Obecne uregulowania prawne w kwestii monitoringu wizyjnego łamią podsta-wowe prawa i wolności człowieka i obywatela jak prawo do ochrony prywatności, prawo do ochrony danych osobowych, czy prawo do ochrony wizerunku� Sytuacja, w której regulacje prawne uniemożliwiają urzeczywistnienie tych praw w demo-kratycznym państwie prawnym jest nie do pomyślenia i pozostaje w niezgodności z art� 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej� Wypada podkreślić, że pogwałcenie praw człowieka i obywatela nie ogranicza się do wąskiego spektrum, ale obejmuje zagadnienia cywilnoprawne, karnoprawne, prawa pracy oraz wiele innych� Rzecz-nik Praw Obywatelskich w latach 2006-2013 otrzymał wiele skarg obywateli na brak regulacji prawnej monitoringu wizyjnego, w wyniku których podjął liczne próby zwrócenia uwagi właściwych organów na konieczność podjęcia prac legisla-cyjnych w tym zakresie� Rzecznik zwracał się m�in� do Ministra Edukacji Narodo-wej, Ministra Zdrowia, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej� W każdym z tych przypadków strona rządowa zapewniała, że prace legislacyjne są prowadzone lub przynajmniej planowane, ale z uwagi na złożoność problemu muszą zostać dokładnie skonsul-towane z różnymi środowiskami� Ze względu na fakt, że zagadnienie monitoringu dotyka różnych sfer działalności państwa, konieczna jest sprawna międzyresorto-wa koordynacja prac w zakresie monitoringu�
Przykładem może być skarga najemcy lokalu komunalnego, dotycząca zainsta-lowania przez wspólnotę mieszkaniową na budynku kamer, które swoim zasięgiem obejmują wnętrze zajmowanych przez wnioskodawcę pomieszczeń9� W obecnym stanie faktyczno-prawnym brak jest możliwości działania po stronie najemcy� Skar-gi w tej sprawie i podobnych spowodowały, iż Rzecznik Praw Obywatelskich po-stanowił poruszyć ten problem w wystąpieniu z dnia 12 kwietnia 2012 roku skie-zależnych badań dotyczących dyskryminacji; 3� opracowywanie i wydawanie nieskie-zależnych sprawozdań i wydawanie zaleceń odnośnie do problemów związanych z dyskryminacją�
9 Sprawa RPO-683227-IV/12/AG�
Aleksandra Wentkowska
rowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej� Rzecznik główny problem upatruje w tym, że we wspólnotach mieszkaniowych czy spół-dzielniach mieszkaniowych, nawet jeśli decyzje o zainstalowaniu kamer (na klat-kach schodowych, w windach, garażach) podejmują uprawnione do tego organy, lokatorzy nie dysponują możliwościami jakiejkolwiek kontroli w zakresie groma-dzenia, przechowywania, a przede wszystkim ewentualnego wykorzystania zareje-strowanych treści� Ponadto, z doświadczeń Biura RPO wynika, iż nie funkcjonują w takich przypadkach jakiekolwiek akty wewnętrzne uchwalane przez wspólnotę mieszkaniową, organy spółdzielni bądź inne uprawnione podmioty, regulujące bli-żej zasady korzystania z monitoringu� To zaś stwarzać może wrażenie całkowitej dowolności w korzystaniu np� z wideonadzoru, co na gruncie państwa prawa nie powinno mieć miejsca� Rzecznik podkreślił, że stosowanie monitoringu wizyjnego staje się coraz bardziej powszechne, tak więc brak przepisów dotyczących monito-ringu w zasobach mieszkaniowych wpływać może negatywnie zarówno na poziom ochrony w zakresie dóbr osobistych, jak też ochrony danych osobowych� Stanowisko RPO popiera Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, który wskazuje na brak regulacji prawnych w wielu miejscach, w których monitoring jest stosowa-ny� Sytuacja taka stwarza wiele zagrożeń dla ochrony danych osobowych, dlatego też niezbędne jest uregulowanie tej kwestii w materii ustawowej� W ocenie Rzecz-nika Praw Obywatelskich, gdy chodzi o wykorzystywanie monitoringu w zasobach mieszkaniowych, konieczne jest rozważenie zasadności nałożenia na stosujące go podmioty (przede wszystkim prywatne) obowiązku określenia (np� w formie regu-laminów) okoliczności, w jakich może on być stosowany, praw i obowiązków stron, jak też zasad przechowywania i udostępniania tych danych� Nie można zaaprobo-wać sytuacji, w której lokator (bez względu na tytuł prawny, na podstawie którego zajmuje mieszkanie) po pierwsze nie wie, kto zbiera o nim informacje poprzez rejestrację obrazu (czy też obrazu i dźwięku), po wtóre zaś nie wie, kto danymi tymi dysponuje i w jakim celu, a ponadto nie ma do nich swobodnego dostępu� Utrzy-mywanie nadal stanu, w którym prawa obywateli w tym zakresie nie są chronione, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego�
W zainteresowaniu RPO pozostaje również problematyka dotycząca upraw-nienia organów ścigania do wykorzystywania i upubliczniania materiałów pocho-dzących z monitoringu� Problematyka ta ujawniła się na tle spraw podejmowa-nych w Biurze Rzecznika, w tym sprawy publikacji pochodzących ze stadiono-wego monitoringu zdjęć kibiców piłkarskich przez śląską Policję na jej stronach internetowych w celu ich identyfikacji� Rzecznik stwierdził, iż w polskim systemie prawnym brak jest rozwiązań legislacyjnych, które stanowiłyby podstawę prawną uprawniającą organy ścigania do przetwarzania i upubliczniania materiałów po-chodzących z monitoringu, a czynności organów ścigania dalece wkraczają w pra-wo do prywatności i ochrony wizerunku� Dlatego też RPO wystąpił do MSWiA 2 lutego 2011 roku z wnioskiem o przeprowadzenie prac legislacyjnych mają-cych na celu kompleksowe uregulowanie kwestii monitoringu wizyjnego� Mini-ster Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 2 marca 2011 roku udzielił
Rzecznik Praw Obywatelskich a prywatyzacja zadań bezpieczeństwa publicznego...
Rzecznikowi odpowiedzi na ww� wystąpienie i wskazał, że w jego przekonaniu Policja, na podstawie zgody udzielonej przez prokuratora, może publikować wize-runek osób, przeciwko którym toczy się postępowanie przygotowawcze� Minister wskazał, iż odrębną szerszą problematykę stanowi kwestia zasad i warunków do-puszczalności stosowania i wykorzystywania monitoringu i wideonadzoru przez podmioty prywatne� Mając na uwadze jednak spektrum zagadnienia, zmiany mu-szą być dokonywane stopniowo i z rozwagą�
Również w opinii Krajowego Mechanizmu Prewencji monitoring w miejscach publicznych (ogólnodostępnych) nie ingeruje w tak dużym stopniu w prywatną sferę człowieka jak monitoring w miejscach pozbawienia wolności10� Kamery te-lewizji przemysłowej w tych miejscach instalowane są w pomieszczeniach silnie utożsamionych z przestrzenią prywatną każdego człowieka, np� sypialnie, przebie-ralnie� Osoby pozbawione wolności monitorowane są w różnych intymnych sytua-cjach� Podczas wizytacji prewencyjnych przeprowadzonych w ciągu ostatnich 5 lat KMP dostrzegał poważne naruszenie prawa do ochrony prywatności� W dodatku przepisy prawa krajowego regulują stosowanie kamer w niektórych takich miej-scach na poziomie rozporządzenia (np� w izbach wytrzeźwień), a nie zaś na po-ziomie ustawy – pozostawia to zbyt dużą dowolność dyrektorom danej placówki�
KMP zainteresowany jest przede wszystkim znalezieniem odpowiedzi na pytanie, na ile wideonadzór spełnia wymóg konieczności dla zapewnienia bezpieczeństwa i jest proporcjonalny do potrzeb danej jednostki� W sierpniu 2012 roku KMP skie-rował za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelskich wystąpienie generalne do Ministra Zdrowia w sprawie rozpoczęcia procesu legislacyjnego zmierzającego do nadania ustawowego charakteru normom prawnym dotyczącym stosowania monitoringu w izbach wytrzeźwień oraz wprowadzenia szczegółowych regulacji w tym zakresie� W wystąpieniu zwrócono uwagę na fakt, że instalowanie telewi-zji wewnętrznej narusza konstytucyjne prawo do ochrony prywatności� Obecne przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 roku w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz orga-nizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego11 są niezgodne z: art� 31 ust� 3 Konstytucji RP, art� 47 Konstytucji RP, art� 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art� 42 ust� 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi12�
W wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie braku odpowied-nich przepisów regulujących kwestię stosowania monitoringu wizyjnego za
nie-10 Sprawa RPO-638402-VII-7013/12/JJ�
11 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 roku w sprawie trybu dopro-wadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu teryto-rialnego, Dz�U� z 2004, Nr 20, poz� 192�
12 Ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Dz�U� z 2007, Nr 70, poz� 473 ze zm�
Aleksandra Wentkowska
zwykle istotne Rzecznik uznaje także przeprowadzenie konsultacji społecznych w toku procesu legislacyjnego oraz zapewnienie jawności i transparentności funk-cjonowania monitoringu i zaangażowanie wspólnot lokalnych w ocenę potrze-by jego instalacji13� Znalezienie równowagi między bezpieczeństwem a ochroną prywatności obywateli w dobie rozwoju nowoczesnych technologii jest jednym z największych wyzwań przed jakimi stoją obecnie władze publiczne� Podczas seminarium zorganizowanego w październiku 2012 roku w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych poinformował o prowadzonych pracach koncepcyjnych nad przygotowaniem za-łożeń ustawy, która miałaby uregulować całościowo kwestię monitoringu wizyj-nego� Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się z prośbą o przedstawienie aktu-alnego stanu prac nad ustawą o monitoringu oraz kalendarza planowanych w tej sprawie działań� W odpowiedzi Minister Spraw Wewnętrznych (15�03�2013 r�) poinformował, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wystąpiło do podmiotów administracji publicznej odpowiedzialnych za kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa oraz ogólnopolskich organizacji przedstawicielskich, reprezentu-jących zrzeszenia, organizacje pracodawców i fundacje, w zainteresowaniu któ-rych pozostają sprawy dotyczące praktycznego stosowania monitoringu wizyjnego i ochrony danych osobowych, o przesłanie propozycji zagadnień, które z punktu widzenia właściwości ww� podmiotów powinny zostać objęte regulacją ustawową�
Przeprowadzone konsultacje pozwoliły pozyskać szeroki przegląd opinii i stano-wisk w przedmiocie przyszłej regulacji� Wnioski z analizy nadesłanych materiałów uzupełniono o zagadnienia tematyczne przyszłej regulacji zaproponowane przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych� Prace nad ww� regulacją mają obec-nie charakter analityczno-konsultacyjny, trudno zatem wskazać precyzyjny termin ich zakończenia�
Szukanie równowagi między bezpieczeństwem a ochroną prywatności obywa-teli jest jednym z największych wyzwań wobec instrumentarium jakie zapewnia organom władzy rozwój nowych technologii� Jednym z najważniejszych wymagań, jakie powinna spełnić regulacja prawna monitoringu jest zapewnienie jawności oraz transparentności jego funkcjonowania� Kierując się określonymi w art� 31 ust� 3 Konstytucji RP wymogami, jakie musi spełnić ograniczanie praw i wolno-ści warto zwrócić uwagę w szczególnowolno-ści na zasadę proporcjonalnowolno-ści ograniczeń�
Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn�
akt K 23/98) zasada ta: „z jednej stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki� Z drugiej strony winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc
rzeczy-13 Wystąpienie Generalne Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Spraw Wewnętrz-nych z dnia 12 marca 2013 roku, sygn� RPO/647548/10/I/115 RZ�
Rzecznik Praw Obywatelskich a prywatyzacja zadań bezpieczeństwa publicznego...
wiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów� Zawsze chodzi o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób i w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków�
Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności podlegają ograniczeniu� Ingerencja w sfe-rę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie”� Określone przez trybunał wytyczne powinny mieć zastosowanie również w odniesieniu do regulacji dotyczącej monitoringu wizyjnego�