Rozdział IV: Udział władz miejskich w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej
4.3 Zorganizowane formy lobbingu
4.3.2 Organizacje kolektywnego działania
Nawet duże i znaczące miasta mają problemy ze zgromadzeniem wystarczających zasobów i umiejętności, które pozwoliłyby im na wyrobienie sobie marki wpływowego aktora na szczeblu Wspólnoty. Jednakże, jeżeli rozważamy miasta z punktu widzenia kolektywnych aktorów, czyli członków zorganizowanych grup interesów / sieci miast, możliwości wywierania wpływu na proces decyzyjny UE ulegają znacznemu wzmocnieniu. Fakt, iż WM znajdują się na dość niskim szczeblu w hierarchii politycznej państw członkowskich, stanowi dodatkowy bodziec do kolektywnej reprezentacji swoich interesów.
W tej części rozdziału zaprezentowane zostaną dwie, najważniejsze dla miast, organizacje kolektywnego działania: Rada Gmin i Regionów Europy oraz Eurocities. Za wyborem tych dwóch organizacji (mimo że istnieje wiele innych stowarzyszeń zrzeszających władze miejskie na poziomie europejskim) przemawia fakt, iż Rada Gmin i Regionów Europy oraz Eurocities są jedynymi, które charakteryzują się podejściem holistycznym. Inne organizacje natomiast koncentrują się na specyficznych tematach (np. the Urban Observatory – ROME, The Citizen’s Network Benchmarking Initiative - ELTIS) sektorach
(np. European Cities Marketing, Energy Cities) lub obszarach (np.Co-ordinated Action for Seaside Towns–COAST, Quartiers en Crise, European Federation of Inland Ports - FEPI).
4.3.2.1 Rada Gmin i Regionów Europy
Rada Gmin i Regionów Europy (ang. Council of European Minicipalities and Regions – CEMR) jest tzw. stowarzyszeniem wierzchołkowym, zrzeszającym interesy ponad 100 tys. wspólnot terytorialnych (od małych miasteczek wiejskich po bardzo duże metropolie) na poziomie europejskim. Organizacja została utworzona z inicjatywy 50 merów w 1951 r. w Genewie, w celu odbudowania więzi lokalnych i regionalnych w powojennej Europie. Początkowo (jako Rada Gmin Europejskich) zrzeszała tylko społeczności szczebla gminnego, od 1984 r. również szczebla regionalnego. W 1989 r. nastąpiło połączenie CEMR z europejską sekcją Międzynarodowej Unii Miast i Władz Lokalnych (Pancer-Cybulska E., 2005).
CEMR działa poprzez sekcje krajowe – 49 narodowych stowarzyszeń społeczności lokalnych i regionalnych z ponad 35 krajów Europy (stan z sierpnia 2007 r.)149. Nadrzędnym celem działalności CEMR jest „promowanie silnej, zjednoczonej Europy opartej na lokalnej i regionalnej samorządności i demokracji, Europy, w której decyzje podejmowane są możliwie najbliżej obywateli, zgodnie z zasadą subsydiarności”150. Natomiast do głównych celów statutowych Rady należy zapewnianie uczestnictwa i reprezentacji władz lokalnych i regionalnych w instytucjach europejskich i międzynarodowych oraz dążenie do ustanowienia w obrębie istniejących i przyszłych instytucji europejskich zgromadzenia reprezentującego władze lokalne i regionalne. Tak sformułowane cele Rady nie pozostawiają wątpliwości, co do zakresu podejmowanych przez nią przedsięwzięć na rzecz reprezentowania interesów miast na szczeblu europejskim.
Do głównych dziedzin aktywności CEMR zaliczamy151:
wpływanie na europejską legislację – poprzez bliską współpracę ze stowarzyszeniami narodowymi CEMR formułuje opinie, które stanowią podstawę działań lobbingowych w Komisji Europejskiej, Parlamencie i Radzie Unii Europejskiej152,
149 W związku z tym, iż CEMR grupuje stowarzyszenia narodowe jest on federacją europejską/eurogrupą. Szczególnie KE preferuje kontakty z eurogrupami z uwagi na fakt, iż zajmuje się ona głównie kwestiami paneuropejskimi, a nie problemami pojedynczych państw.
150 www.ccre.org 151 www.ccre.org
152 Przykładem działań lobbingowych prowadzonych przez CEMR były inicjatywy związane z wywieraniem wpływu na kształt Dyrektyw ws. Zamówień Publicznych. W maju 2000 r. KE zaproponowała 2 nowe dyrektywy mające na celu poprawę zasad udzielania zamówień publicznych w UE. Propozycje te zostały poprzedzone publikacją Zielonej Księgi w 1996 r. oraz komunikatem ws. priorytetów politycznych w tej dziedzinie w 1998 r. W 1997 r. CEMR powołał specjalną sieć ekspertów, mającą na celu monitorowania i wpływanie na proces
kształtowanie przyszłości Europy – praca na rzecz promowania lokalnej i regionalnej samorządności153,
wymianę informacji i doświadczeń – poprzez powoływanie grup roboczych, organizacje seminariów i konferencji,
wspieranie związków bliźniaczych miast154 – poprzez bliską współpracę z Komisją i Parlamentem Europejskim w celu zapewnienia niezbędnych środków finansowych, wspieranie władz lokalnych i regionalnych na świecie.
W czerwcu 2007 r. nastąpiła w Brukseli oficjalna inauguracja „Domu Miast, Gmin i Regionów” (ang. House of Cities, Minicipalities and Regions). Stworzenie miejsca zapewniającego różnym stowarzyszeniom możliwość reprezentacji swoich interesów na szczeblu UE jest przykładem podjęcia przez CEMR próby koordynacji działań w tej dziedzinie155. Poza CEMR w budynku znalazło swoją siedzibę ponad 20 innych organizacji: Eurocities, Europejskie Biura Grupy G-4156, oraz stowarzyszenia lokalne i regionalne z Bułgarii, Cypru, Czech, Danii, Estonii, Finlandii, Grecji, Islandii, Włoch, Łotwy, Holandii, Norwegii, Polski, Rumunii, Słowacji, Szwecji orasz Wielkiej Brytanii.
legislacyjny. Sieć sformułowała opinie zarówno odnośnie Zielonej Księgi, jak i komunikatu. Po publikacji propozycji dyrektyw sieć sformułowała swoje oficjalne stanowisko oraz zaproponowała listę poprawek. PE, korzystając z procedury współdecydowania, zaakceptował poprawki do dyrektywy w styczniu 2002 r. W maju 2002 r. KE zaprezentowała zmodyfikowaną wersję propozycji rozwiązań legislacyjnych, w tym samym miesiącu RUE osiągnęła zgodę polityczną w ww. kwestii.
Działania lobbingowe nakierowane były przede wszystkim na Parlament Europejski – Komitet ds. Stosunków Prawnych oraz Komitet ds. Rynku Wewnętrznego, a także Komitety ds. Środowiska, Stosunków Społecznych oraz Gospodarczo-Walutowy. Ustanowiono dobre kontakty ze sprawozdawcą, zorganizowano serię spotkań mających na celu przekazanie wiedzy technicznej. Ponadto oficjalna opina CEMR oraz lista poprawek zgłaszanych do dyrektyw zostały wysłane do stałych reprezentacji państw członkowskich w Brukseli, a także członkowie sieci ekspertów przekazali je swoim rządom (LOGON Report, 2002).
153 Dla przykładu CEMR we współpracy z Eurocities, Zgromadzeniem Regionów Europy oraz Zgromadzeniem Peryferyjnych Regionów Morskich Europy działał bardzo aktywnie na rzecz uwzględnienia roli miast, gmin i regionów w Konstytucji Europejskiej. W maju 2002 r. te cztery organizacje opublikowały wspólne stanowisko w tej kwestii. Jednocześnie rozpoczęto współpracę z Komitetem Regionów, poprzez współudział w pracach specjalnie powołanej grupy roboczej. Wspólnie z KR w czerwcu 2002 r. zorganizowano specjalną sesję (element debaty publicznej), na której zaprezentowano stanowisko władz lokalnych i regionalnych. Następnie w sierpniu 2002 r. zorganizowano podobne spotkanie z dwoma przedstawicielami KE w Konwencie Europejskim (LOGON Report 2002).
154 Szacuje się, iż obecnie funkcjonuje około 30 tys. europejskich związków bliźniaczych.
155 Reprezentujący miasto Lyon – byłego (listopad 2008 – koniec kadencji) prezydenta sieci Eurocities, zastępca prezydenta miasta Jean-Michel Daclin, tak skomentował to wydarzenie „Miasta, gminy i władze regionalne są w coraz większym stopniu brane pod uwagę przez instytucje europejskie i rządy narodowe. Jesteśmy angażowani w dyskusje i negocjacje we wszystkich aspektach polityki i legislacji UE, które mają wpływ na obywateli. Poprzez zjednoczenie się pod jednym dachem chcemy uwidocznić obecność władz lokalnych w Europie oraz wzmocnić współpracę w dziedzinach, które dotyczą naszych obywateli” (notatka prasowa z 11.06.2007).
4.3.2.2 EUROCITIES
Eurocities jest siecią, która zrzesza władze lokalne ponad 130 miast z 30 europejskich państw (ponad 20% członków pochodzi z państw Europy Środkowej i Wschodniej). Ugrupowanie zostało założone w 1986 r. z inicjatywy sześciu miast (Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lyon, Mediolan oraz Rotterdam). Członkami sieci Eurocities są przedstawiciele władz samorządowych większych miast europejskich. Miasta państw UE uzyskują automatycznie pełnoprawne członkostwo, natomiast miasta państw nie należących do UE noszą miano miast stowarzyszonych. Warunkiem członkostwa jest spełnianie funkcji ważnego centrum regionalnego o znaczeniu ponadnarodowym oraz liczba mieszkańców powyżej 250 tys.
Do podstawowych celów sieci zalicza się:
reprezentowanie i obronę interesów miast na szczeblu UE,
promowanie międzynarodowej współpracy pomiędzy miastami członkowskimi,
wspieranie wymiany najlepszych praktyk oraz współpracy sieciowej pomiędzy największymi miastami w Europie.
Sieć Eurocities realizuje swoje cele poprzez konkretne działania podejmowane na poziomie forów tematycznych oraz grup roboczych157:
1. współpracę sieciową, której celem jest poprawa dostępu do wiedzy, wymiana doświadczeń między miastami, przygotowywanie porównań i analiz. Dzięki temu możliwe jest uzgodnienie wspólnych opinii i stanowisk dotyczących różnych rozwiązań legislacyjnych na szczeblu UE,
2. lobbing, który umożliwia prezentowanie wspólnego stanowiska WM na forum UE158,
157 W strukturze Eurocities funkcjonuje sześć forów tematycznych, które są odpowiedzialne za monitorowanie oraz koordynację działań w zakresie następujących obszarów: kultury, rozwoju gospodarczego, ochrony środowiska, społeczeństwa informacyjnego, spraw społecznych oraz mobilności. Każde forum organizuje co roku seminaria tematyczne oraz wyznacza grupy robocze, które przygotowują i opracowują wspólne stanowiska sieci Eurocities w poszczególnych kwestiach.
158 Wymienić można m.in. dwa przykłady działań lobbingowych Eurocities:
1. Podczas przygotowywania projektu komunikatu KE „Zrównoważony rozwój miejski w Unii Europejskiej: ramy działania” Eurocities współpracowała blisko z DG. ds. Polityki Regionalnej nad zawartością dokumentu. Dokument ten został wspólnie zaprezentowany podczas Urban Forum w Wiedniu w 1998 r. (Schulze C.J., 2003) 2. Eurocities od samego początku była zaangażowana w proces przygotowywania Białej Księgi na temat Zarządzania w Europie. Przygotowano oficjalne stanowisko oraz propozycje zapisów, opracowane przez doraźną grupę roboczą ds. zarządzania. Nawiązano także intensywne kontakty z KE - Jerome Mignon, Szef grupy ds. zarządzania w KE uczestniczył w kilku spotkaniach z Komitetem Wykonawczym Eurocities. W efekcie Biała Księga, opublikowana latem 2001 r. uznaje po raz pierwszy specyficzny status lokalnych i regionalnych władz samorządowych, organizacji pozarządowych i społecznych. W Białej Księdze sformułowano również propozycję tworzenia kontraktów trójstronnych na różnych szczeblach administracji publicznej dla osiągania wspólnych celów. W odpowiedzi Eurocities zmobilizowała pewną grupę miast członkowskich oraz ich regionów w celu utworzenia pilotażowych kontraktów trójstronnych, tak aby w sposób praktyczny zweryfikować ich kształt i zaproponować konieczne modyfikacje (LOGON Report 2002).
3. kampanie społeczne, które przyczyniają się do zwiększanie świadomości społecznej w istotnych dla społeczeństwa obywatelskiego kwestiach159,
4. projekty europejskie, które są realizowane zgodnie z celami strategicznymi ugrupowania, a ich źródłem finansowania są m.in. środki unijne.
Oczywiście istnieje wiele innych sieci miast, które starają się ustanowić bezpośrednie kontakty z instytucjami europejskimi, a tym samym reprezentować swoje interesy na szczeblu Wspólnoty160. Przywołane powyżej dwa przykłady stanowią najbardziej reprezentatywne i rozpoznawalne przypadki europeizacji oddolnej na szczeblu miast (a także europeizacji horyzontalnej z uwagi na zachodzący za ich pośrednictwem transfer wiedzy i najlepszych praktyk) realizowanej za pomocą współpracy sieciowej161. Wskazuje się, iż formalne struktury kolektywne, reprezentujące duże grupy, często cierpią na brak spójności oraz problem koncentracji działań na poziomie najniższego wspólnego mianownika (Greenwood J., 2005). Jednakże przytoczone przykłady efektywnego lobbingu zdają się nie potwierdzać tej oceny. Co więcej, fakt iż, trudno jest uzgodnić wspólne stanowisko tak wielu WM jednocześnie sprawia, że owe wspólnie wypracowane opinie w ramach sieci miast są szczególnie doceniane przez KE. Z drugiej strony, kolektywna reprezentacja interesów miast poprzez sieci współpracy daje władzom lokalnym (nawet małym, niezasobnym miastom) realną szansę wpływania na proces decyzyjny UE. Zjawisko to można rozważać jako wyraz swego rodzaju paradyplomacji, co oznacza, iż władze lokalne reprezentują swoje interesy niezależnie od władz centralnych państw członkowskich.
159 Przykładem kampanii społecznych koordynowanych przez Eurocities są: Europejski Dzień Przedsiębiorcy (mający na celu promowanie przedsiębiorczości oraz tworzenia małych i średnich przedsiębiorstw), Europejski Dzień bez Samochodu, Europejski Tydzień Mobilności (mający na celu poprawę świadomości społecznej w dziedzinie mobilności i komunikacji w miastach, oraz ich wpływu na jakość życia).
160 Dla przykładu organizacja METREX wypracowała bliskie kontakty z DG ds. Polityki Regionalnej (oddział miejski) z uwagi na jej duże zaangażowanie w kwestie dotyczące planowania przestrzennego w ramach europejskiej polityki rozwoju przestrzennego. W efekcie METREX został zaproszony do nieformalnego procesu konsultacyjnego. Z kolei Unia Stolic UE (stosunkowo doraźna grupa interesów) reprezentowana przez swoje biuro w Brukseli wypracowała kontakty na szczeblu politycznym z Komisarzami i ich gabinetami (Schultze C.J., 2003).
161 W ogólnym rozrachunku CEMR wydaje się być mniej efektywny niż Eurocities w zbieraniu informacji mających znaczenie dla miast członkowskich oraz we wpływaniu na proces decyzyjny UE w zakresie przepisów szczególnych, wymagających zapewnienia szczegółowych ekspertyz i wiedzy fachowej. Nie mniej jednak CEMR jest bardziej efektywny niż Eurocities w wykorzystywaniu dostępu do procesu decyzyjnego UE w przypadkach gdy rozważane są kwestie generalne dla procesu integracji europejskiej. Poza tym Eurocities reprezentuje jedynie wybraną grupę miast (duże miasta), sytuacja ta może podważać postrzeganie tej organizacji jako reprezentanta wszystkich miast europejskich.