo w sytuacji kryzysowej [w:] Ratownictwo w sytuacjach kry-zysowych, red. K. Chwesiuk, C. Christowa, A. Ostrokólski, J. Sadowski, Wydawnictwo Akademii Morskiej w Szczecinie, Szczecin 2004, s. 76.

ści, analizy statystyczne działań, strategie rozwoju itp. Podstawa status quo tkwi w niesatysfakcjonującym poziomie wiedzy dotyczącej współczesnych i holistycz-nie traktowanych mechanizmów funkcjonowania ratownictwa, od uwarunkowań prowadzenia działań ratowniczych bezpośrednio w strefie zagrożenia, po funkcjo-nowanie systemów składających się z instytucji ratownictwa.

Rozpoczynając rozważania na temat przesłanek funkcjonalnych wyboru problematyki badawczej, warto nawiązać do współpracy, czyli jednej z  najważ-niejszych cech wyrażających istotę ratownictwa. Jak wspomniano, współpra-ca w organizacyjnym wymiarze opiera się na czterech rodzajach więzi: służbo-wych, funkcjonalnych, technicznych oraz informacyjnych. Jej sprawność zależy w znacznym stopniu od odpowiedniej koordynacji. Ta natomiast warunkowana jest efektywnymi przepływami informacyjnymi. Wobec powyższego na znaczeniu nabierają kwestie wymiany informacji w ramach współpracy, co jest szczególnie ważne w okolicznościach sytuacji kryzysowych i kryzysów. Ich ogół obejmuje się pojęciem komunikacji kryzysowej.

Zgodnie ze znaczeniem słownikowym oraz wynikami dotychczasowych ba-dań naukowych, komunikacją kryzysową w ratownictwie można nazwać wymianę informacji (przekazywanie danych w odpowiednim kontekście interpretacyjnym) w sieci podmiotów związanych z prowadzeniem działań w zakresie ratownictwa102. Wśród jej uwarunkowań, w ścisłej analogii do komunikacji kryzysowej prowadzo-nej wyłącznie w podmiotach ratownictwa, wymienia się:

a) „konieczność działania w trybie pilnym, stanie niezwłoczności również ko-munikacyjnej,

b) relatywnie wysokie ryzyko chaosu informacyjnego w związku z okoliczno-ściami sytuacji kryzysowej lub kryzysu,

c) relatywnie wysokie ryzyko generowania chaosu informacyjnego w związku z nieefektywną komunikacją kryzysową podmiotów ratownictwa,

d) przenoszenie środka ciężkości z problematyki komunikacji wewnątrzorga-nizacyjnej na problematykę zewnątrzorganizacyjną, tym samym mniej lub bardziej świadome bagatelizowanie tej pierwszej,

e) sformalizowane podejście do komunikacji, zwłaszcza w obliczu zagrożeń w wymiarze zewnętrznym – może okazać się nieadekwatne w świetle złożo-ności procesów komunikacyjnych i ich wielowątkowości,

f) kluczowa (wręcz krytyczna) rola rzecznika prasowego w procesach komu-nikowania się podmiotów ratownictwa z otoczeniem,

102 Por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, dz. cyt., t. 2, s. 192, M. Wendland, Działania komunika-cyjne a przekazywanie informacji [w:] Komunikologia. Teoria i praktyka komunikacji, red. E. Kul-czycki, M. Wendland, Wydawnictwo Naukowe Instytutu Filozofii Uniwersytetu im. Adama Mic-kiewicza, Poznań 2012, s. 137-148, P. Gromek, Założenia komunikacji kryzysowej w ratownictwie [w:] Komunikacja kryzysowa w ratownictwie, dz. cyt., s. 76-77, I. Kubicz, Zarządzanie komunikacją w kryzysie – od profilaktyki do sanacji wizerunku [w:] Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych nie-pewności, red. K. Kubiak, Wyższa Szkoła Promocji, Warszawa 2012, s. 145-146, 148.

41

1.1. Przesłanki wyboru problematyki badawczej

g) wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji, kiedy to uzasadnione będzie wypowiadanie się w imieniu podmiotu ratownictwa przez przedsta-wiciela organu nadzorczego, tym samym utrata pełnej kontroli nad komu-nikacją kryzysową przez sam podmiot ratownictwa,

h) wysokie ryzyko nieformalnej decentralizacji procesów komunikacyjnych, wyrażające się w tym, że informacje przekazywane są przez podmioty do tego nieuprawnione”103.

Z przytoczonych informacji na temat uwarunkowań komunikacji kryzysowej w ratownictwie wynika, że wiele problemów natury praktycznej wiąże się ze złożo-nością układu podmiotów, które wymieniają między sobą informacje. O ile w przy-padku formalnej komunikacji wewnątrzorganizacyjnej (np. w  ramach struktur PSP) takie układy mają przeważnie naturę hierarchiczną, o tyle nie można tego już powiedzieć o wewnątrzorganizacyjnej komunikacji nieformalnej (np. w oparciu o sieć kontaktów towarzyskich), a tym bardziej komunikację międzyorganizacyjną (w obrębie teatru działań ratowniczych, w ramach zarządzania kryzysowego itd.). Hierarchicznie strukturyzowane (liniowo, liniowo-sztabowo) więzi informacyjne są pożądane z uwagi na swoją prostotę, klarowność i jednoznaczność. Nie zawsze jednak to one będą odgrywały kluczową rolę w obliczu zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego wymuszających podejmowanie działań niezwłocznych, ukierunko-wanych na najważniejsze wartości utylitarne (zwłaszcza ludzkie życie i zdrowie).

Kolejnym zagadnieniem, które warto poruszyć, jest problematyka ciągłości działania. Na najwyższym poziomie ogólności utożsamia się ją ze zdolnością orga-nizacji do planowania i reagowania na uwarunkowania, sytuacje i zdarzenia celem zapewnienia ciągłości operacyjnej na predefiniowanym i zaakceptowanym przez organ zarządczy poziomie104. Ciągłość działania dotyczy potencjału organizacji działań ludzkich – głównie tego, czy ta organizacja (np. instytucja ratownictwa, KSRG) jest w stanie funkcjonować w sposób ciągły, bez względu na okoliczności występujące w jej środowisku wewnętrznym i otoczeniu105. Stanowi cel współdzia-łania jednostek biorących udział w działaniu ratowniczym (w formalnym jego ro-zumieniu)106. Z tego powodu zapewnianie ciągłości działania ratownictwa powin-no być ukierunkowane na107:

103 P. Gromek, Założenia komunikacji kryzysowej…, s. 85-86.

104 Por. ASIS SPC.1-2009 an American National Standard for Security. Organizational Resilience: Security, Preparedness and Continuity Management Systems – Requirements with Guidance for Use, s. 45.

105 Zob. P. Gromek, Krajowy system ratowniczo-gaśniczy z perspektywy ciągłości działania [w:] Or-ganizacje bezpieczeństwa publicznego wobec wyzwań zarządzania kryzysowego w  Polsce, red. J. Zych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bezpieczeństwa w Poznaniu, Poznań 2016, s. 140.

106 Zob. Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu roz-porządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad kiero-wania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratow-niczym…, § 5 ust. 1 pkt. 1 i 5.

a) ograniczanie potencjalnych strat wynikających z chwilowej, okresowej lub całkowitej utraty zdolności ratowania i/lub zarządzania nim,

b) rozpoznanie obszarów podatności podmiotów ratownictwa i konstytuowa-nych przez nie systemów (np. KSRG, systemu PRM, systemu powiadamia-nia ratunkowego),

c) zidentyfikowanie zasobów (ludzkich, rzeczowych, finansowych oraz informa-cyjnych), które należy objąć szczególną ochroną, aby nie dopuścić do ich utra-ty lub nieakceptowalnego, co do czasu i jakości, ograniczenia dostępności, d) przygotowanie do niezwłocznego podjęcia działań ograniczania strat

w przypadku wystąpienia zagrożeń rzutujących na ciągłość działania ratow-nictwa,

e) utrzymywanie procesów funkcjonowania podmiotów ratownictwa i właści-wych systemów co najmniej na minimalnym akceptowalnym poziomie, f) przemyślane wstrzymywanie do odwołania procesów funkcjonowania

pod-miotów ratownictwa i właściwych systemów, które uznano za niekluczowe (niezwiązane z podstawową działalnością operacyjną)108.

Sprawne zapewnianie ciągłości działania to nie lada wyzwanie stojące głównie przed decydentami administracji publicznej, służb, inspekcji, straży itp. Sprzyja mu podejście systemowe, które wymaga109:

a) zrozumienia mechanizmów funkcjonowania poszczególnych podmiotów ratownictwa, a  także budowanych z  nich systemów w  wymiarach doraź-nym (doraźnych systemów ratownictwa), terytorialdoraź-nym (gminnych syste-mów ratownictwa, powiatowych systesyste-mów ratownictwa itd.) i całościowym (np. KSR, europejskiego systemu ratownictwa),

b) (najlepiej) formalnego uregulowania więzi organizacyjnych zachodzących wewnątrz i pomiędzy podmiotami ratownictwa,

c) opracowania mechanizmów reagowania na zakłócenia ciągłości działania w oparciu o realne mechanizmy funkcjonowania ratownictwa,

d) ukierunkowania na doskonalenie systemowe zapewniania ciągłości działania, e) przyjęcia formalnej lub nieformalnej struktury organizacyjnej,

f) zapewnienia zasobów dedykowanych zapewnianiu ciągłości działania. Ciągłość działania to bezsprzecznie jedna z najważniejszych i pożądanych cech ratownictwa, mimo iż badania nad nią zaczynają się dopiero rozwijać. Jednak

108 Za przykład niech posłuży wstrzymanie kontroli gotowości bojowej jednostek ochrony prze-ciwpożarowej w obliczu konieczności przeznaczenia właściwych oficerów PSP do kierowania odcinkami bojowymi w ramach operacji ratowniczej podjętej po wystąpieniu zagrożenia maso-wego.

109 Szerzej: G. Abgarowicz, Z. Ślosorz, Kompetencje organów zarządzania kryzysowego w zakresie utrzymania ciągłości realizacji zadań ratowniczych [w:] Logistyka wielopodmiotowych akcji ra-towniczych, red. J. Roguski, Wydawnictwo Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciw-pożarowej – Państwowego Instytutu Badawczego, Józefów 2016, s. 13-27, por. Księga dobrych praktyk w zakresie zarządzania ciągłością działania, dz. cyt., s. 48.

43

1.1. Przesłanki wyboru problematyki badawczej

nież i w jej przypadku nie brakuje dylematów natury praktycznej. Jeden z najistot-niejszych z nich dotyczy tego, w jakich warunkach może zostać przerwana z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości działania dotyczącej innego, ważniejszego w danych okolicznościach, aspektu funkcjonowania państwa, społeczności lokal-nej itp. Nabiera to na znaczeniu zwłaszcza obecnie, biorąc pod uwagę ryzyko po-wołania, przykładowo, strażaków OSP do militarnego przeciwstawiania się działa-niom asymetrycznym w ramach wojny hybrydowej na terenach Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ stanowią oni najbardziej liczny rodzaj paramilitarnego zasobu ludzkiego w kraju, można domniemywać o ryzyku nieadekwatności potencjału ra-townictwa względem właściwych potrzeb dotyczących bezpieczeństwa powszech-nego. Za jeden z głównych sposobów przeciwdziałania negatywnym skutkom po-dobnych sytuacji uznaje się zapewnienie zasobów alternatywnych. W tym miejscu uwidaczniają się możliwości implementacji rozwiązań właśnie sieciowych.

Znajomość realnych mechanizmów funkcjonowania ratownictwa jest wyma-gana do optymalizacji właściwych kosztów. Biorąc pod uwagę aktualny stan roz-woju przyjętej problematyki badań oraz doświadczenia własne autora, wskazuje się na pięć głównych kierunków:

1) optymalizację kosztów funkcjonowania poszczególnych organów admini-stracji publicznej, służb, inspekcji, straży, organizacji pozarządowych i in., 2) optymalizację kosztów funkcjonowania doraźnych systemów ratownictwa

(podczas konkretnych działań operacyjnych),

3) optymalizację kosztów funkcjonowania terenowych systemów ratownictwa (np. powiatowego systemu ratownictwa),

4) optymalizację kosztów funkcjonowania formalnych systemów ratownictwa (KSRG, systemu PRM i systemu powiadamiania ratunkowego),

5) optymalizację kosztów funkcjonowania holistycznego systemu ratownictwa w Polsce (przy uwzględnieniu partycypacji w międzynarodowych struktu-rach ratownictwa i pomocy humanitarnej).

Obecnie obowiązujące zasady podziału środków finansowych są wyraźnie uzależnione od centralnej i lokalnych polityk wydatkowania. Oznacza to, że bu-dżetowanie ratownictwa opiera się nie tyle na obiektywnie (w stosunku do ho-listycznego sposobu rozumienia ratownictwa) sformułowanych potrzebach, co rezultatach uzgodnień o  naturze politycznej. Oczywiście stoją za nimi wyniki szczegółowych analiz branżowych. Jednakże w dominującej większości przypad-ków wpisują się one jedynie w pierwszy kierunek optymalizacyjny. Warto dodać, że jednym z niewielu odstępstw od tej reguły są zasady finansowania formalnych systemów ratownictwa i związany z nimi kolejny kierunek optymalizacji. Wiele potencjalnych obszarów badawczych może zostać odkrytych w tym zakresie. Bra-kuje jednak podstaw poznawczych, które umożliwiły sprawne (zwłaszcza efektyw-ne i eefektyw-nergiczefektyw-ne) działania teoretyków i praktyków. Ponownie pierwszym wyzwa-niem jest zebranie wiedzy na temat tego, w jaki sposób funkcjonuje ratownictwo i jego składowe, a także, jakie są możliwości zasilania ich zasobami finansowymi.

W  dobie zróżnicowanych form budżetowania, od państwowych funduszy celo-wych (np. Funduszu Wsparcia PSP), przez inicjatywy projektowe (m.in. w ramach programu Bezpieczeństwo i Obronność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, programów operacyjnych, strukturalnych, a także w zakresie badań naukowych i innowacji Unii Europejskiej), finansowanie przez samorządy lokalne po spon-sorów i  darczyńców, tylko struktury sieciowe są w  stanie opisać rzeczywistość w stopniu adekwatnym do celów optymalizacyjnych.

Dotychczasowe rozważania na temat przesłanek funkcjonalnych skupiały się na typowo operacyjnych aspektach reagowania na powodzie, pożary, awarie techniczne itp. Wielokrotnie zwracano uwagę na dynamizm sytuacji, często wy-muszający współdziałanie, a nawet współpracę wielu zaangażowanych stron. Za-grożenia bezpieczeństwa powszechnego mogą mieć różne źródła, a także rozwijać się w rozmaitych kierunkach i na różne sposoby. W literaturze przedmiotu od-najduje się liczne przykłady świadczące o ich niszczycielskim potencjale. Egzem-plifikując, prace G. Reniersa i jego współpracowników traktują o efekcie domina w związku z zagrożeniami przemysłowymi110. Z kolei Li Jin, Wang Jiong, Dai Yang, Wu  Huaping i Dong Wei nawiązują do sieci uwarunkowań wpływających na pro-cesy zarządzania bezpieczeństwem111. Złożony obraz rzeczywistości ratownictwa można także uzyskać po lekturze pozycji popularnonaukowych, spośród których na szczególną uwagę zasługują dzieła M. Elsberga112. Generowane ciągi przyczy-nowo-skutkowe zdarzeń niekorzystnych warto uznawać zatem za istotne czynniki determinujące nie tylko sposób organizacji poszczególnych działań ratowniczych, lecz także podmiotów i systemów ratownictwa. Rozumiane jako sieci uwarunko-wań, powinny być uwzględniane w toku eksploracji przedmiotowej problematyki. Nie sposób poruszać się po niej z pominięciem tak kluczowego wymiaru rzeczy-wistości. Współczesne zasady organizacji ratownictwa zdają się jednak to pomi-jać, przez skupianie uwagi na wysublimowanych aspektach operacyjnych, nie zaś ich układach powstałych wskutek materializacji efektu domina i zjawisk pokrew-nych113. Pewnym sposobem wychodzenia naprzeciw opisanemu problemowi są

110 Zob. G. Reniers, R. Faes, Managing Domino Effects in a Chemical Industrial Area [w:] Domino Effects in the Process Industries. Modelling, Prevention and Managing, red. G. Reniers, V. Cozzani, Elsevier, 2013, s. 272-295, G. Reniers, A. Audenaert, Preparing for major terrorist attacks against chemical clusters: Intelligently planning protection measures w.r.t. domino effects, “Process Safety and Environmental Protection” 2014, nr 92, s. 583-589.

111 Szerzej: Li Jin, Wang Jiong, Dai Yang, Wu Huaping, Dong Wei, A Simulation Study for Emergen-cy/Disaster Management by Applying Complex Networks Theory, “Journal of Applied Research and Technology” 2014, nr 12, s. 223-229.

112 Zob. M. Elsberg, Blackout. Najczarniejszy scenariusz z możliwych, Grupa Wydawnicza Foksal, Warszawa 2012.

113 Zob. Zasady organizacji ratownictwa chemicznego i ekologicznego w krajowym systemie ratow-niczo-gaśniczym, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Warszawa 2013, Zasady orga-nizacji ratownictwa medycznego w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, Komenda Głów-na Państwowej Straży Pożarnej, Warszawa 2013, Zasady organizacji ratownictwa technicznego

45