Teoretyczne podstawy europeizacji oddolnej

Zjawisko europeizacji oddolnej znajduje swoje odzwierciedlenie w koncepcjach teoretycznych związanych z uczestnictwem państw członkowskich (władz szczebla państwowego, regionalnego, lokalnego) w procesie integracji europejskiej²⁹. Teorie integracji europejskiej można podzielić na takie, które (Sapała M., 2003):

1. skupiają się na centralnym znaczeniu władz państwowych (państwowo-centryczne), 2. władzom ponadpaństwowym przyznają wiodącą rolę (ponadpaństwowe),

3. uwzględniają funkcjonowanie wielu równorzędnych szczebli zarządzania (zarządzanie wieloszczeblowe).

Ad. 1 Koncepcja państwowo-centryczna

Pierwsza grupa teorii zakłada dużą rolę i wzmocnienie władz państwowych w procesie integracji europejskiej. Przedstawiciele tego nurtu to głównie zwolennicy teorii współpracy międzyrządowej: S. Hoffmann i A. Moravcisk, którzy kładą nacisk na pierwiastek

27 Państwa członkowskie o wysokim poziomie przepisów dotyczących sfery społeczno-gospodarczej mają na celu zharmonizowanie swoich surowych standardów na szczeblu UE. Chcą uzyskać korzystne warunki konkurencyjne dla swojego krajowego przemysłu oraz uniknąć środowiskowego i społecznego dumpingu krajów o niskim poziomie przepisów. Przepisy dotyczące ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, środowiska podwyższają koszty produkcji i mogą powodować niższy poziom konkurencyjności w odniesieniu do porównywalnych produktów innych krajów. Oczywiście próby państw wysoko zaawansowanych mające na celu kształtowanie polityki UE zgodnie z ich surowymi przepisami napotykają na duży opór państw niżej rozwiniętych. W związku z tym, iż podstawowym priorytetem państw opóźnionych w rozwoju przemysłu jest rozwój i wzrost gospodarczy, chcą one utrzymać swój niski poziom przepisów krajowych i sprzeciwiają się standardom wspólnotowym.

28 Państwa członkowskie o wysokim poziomie przepisów próbują kształtować politykę UE zgodnie ze swoimi strukturami regulacyjnymi. W ten sposób mają nadzieję na zredukowanie kosztów przystosowawczych w procesie wdrażania polityki europejskiej. Inkorporowanie „obcych” elementów do stabilnej i historycznie uwarunkowanej struktury regulacyjnej może implikować znaczne koszty, materialne, jak i mentalne. Państwa członkowskie o niskim poziomie przepisów są skłonne do przeciwstawiania się przepisom UE, ponieważ nie dysponują odpowiednimi strukturami regulacyjnymi do ich wdrażania

29 Teorie integracji europejskiej można stosować dla opisu procesu europeizacji oddolnej, gdyż europeizacja jest nierozerwalnie związana z procesem integracji europejskiej (por.1.2).

konfederacyjny w procesie integracji, jak również na zjawisko kształtowania się narodowych preferencji.

Moravcisk uważa, iż teoria integracji nie może pominąć specyfiki i zróżnicowania narodowych preferencji, decydujących o stosunku poszczególnych krajów do integracji. Narodowe interesy tworzą się jako wynik działania różnych krajowych grup społecznych oraz politycznych (także władz sub-państwowych) i są artykułowane przez rząd krajowy wobec partnerów zewnętrznych w procesie negocjacji i współdziałania (Zielińska-Głębocka A., 1999). Główny twórca teorii – S. Hoffmann – przyznawał, iż w procesie integracji oprócz państw funkcjonują jeszcze inni aktorzy, jednakże to właśnie władza centralna ma prawo do arbitralnych decyzji. Proces tworzenia się polityk unijnych odbywa się więc pomiędzy państwami. Aktorzy sub-centralni włączani są do niego tylko jako wyborcy rządów państw, zaś aktorzy ponadpaństwowi realizują zadania powierzone im przez rządy (Sapała M., 2003).

Ad. 2 Koncepcja ponadpaństwowa

Odmienne podejście do problemu udziału państw członkowskich (władz szczebla centralnego, regionalnego, lokalnego) w procesie integracji europejskiej przedstawia koncepcja ponadpaństwowa. Do głównych przedstawicieli tego nurtu należą: E. Haas, L. Lindberg i D. Puchala. Wśród teorii mieszczących się w ramach koncepcji ponadpaństwowej duże znaczenie przypisuje się teorii neofunkcjonalnej. Neofunkcjonaliści postrzegają państwo jako zespół interesów czy problemów, z których część posiada istotne znaczenie dla procesu integracji. Państwo utożsamiane jest z instytucją rządu, elitami politycznymi i grupami nacisku.

Szczególne znaczenie dla procesu integracji mają więc struktury instytucjonalne i transfer uprawnień decyzyjnych od rządów narodowych do instytucji ponadnarodowych. Proces integracji prowadzi do rozszerzenia kompetencji organów wspólnotowych, powstaje europejski system polityczny, w którym część decyzji podejmują ciała ponadnarodowe, a część władzy pozostaje w rękach rządów krajowych. Szczególne znaczenie ma kształtowanie się relacji między rządami narodowymi a organami wspólnotowymi, gdyż dochodzi tu do stałych interakcji (Zielińska-Głębocka A., 1999).

Motorem rozwoju integracji są elity, do których zaliczyć możemy członków partii politycznych, urzędników krajowych (na wszystkich szczeblach władzy, także miast), pracowników biurokracji europejskiej i grupy interesów, tworzone m.in. przez sektor gospodarczy. Elity i grupy interesów przenoszą swoją „lojalność” do nowego ośrodka ponadnarodowego podejmowania decyzji (Konopacki, St. 1998). W związku z powyższym

panuje przekonanie, iż w wyniku integracji europejskiej następuje erozja władzy centralnej w państwach i wzmocnienie struktur ponadpaństwowych. Szczebel ponadpaństwowy jest autonomiczny oraz ma zasoby i władzę większą niż państwa członkowskie. Instytucje ponadpaństwowe w poszukiwaniu wsparcia przeciw władzom państw, otwierają się na współpracę z szerokim wachlarzem aktorów, w tym z władzami sub-państwowymi. Wejście władz sub-państwowych na arenę polityczną postrzegane jest jako podważenie władzy państwowej, a wzmocnienie władzy ponadpaństwowej. Władze sub-państwowe mogą więc wchodzić w konflikt z władzą państwową, a ich sprzymierzeńcem są wówczas często instytucje ponadpaństwowe (Sapała M., 2003). Należy przy tym dodać, iż instytucje ponadpaństwowe kierują szereg zachęt do władz sub-państwowych, mających na celu wzmocnienie ich aktywności na szczeblu wspólnotowym.

Ad. 3 Koncepcja zarządzania wieloszczeblowego

Koncepcja zarządzania wieloszczeblowego została zapoczątkowana przez G. Marksa oraz jego współpracowników i pierwotnie skupiała się na skutkach ubocznych, które pojawiają się w wyniku wzajemnych zależności pomiędzy władzami centralnymi państw członkowskich, a instytucjami szczebla europejskiego. Powodują one w bardziej lub mniej wyraźny sposób rozproszenie prawa do podejmowania decyzji, także na szczebel władz sub-państwowych, jednocześnie upoważniając je do angażowania się i wpływania na proces polityczny w UE (Jeffery Ch., 2000). Marks definiuje zarządzanie wieloszczeblowe jako „system ciągłych negocjacji pomiędzy władzami na różnych szczeblach – ponadpaństwowym, państwowym, regionalnym i lokalnym – jako rezultat szerokiego procesu tworzenia instytucji i realokacji decyzyjnej, które przeniosły pewne wcześniej scentralizowane funkcje państwa na poziom ponadpaństwowy, a inne na poziom lokalny / regionalny” (John P., 2000).

Koncepcja zarządzania wieloszczeblowego mówi o układzie decyzyjnym, w którym władze sub-państwowe nie potrzebują pośrednictwa władz państwowych, aby współpracować z instytucjami wspólnotowymi (Sapała M., 2003). Co więcej, model ten zakłada zmiany w europejskim systemie zarządzania bez przyjmowania, że znaczenie władz państwowych ulegnie zmniejszeniu. Ważnym założeniem modelu jest również to, że uczestnicy procesu są połączeni ze sobą na sposób sieci, które funkcjonują pomiędzy różnymi szczeblami władzy, natomiast współzależność i wymiana pomiędzy aktorami rządzi ich wzajemnymi relacjami (John P., 2000).

Zarządzanie wieloszczeblowe to zupełnie odmienny od dotychczasowego, hierarchicznego układu, sposób relacji pomiędzy trzema szczeblami władzy. Ten nowy sposób współpracy, umożliwiający włączenie się władz lokalnych (w tym miast) w proces decyzyjny, można opisać za pomocą modelu konsultacyjnego i partycypacyjnego (Ward S., Williams R., 1997):

ƒ model konsultacyjny: wskazuje na istnienie trójstronnych relacji, gdzie władze ponadpaństwowe zaangażowane są w konsultacje zarówno ze szczeblem państwowym, jak i sub-państwowym. Władze sub-państwowe mogą wpływać na władze ponadpaństwowe albo za pośrednictwem szczebla państwowego albo poprzez ustanowienie kontaktów bezpośrednich (schemat nr 5),

Schemat nr 5: Zarządzanie wieloszczeblowe - model konsultacyjny

Źródło: Ward S., Williams R., From Hierarchy to Networks? Sub-central Government and EU Urban

Environment Policy, Journal of Common Market Studies, Vol. 35, No. 3, September 1997

ƒ model partycypacyjny: opisuje skomplikowaną sieć powiązań zwrotnych, charakteryzującą się silną pozycją władz sub-państwowych, które mogą zastosować aż pięć różnych dróg partycypacji (schemat nr 6):

a) władze sub-państwowe oddziałują na władze państwowe, a te z kolei wywierają wpływ na władze ponadpaństwowe,

b) władze sub-państwowe oddziałują bezpośrednio na władze ponadpaństwowe,

c) władze państwowe i władze sub-państwowe wspólnie wywierają wpływ na władze ponadpaństwowe,

d) grupa władz lokalnych oddziałuje na władze ponadpaństwowe poprzez własne stowarzyszenia,

e) grupa władz regionalnych oddziałuje na władze ponadpaństwowe poprzez własne stowarzyszenia.

Władze regionalne i lokalne

Wzajemne kontakty oparte są o negocjacje, a cały układ ma charakter zinstytucjonalizowany. Narzędziem opisującym model zarządzania wieloszczeblowego jest współpraca sieciowa (ang. policy networks)³⁰.

Schemat nr 6: Zarządzanie wieloszczeblowe - model partycypacyjny

Źródło: Ward S., Williams R., From Hierarchy to Networks? Sub-central Government and EU Urban

Environment Policy, Journal of Common Market Studies, Vol. 35, No. 3, September 1997