Modele europeizacji na szczeblu miast

Wymienić można stosunkowo niewiele prac naukowych poświęconych tematowi europeizacji na szczeblu miast. Do autorów zajmujących się tym zagadnieniem zaliczamy: M.J.F. Goldsmitha i K.K. Klausena, P. Johna, A.J. Marshalla oraz E. Antalovskiego, J.S.Dangschata i M. Parkinsona.

M.J.F. Goldsmith i K.K. Klausen (1997) zapoczątkowali badania nad podejściem

władz sub-państwowych (regionalnych, lokalnych i miejskich) do integracji europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem otoczenia instytucjonalnego, zdolności administracyjnej oraz nowych rozwiązań organizacyjnych i instytucjonalnych. Opierając się na analizie przypadków stwierdzili, iż nastąpił wzrost zaangażowania tych władz w proces integracji europejskiej, jednakże zakres i charakter tego zaangażowania jest bardzo zróżnicowany. Wyróżnili cztery typy postaw samorządów wobec UE:

1. postawa negatywna / sceptyczna – charakteryzuje się podejrzliwością lub sceptycyzmem wobec procesów integracji europejskiej, władze te izolują się od Brukseli i nie zajmują się wcale lub jedynie w niewielkim stopniu kwestiami UE; postawa najczęściej spotykana wśród samorządów nieuprawnionych do korzystania z funduszy pomocowych UE,

2. postawa pasywna – samorządy podejmują przypadkowe działania na arenie wspólnotowej (głównie motywowane korzyścią finansową) oraz realizują nakazy prawa UE,

3. postawa reaktywna / naśladownictwo – władze lokalne wykazują pozytywne zainteresowanie sprawami UE, jednakże bardziej jako naśladowcy niż liderzy (powolnie przyłączają się do sieci europejskich i wspólnych inicjatyw); tworzą jednostki organizacyjne specjalizujące się w polityce europejskiej oraz są świadome potrzeby internacjonalizacji działalności i nastawienia pro-europejskiego,

4. postawa aktywna / wiodąca – samorządy posiadające strategiczną wizję, tego co chcą osiągnąć w UE, prowadzone przez polityków zaangażowanych w realizację idei politycznej integracji Europy, aktywne w pan-europejskich sieciach i stowarzyszeniach, posiadające specjalną kadrę urzędniczą zajmującą się kwestiami europejskimi oraz formalną reprezentację w Brukseli.

Największą grupę stanowią władze lokalne nastawione pasywnie oraz reaktywnie. Istnieje też pewna grupa władz miejskich nastawionych wyjątkowo aktywnie, jednakże ich liczba jest ograniczona. W momencie badania (1997 r.) zaliczono do nich takie miasta jak: Mediolan, Manchester, Birmingham i Barcelonę. Przyczyna silnej europeizacji tych samorządów miejskich ma charakter głównie polityczny, chcą one zdobyć szczególną pozycję wśród podmiotów mających wpływ na politykę europejską. Dlatego też tworzą specjalne departamenty w swojej administracji, zatrudniają specjalistów, otwierają przedstawicielstwa w Brukseli oraz prowadzą intensywną współpracę z innymi samorządami w kraju i za granicą³³. Można powiedzieć, iż ta grupa jest liderem oddolnego procesu europeizacji na szczeblu miast. Kilka lat później E. Antalovsky i in. (2005) zakwestionowali słuszność ww. podziału, twierdząc, iż w ramach jednego samorządu miejskiego można zauważyć występowanie wszystkich czterech wzorców zachowania, w tym samym czasie, w zależności od obszaru polityki lokalnej.

P. John (2000 i 2001) badał wpływ UE na struktury wewnętrzne władz lokalnych oraz sposób zarządzania miastem. Twierdzi on, iż zaangażowanie władz lokalnych w stosunki europejskie jest procesem liniowym, który można przedstawić w formie drabiny europeizacji samorządów³⁴ (schemat nr 10). Składa się ona z dziewięciu szczebli, połączonych w cztery grupy:

33 Warto podkreślić, że grupa najaktywniejszych samorządów niekoniecznie pokrywa się z grupą najzamożniejszych regionów i miast. Dokonując uogólnienie Goldsmith i Klausen twierdzą, iż w krajach Europy Północnej zainteresowanie samorządów sprawami UE jest dość powszechne, realizowane przez sprawny aparat administracji publicznej, natomiast w Europie Południowej aktywność ogranicza się zwykle do regionów i dużych miast. (Swaniewicz P., 2005)

34 Kilka lat później E. Antalovsky, J.S. Dangschat, M. Parkinson (2005) zakwestionowali słuszność założenia P. Johna o stopniowym, liniowym rozwoju europeizacji na szczeblu miast, który nie uwzględnia zachodzących w czasie skokowych zmian w nastawieniu władz miejskich wobec procesu integracji europejskiej (związanych m.in. ze zmianą celów polityki lokalnej). Ich zdaniem pełna europeizacja na szczeblu miast nie może być

1. zaangażowanie minimalne – zainteresowanie sprawami europejskimi realizowane jest poprzez działania o charakterze przymusowym i / lub obowiązkowym (wynikające z dyrektyw i regulacji UE) oraz poprzez przetwarzanie informacji pochodzących ze szczebla Wspólnoty,

2. zaangażowanie finansowe – nacisk kładziony jest na maksymalizację korzyści finansowych wynikających z bycia członkiem UE,

3. współpraca sieciowa – obejmuje ona współpracę samorządów miejskich w ramach różnorodnych sieci, często związane jest to ze zdobywaniem dodatkowych środków finansowych, ale i również z wymianą doświadczeń i najlepszych praktyk,

4. pełna europeizacja - próba wywierania wpływu na politykę europejską rozumiana jako duże zaangażowanie władz lokalnych w doradzanie instytucjom UE w zakresie rozwiązań legislacyjnych, czy też sposobów wdrażania polityki europejskiej. Na tym etapie fundamentalnej transformacji, tworzenie lokalnej polityki staje się aspektem polityki wspólnotowej. Idee europejskie inkorporowane są do polityki lokalnej, a władze lokalne świadomie angażują się w proces europeizacji nie z powodów finansowych, ale politycznych, ponieważ chcą znaleźć się w kręgu aktorów tworzących politykę europejską. „(…) następuje fundamentalna europeizacja, wychodząca poza ramy krótkoterminowego zachowania instrumentalnego, poprzez którą tworzenie polityki lokalnej staje się aspektem UE, a europejskie idee i praktyki są przenoszone do centrum podejmowania decyzji lokalnych. Funkcję europejską należy rozumieć jako narzędzie, za pomocą którego władze publiczne mogą wprowadzać innowacje i inicjować nowe polityki i programy w kontekście międzynarodowej współpracy i tworzenia polityki UE” (John P., 2000).

Z przytoczonej konkluzji jasno wynika, iż wg Johna P. europeizacja na szczeblu lokalnym (miast) zawiera w sobie zarówno komponent odgórny, oddolny, jak i horyzontalny. Wskazuje on na istnienie mechanizmu, poprzez który lokalne innowacje (np. najlepsze praktyki w zakresie rewitalizacji lub integracji społecznej) mogą stawać się elementem polityki wspólnotowej.

również sprowadzona do prostego założenia o całkowitej akceptacji celów i polityki Wspólnoty, ponieważ wysoka świadomość europejska oznacza również krytyczne reagowania na propozycje szczebla wspólnotowego.

Schemat nr 10: Drabina europeizacji władz lokalnych (miejskich) wg P. Johna (1994)

I Nadawanie polityce miejskiej bardziej europejskiego (wspólnotowego) charakteru

H Doradzanie i lobbowanie na arenie UE w zakresie polityki i jej wdrażania

G Uczestniczenie w międzynarodowych sieciach europejskich i współpraca w ramach wspólnych projektów

F Współpraca z innymi lokalnymi organizacjami uczestniczącymi w UE

E Ułatwianie regeneracji gospodarczej (poprzez D) D Maksymalizowanie grantów z UE

C Podejmowanie dialogu z sektorem prywatnym i społeczeństwem B Zarządzanie informacją na temat UE

Pe łna e uropei zacja Ws pó łpraca sieciowa Zaanga żow an ie fi na nso w e Mi ni mal ne zaanga żow an ie

A Reagowanie na dyrektywy i regulacje UE

Źródło: Antalovsky E., Dangschat J.S., Parkinson M., Cities In Europe-Europe in the Cities, 2005

A.J. Marshall (2004) stworzył model europeizacji na szczeblu miast, zgodny z teorią

nowego instytucjonalizmu, Model ten nawiązuje w dużym stopniu do obserwacji poczynionych przez P. Johna. W celu oszacowania wpływu UE na szczebel miast Marshall przyjął następujące definicje europeizacji:

„Europeizacja odgórna to zmiany w polityce, praktykach, preferencjach lub uczestnikach lokalnego systemu zarządzania wynikające z procesu negocjowania i wdrażania programów wspólnotowych.

Europeizacja oddolna to transfer innowacyjnych praktyk miejskich na poziom ponadnarodowy, znajdujący wyraz w inkorporowaniu lokalnie zainicjowanych praktyk do programów wspólnotowych i polityki UE”.

W celu podkreślenia unikalnego charakteru stosunków społeczno-gospodarczych w miastach, specjalnie wyróżniono w przytoczonej definicji uczestników. Programy finansowane przez UE, przede wszystkim z uwagi na wymogi dotyczące działania w oparciu o długoterminowe partnerstwo, wymuszają zwiększanie ilości uczestników biorących udział w podejmowaniu decyzji lokalnych, sprawiając, iż organizacje pozarządowe, reprezentanci społeczeństwa, wolontariusze, liderzy życia gospodarczego oraz inni partnerzy społeczni włączają się w złożony proces zarządzania miastem.

Na podstawie analiz poczynionych dla studium przypadku Glasgow i Birmingham Marshall wyodrębnił cztery obszary europeizacji:

1. europeizacja władz lokalnych (europeizacja odgórna)

zaobserwowano m.in. następujące zmiany: nasilenie się współpracy władz miejskich i regionalnych; otwarcie przedstawicielstw miast w Brukseli; wyodrębnienie (w strukturze organizacyjnej administracji miast) departamentów ds. integracji europejskiej, zajmujących się przepływem informacji, lobbingiem i administrowaniem projektów finansowanych z Funduszy Strukturalnych,

2. europeizacja poza-ustawowych aktorów zaangażowanych w proces rewitalizacji i zarządzania miastem (europeizacja odgórna)

zaobserwowano m.in. następujące zmiany: zasada partnerstwa wymagana przez Fundusze Strukturalne wzmocniła rolę organizacji pozarządowych i aktorów lokalnych w procesie decyzyjnym, zarówno na etapie planowania, jak i wdrażania projektów rewitalizacji; na poziomie dzielnic nastąpił wzrost zaangażowania lokalnych społeczności; nastąpiło wzmocnienie działania metodą uczestniczącą,

3. europeizacja lokalnych partnerstw i sieci związanych z procesem rewitalizacji (europeizacja odgórna)

podmioty prywatne współpracujące z władzami lokalnymi i organizacjami pozarządowymi stały się częścią miejskiej tkanki instytucjonalnej poprzez wdrożenie narzuconych przez Wspólnotę norm funkcjonowania partnerstw,

4. europeizacja polegająca na upowszechnianiu lokalnych procedur, zwyczajów wśród innych miast, dokonująca się poprzez międzynarodowe sieci współpracy oraz instytucje wspólnotowe (europeizacja oddolna i horyzontalna).

Obserwacje poczynione w analizowanych miastach zostały następnie uogólnione w formie czteroetapowego schematu europeizacji odgórnej na szczeblu miast (schemat nr 11).

Schemat nr 11: Europeizacja miast wg A.J.Marshalla

Źródło: Marshall A.J., Europeanization at the urban level: local actors, institutions and the dynamics of

multi-level interaction, ESRC/UACS Study Group on Europeanization of British Politics and Policy-Making, 2004

E. Antalovsky, J.S.Dangschat, M. Parkinson (2005) badali europeizację na szczeblu

miast w oparciu o studium przypadku sześciu miast: Liverpool, Manchester, Wiedeń, Graz, Dortmund i Hamburg. Wykorzystując przeprowadzone analizy sformułowali cztery podstawowe konkluzje dotyczące europeizacji na szczeblu miast, głównie inspirowane teorią nowego instytucjonalizmu:

1. Europeizacja pojawia się w efekcie reakcji na politykę i programy wspólnotowe

Europeizacja pojawia się, gdy polityka, praktyki lub preferencje instytucji szczebla UE przekształcają politykę lokalną miast. Nie zmienia to jednak faktu, iż europeizacja jest procesem wzajemnych relacji odgórnych i oddolnych pomiędzy szczeblem UE i lokalnym. Jednakże pierwotny impuls pochodzi „z góry”: europejska polityka i programy generują bezpośrednie następstwa dla samorządów miejskich, w efekcie władze miejskie rozwijają zainteresowanie kwestiami związanymi z UE, formułują preferencje polityczne oraz indywidualną ścieżkę postępowania na arenie wspólnotowej. Stopień europejskiego zaangażowanie WM związany jest z występowaniem czynników motywujących je do takiego działania.

Normy UE, polityki i programy np. fundusze strukturalne, inicjatywy wspólnotowe

Presja adaptacyjna

stopień dopasowania pomiędzy wspólnotowymi,

a krajowymi normami, polityką, instytucjami i procesem politycznym

Instytucje pośredniczące

instytucjonalny kontekst lokalny, regionalny, krajowy

Zmiany strukturalne w mieście zmiany instytucjonalne, zmiany w sposobie zarządzania

2. Niedopasowanie pomiędzy wymogami UE a rozwiązaniami krajowymi powoduje zmiany na szczeblu lokalnym.

Europeizacja wywiera presję adaptacyjną na lokalne instytucje, politykę i proces polityczny. Im wyższy stopień niedopasowania pomiędzy szczeblem wspólnotowym, a rozwiązaniami lokalnymi, tym większych należy oczekiwać zmian w lokalnych instytucjach lub sposobie zarządzania. Opierając się na klasyfikacji efektów europeizacji wg Börzel T.A., autorzy zaproponowali czterostopniową skalę zmian na szczeblu miast (schemat nr 12).

Schemat nr 12: Skala zmian na szczeblu miast wywołanych procesem europeizacji

Źródło: Antalovsky E., Dangschat J.S., Parkinson M., Cities In Europe-Europe in the Cities, 2005

3. Instytucje krajowe współkształtują zmiany indukowane poprzez programy i politykę UE Europejska polityka i programy są „filtrowane” poprzez instytucje krajowe różnych szczebli. Do owych instytucji (w myśl teorii nowego instytucjonalizmu) zaliczamy: formalne zasady i normy, czyli konstytucyjną alokację władzy jurysdykcyjnej pomiędzy różne szczeble zarządzania w państwie, a także organizacyjną strukturę administracji miejskiej, oraz zasady i normy nieformalne, rozumiane głównie jako lokalna kultura polityczna. W związku z powyższym sposób, w jaki polityka i programy UE są wdrażane w danym miejscu jest „zabarwiony” poprzez cechy szczególne danego państwa członkowskiego (zarówno na szczeblu państwowym, jak i sub-państwowym). Historycznie ukształtowane krajowe instytucje, normy i systemy pojęciowe, na wszystkich poziomach władzy współtworzą politykę UE.

4. Programy i polityka UE nie prowadzą do konwergencji

Integracja europejska nie prowadzi do konwergencji pomiędzy państwami członkowskimi (na różnych szczeblach: centralnym, regionalnym, lokalnym, w tym miejskim), ale do zróżnicowanej Europy, gdzie krajowi aktorzy są zeuropeizowani w różnym stopniu i na różne sposoby, mimo że na wszystkich oddziałują identyczne norm, przepisy i zasady wspólnotowe. Brak zmian Inercja Miasta sprzeciwiają się adaptacji do wymogów UE Łagodne zmiany Absorpcja Miasta inkorporują wymogi UE do instytucji i polityki lokalnej Niewielkie zmiany Akomodacja Miasta adaptują instytucje i politykę lokalną w sposób marginalny Duże zmiany Transformacja Miasta zastępują istniejące instytucje i politykę lokalną nowymi rozwiązaniami

Opierając się na badaniach dotyczących europeizacji państw członkowskich oraz teorii nowego instytucjonalizmu E. Antalovsky i in. opracowali dwutorowy model europeizacji na szczeblu miast (schemat nr 13). Model ten jest oczywistą kontynuacją podejścia wypracowanego przez Börzel T.A. (2003) dla procesu europeizacji na szczeblu państw członkowskich, zaprezentowanego w rozdziale pierwszym (schemat nr 8). Ich zdaniem „rozważanie europeizacji jedynie z perspektywy odgórnej nie jest wystarczające dla uchwycenia dynamiki interakcji w wieloszczeblowym systemie zarządzania UE”. Jakikolwiek udział samorządów miejskich w programach europejskich, lub też jakiekolwiek rozszerzenie prawa wspólnotowego na jednostki lokalne powoduje formułowanie przez władze miejskie nowych oczekiwań względem szczebla wspólnotowego. Władze miejskie próbują brać udział w tworzeniu prawa europejskiego, zgodnie z ich własnymi preferencjami. Zamiast być jedynie odbiorcami polityki UE (europeizacja odgórna) starają się być aktywnymi aktorami systemu politycznego Wspólnoty (europeizacja oddolna).

Schemat nr 13: Dwutorowy model europeizacji na szczeblu miast wg E. Antalovsky i in. (2005)

Źródło: Antalovsky E., Dangschat J.S., Parkinson M., Cities In Europe-Europe in the Cities, 2005 Unia Europejska Miasto Władzemiejskie Tworzenie polityki UE Nowe oczekiwania i interesy Polityka, normy i programy UE oraz proces polityczny Wpływ polityki i legislacji UE na władze miejskie Europeizacja odgórna Europeizacja oddolna