Julia Posyniak doktorantka, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdański
Julia
Posyniak
1 Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2065 z późn. zm.).
· regulacyjną: opinia w zakresie ustalania norm ostrożnościowych zapewniających bezpiecz-ne i stabilbezpiecz-ne prowadzenie s.k.o.k., wydawanie rekomendacji dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania kasami, opinia wzor-cowych planów kont dla s.k.o.k. i Kasy Krajo-wej ; 2
· kontrolną: badanie i kontrola sytuacji finanso-wej s.k.o.k. i Kasy Krajofinanso-wej;
· dyscyplinującą: podejmowanie przez organ nadzoru działań ograniczających ryzyko upadłości oraz środków wskazanych w art. 71 3 oraz art. 72 u.s.k.o.k.
Analizując funkcję regulacyjną nadzoru KNF nad s.k.o.k., należy wskazać, jakimi forma-mi prawnyforma-mi dysponuje adforma-ministracja publiczna. Podział form prawnych działania administracji publicznej, w tym organu nadzoru, nie został prawnie zdefiniowany i skatalogowany. Należy w tym wypadku wskazać na stanowisko J. Sta-rościaka, który dokonuje następującego podziału: · działania władcze, tj. takie, w których toku ad-ministracja może stosować przymus państwo-wy, np. akty normatywne;
· działania niewładcze, tj. takie, w których nie ma możliwości stosowania przymusu, np. zalecenia, rekomendacje .4
Władztwo administracyjne przejawia się w działaniach aktów generalnych o charakterze normatywnym, jak i aktów administracyjnych indywidualnych. Charakteryzując działania wład-cze, należy wskazać, że druga strona musi podpo-rządkować się woli organu. dysponuje on bowiem środkami przymusu państwowego. W przypadku
niewładczych form działania podmiot nie zajmu-je nadrzędnej pozycji. Działalność administracji w takiej strukturze nie może być egzekwowana za
5
pomocą środków przymusu . W ostatnim czasie zauważalny jest wzrost znaczenia form nie wład-czych, polegających na stosowaniu konsultacji,
6 rekomendacji oraz mediacji .
Wydawanie aktów normatywnych w sfe-rze administracji należy do szczególnych upraw-nień podmiotów, które są do tego upoważnione. Według treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 7 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym KNF w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym decyzje administracyjne i posta-nowienia, określone w odrębnych przepisach. Uchwały te mogą stanowić: akty stanowienia przepisów prawa o charakterze abstrakcyjno-ge-neralnym, akty stosowania prawa o charakterze konkretno-indywidualnym oraz działania nie-władcze, takie jak czynności materialno-technicz-ne, czynności społeczno-organizatorskie. Od wielu lat podnoszono problem przyznania KNF kompetencji normotwórczej, do której nie ma ustawowego zastrzeżenia. Ustawa normująca za-gadnienia bankowe mogła posiadać wady świad-czące o niegodności z Konstytucją
Rzeczypospo-8
litej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Kon-stytucja RP). Upoważniała do wydawania aktu wykonawczego o charakterze prawa powszechnie obowiązującego podmiot do tego nieuprawniony (np. KNF, a poprzednio Komisję Nadzoru
Ban-9
kowego, dalej: KNB) . Wątpliwości dotyczące konstytucyjności dotychczasowego modelu regu-lacji sektora bankowego zostały uchylone przez
10
art. 68 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. , zmienia-11
jącej ustawę – Prawo bankowe (dalej: pr. bank.)
2 Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, (t.j. Dz U. z 2018 r., poz. 395 z późn. zm.). 3 A. Jurkowska-Zeidler, Zakres regulacji i źródła prawa rynku finansowego, [w:] Podstawy finansów i prawa
finansowego, red. A. Drwiłło, Warszawa 2014, s. 126.
4 P. Ruczkowski, Koncepcja aktów (źródeł) prawa wewnętrznego w polskim prawie administracyjnym, Kraków 2014, s. 104.
5 M. Celińska, Władcze i niewładcze formy działania administracji, [w:] Prawne aspekty działania administracji
publicznej, red. M. Czuryk, Warszawa 2010, s. 41–47.
6
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 323.
7 Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 621 z późn. zm.).
8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
9 C. Kosikowski, Publiczne prawo bankowe, Warszawa 1999, s. 93.
10 Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1934 z późn. zm.). 11 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1876 z późn. zm.).
z dniem 1 listopada 2015 r. Art. 68 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad syste-mem finansowym i zarządzaniu kryzysowym zastąpił wydawanie uchwał przez KNF wydawa-niem rozporządzeń przez Ministra Finansów w sektorze bankowym. Nowelizacja ustawy pr. bank. uchyliła nieomal cały art. 137 pr. bank., co również wiąże się z przyjęciem innej koncepcji uregulowania działalności KNF. Pozostawiono w gestii Komisji wydawanie rekomendacji doty-czących dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania bankami. Po obszernej nowelizacji w treści art. 128 ust. 6 pr. bank. znalazły się upo-ważnienia prawotwórcze dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia szczegółowego sposobu szacowania kapitału wewnętrznego i dokonywania przez bank prze-glądów strategii i procedur, uwzględniając potrze-bę zapewnienia należytego podejścia do podej-mowanego ryzyka w zakresie prowadzonej dzia-łalności, w tym dostosowania do nowych rodza-jów ryzyka, znaczących zmian w planach dzia-łania oraz środowisku zewnętrznym, w którym działa bank.
Podobnie w art. 24 ust. 6 u.s.k.o.k. prob-lem wiążącej mocy uchwał został rozwiązany przez umocowanie ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii KNF i Ka-sy Krajowej, sposobu obliczania współczynnika wypłacalności kasy, mając na względzie w szcze-gólności konieczność uwzględniania rodzajów i poziomu ryzyka występującego w działalności kasy oraz wymaganego poziomu funduszy włas-nych przez kasę. W art. 24 ust. 7 u.s.k.o.k. minister właściwy do spraw instytucji finansowych może określić w drodze rozporządzenia, po zasięgnię-ciu opinii KNF i Kasy Krajowej, inne pomniej-szenia funduszy własnych kasy, mając na wzglę-dzie potrzebę stabilnego i bezpiecznego funkcjo-nowania kasy. Również w art. 62 ust. minister właściwy do spraw instytucji finansowych został umocowany do określenia dopuszczalnego ryzyka w działalności kas, po zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej.
Konkludując, można sfor mułować wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy zmian w pr. bank. w zakresie upoważnień do wydawania aktów podustawowych. Konsekwen-cją przekazania kompetencji Ministrowi Finan-sów jest potrzeba zasięgnięcia opinii innego podmiotu, w tym wypadku KNF. Funkcja regu-lacyjna nadzorcy została okrojona w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego. Należy z apro-batą przyjąć zmiany, które zaszły w art. 137 pr. bank. Ustawowe upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych w formie uchwał KNF 12 świadczyły o niezgodności z Konstytucją RP . Przekazanie uchwał zawierających normy ab-strakcyjno-generalne do uregulowania w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw finansów wydaje się właściwym rozwiązaniem. Nowe działanie legislacyjne pozwala uwzględniać kompetencje KNF przez opiniowanie rozporzą-dzeń wydawanych przez ministra właściwego do spraw finansów. Do tej pory wpływ ministra finansów na funkcjonowanie nadzoru nad rynkiem finansowym ograniczał jego pozycję do jednego z czterech członków KNF.
Rekomendacje Komisji Nadzoru Finan-sowego w działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
W prawie Unii Europejskiej oprócz roz-porządzeń, dyrektyw i decyzji wykorzystywane są również środki prawnie niewiążące. Jak słusznie
13
podkreślił Z. Ofiarski , nie zdefiniowano do tej pory określenia „rekomendacja”. W znaczeniu słownikowym oznacza ono wydanie o kimś
po-1 4 zytywnej opinii – pisemnie lub ustnie . W piśmiennictwie wskazuje się, że rekomendacje znajdują swe źródło w generalnych zaleceniach NBP, który wyrażał stanowisko w sprawach
istot-15 nych dla bezpieczeństwa sektora bankowego . W związku z powyższym w literaturze często powstaje pytanie o kwalifikację prawną rekomen-dacji wydawanych przez organ nadzoru. W dok-trynie wypracowano stanowisko, że wydawane przez KNF rekomendacje nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego ani przepisów 12
Szerzej T. Czech, Miejsce uchwał Komisji Nadzoru Finansowego w systemie źródeł prawa polskiego, „Monitor Prawa Bankowego” 2013, nr 7–8, s. 72.
13 Z. Ofiarski, Rola soft law w regulacji rynku finansowego na przykładzie rekomendacji i wytycznych Komisji
Nadzoru Finansowego, [w:] Prawo rynku finansowego, red. A. Jurkowska-Zeidler, M. Olszak, Warszawa
2016, s. 144.
14 Słownik wyrazów obcych, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1971, s. 637.
15 M. Olszak, Rekomendacja organu nadzoru bankowego – geneza, przedmiot regulacji, charakter prawny, „Prze-gląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2010, nr 11, s. 2.
o charakterze wewnętrznym. KNF nie została również wyposażona w kompetencje do egzek-wowania od podmiotów rynku finansowego przestrzegania zaleceń wskazanych w
rekomen-16
dacjach . Wyraźne upoważnienie do wydawania rekomendacji adresowanych początkowo do banków wprowadzono w 2004 r. w ustawie – pr.
17
bank. poprzez dodanie pkt 5 w art. 137 tej ustawy. Kompetencja w tym zakresie skierowana była do funkcjonującej ówcześnie KNB. Od 1 stycznia 2008 r. kompetencja do wydawania
18 rekomendacji przysługuje KNF .
Zakres przedmiotowy rekomendacji wy-dawanych przez KNF dla s.k.o.k. przedstawiony został w art. 62 ust. 1 u.s.k.o.k. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru może wydawać, po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabil-nego zarządzania kasami. Kompetencja do wy-dawania rekomendacji różni się od kompetencji zawartej w art. 137 ust. 5 pr. bank. tym, że może być dokonywana w drodze współdziałania z Kasą Krajową. Wprowadzenie takiego elementu uza-sadnia się celem funkcjonowania Kasy Krajowej
19
określonej w art. 42 u.s.k.o.k. Celem działalności instytucji reprezentującej s.k.o.k. jest bowiem za-pewnienie stabilności finansowej kas, a w szcze-gólności udzielanie kasom wsparcia finansowego ze środków funduszu stabilizacyjnego, oraz spra-wowanie kontroli nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczęd-ności oraz zgodoszczęd-ności działaloszczęd-ności kas z przepi-sami prawa.
W odniesieniu do prezentowanego po-działu form administracji publicznej można stwierdzić, że rekomendacje należą do niewład-czych form działania administracji, ponieważ nie
20
są wiążące dla banków . Banki oraz kasy mogą zachować się co do zasady odmiennie od wska-zanych rekomendacji. Podkreśla się również w doktrynie, że normy te nie mają statusu norm prawnych. Bezpośrednio nie wywołują one
skutków prawnych dla podmiotów nadzorowa-nych. Można jednak wskazać na pośrednie kon-sekwencje braku stosowania się do niewładczych form działania administracji. Rekomendacje mają służyć celom prewencyjnym poprzez edukowanie podmiotów nadzorowanych. Brak stosowania się do wydanych rekomendacji może mieć wpływ na ocenę podejmowaną w ramach nadzor u
21 następczego .
Od momentu, kiedy s.k.o.k. podlegają nadzorowi KNF, Komisja wydała następujące rekomendacje:
· Rekomendacja A-SKOK dotycząca dobrych praktyk zarządzania ryzykiem ekspozycji kredytowych w s.k.o.k. z 2015 r.;
· Rekomendacja B-SKOK dotycząca dobrych praktyk w zakresie ładu korporacyjnego s.k.o.k. z 2015 r.;
· Rekomendacja C-SKOK dotycząca rachun-kowości s.k.o.k. z 2015 r.;
· Rekomendacja D-SKOK dotycząca zarządza-nia obszarami technologii informacyjnej i bez-pieczeństwa środowiska teleinformatycznego w s.k.o.k. z 2016 r.;
· Rekomendacja E-SKOK dotycząca dobrych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem operacyjnym, stopy procentowej, płynności i koncentracji w s.k.o.k. z 2016 r.22
Rozwinięciem rekomendacji głównych są tzw. rekomendacje szczegółowe. W rekomen-dacji trzeciej A-SKOK zarząd kasy powinien co najmniej raz w roku dokonywać oceny przyjętej polityki w zakresie zarządzania ryzykiem portfela ekspozycji kredytowych, pod względem sposobu jej stosowania oraz ewentualnej koniczności wprowadzenia zmian. Zarząd kasy powinien poinformować radę nadzorczą o wynikach tej oceny. Wytyczne te odpowiadają rekomendacji S o numerze trzy, skierowanej dla banków dotyczą-cej dobrych praktyk w zakresie zarządzania ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonych 16
Szerzej M. Olszak, Rekomendacja organu nadzoru..., op. cit., s. 2.
17 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1876 z późn. zm.).
18 Na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 621 z późn. zm.).
19 Z. Ofiarski, op. cit., s. 148.
20 T. Czech, Charakter prawny rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego, „Przegląd Prawa Publicznego” 2009, nr 11, s. 68-75.
21 M. Olszak, Rekomendacja organu nadzoru..., op. cit., s. 8. 22 Komisja Nadzoru Finansowego,
https://www.knf.gov.pl/dla_rynku/regulacje_i_praktyka/rekomendacje_i_wytyczne/ rekomendacje_dla_SKOK?articleId=41937&p_id=18 [dostęp: 20.10.2018].
hipotecznie. Podobnie rekomendacja szczegóło-wa przyjęta dla kas jest tożsama z rekomendacją bankową, która stanowi, że ocena przyjętej polityki zarządzania ryzykiem ekspozycji kredy-towych powinna w szczególności obejmować wszystkie rodzaje prowadzonej działalności oraz badanie rzetelności składanych sprawozdań i in-formacji. Analogicznie rekomendacja dziesiąta A-SKOK odpowiada rekomendacji dziewiątej zalecenia S dla banków w zakresie ustalania przez zarząd kasy poziomów wartości wskaźnika DtI, odnoszących się do maksymalnego poziomu wydatków związanych z obsługą zobowiązań kredytowych i innych, niż kredytowe, zobowiązań finansowych do dochodów członka kasy (klien-tów detalicznych). Rekomendacja szczegółowa również ustala tożsame wskaźniki DtI dla kas oraz banków, polegające na zwrócenie szczegól-nej uwagi przy ocenie zdolności kredytowej, kiedy wskaźnik DtI przekracza 40% dla kredytobior-ców o dochodach nieprzekraczających przecięt-nego poziomu wynagrodzeń w danym regionie zamieszkania oraz 50% dla pozostałych kredyto-biorców. Podobnie poziomy wartości wskaźnika LtV, odnoszące się do maksymalnego poziomu relacji ekspozycji kredytowej zabezpieczonej hipotecznie, do wartości nieruchomości w całym okresie spłaty ekspozycji kredytowej ustala zarząd kasy i zarząd banku. Poziomy wskaźnika LtV powinny być określone przez zarząd i radę nadzorczą banku w strategii zarządzania
ryzy-23
kiem . Jedyną różnicę organ nadzoru ujął w reko-mendacji szczegółowej w przypadku ekspozycji kredytowych zabezpieczonych na nieruchomoś-ciach komercyjnych, gdzie wartość wskaźnika LtV w momencie udzielania kredytu jest niższa dla kas w stosunku do banków. W przypadku
eks-pozycji kredytowych zabezpieczonych na nieru-chomościach mieszkalnych wartość wskaźnika LtV jest tożsama dla kas i dla banków.
Analogiczną koncepcję zarówno dla kas, jak i dla sektora bankowego organ nadzoru przy-jął również w rekomendacji 34 dotyczącej prze-ciwdziałania i ograniczenia ryzyka koncentracji rekomendacji E-SKOK oraz rekomendacji z
nu-24 merem 10 w zaleceniu C dla banków .
Powyższe przykłady wskazują, że roz-wiązania, które są przewidziane dla banków, stosowane są dla s.k.o.k. Stanowisko w tej sprawie przyjął rzecznik Kasy Krajowej, wskazując, że kasy działają w oparciu o inne zasady niż przyjęte
25
w sektorze bankowym . Aby ocenić charakter s.k.o.k. oraz różnice w stosunku do banków, na-leży sięgnąć do idei tworzenia w s.k.o.k. w Polsce. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja
26
1991 r. o związkach zawodowych w zakładach pracy mogły być tworzone pracownicze kasy za-pomogowo-pożyczkowe, które zrzeszały pra-cowników, emerytów i rencistów bez względu na
27
przynależność związkową . Celem takiej formy prawnej było gromadzenie środków pieniężnych swoich członków i udzielanie pożyczek. Szczegó-łowe zasady działania i organizowania kas zapo-mogowo-pożyczkowych oraz s.k.o.k. określone zostały przez Radę Ministrów w rozporządzeniu
28
już w 1992 r. Normatywne określenie zasad tworzenia, organizacji i działalności s.k.o.k. i Kasy Krajowej wprowadziła ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach
oszczędnościo-29
wo-kredytowych (dalej: u.s.k.o.k. z 1995 r.). Art. 2 tej ustawy wskazywał, że kasa jest spółdzielnią, do której w zakresie nieuregulowanym odmiennie ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16
30 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (dalej: 23 Rekomendacja 20 A-SKOK oraz Rekomendacja 15 S dla banków.
24 Komisja Nadzoru Finansowego,
https://www.knf.gov.pl/dla_rynku/regulacje_i_praktyka/rekomendacje_i_wytyczne/ rekomendacje_dla_SKOK?articleId=41937&p_id=18 [dostęp: 20.10.2018].
25 https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/kasa-krajowa-skok-krytycznie-o-rekomendacji-knf,67753.html [dostęp: 20.10.2018].
26 Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1881 z późn. zm.). 27 I. Ciepiela, Zmiany prawne w organizacji i funkcjonowaniu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
w okresie dwudziestu pięciu lat od transformacji ustrojowej, [w:] XXV lat przeobrażeń w prawie finansowym i prawie podatkowym, red. Z. Ofiarski, Szczecin 2014, s. 671.
28 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomo-gowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy (Dz.U. Nr 100, poz. 502 z późn. zm.).
29 Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2065 z późn. zm.).
u.p.s.). Art. 3 ust. 2 u.s.k.o.k. z 1995 r. podkreślał również niezarobkowy charakter działania kas. W świetle art. 6 u.s.k.o.k. z 1995 r. członkami kasy mogły być nie tylko osoby fizyczne połączone więzią o charakterze zawodowym lub organiza-cyjnym, ale również pracownicy zatrudnieniu w jednym lub kilku zakładach pracy, a także osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kre-31
dytowych wprowadziła istotne zmiany, uszcze-gółowiając przepisy u.p.s., prowadząc do zapew-nienia bezpieczeństwa wkładom członkom kas. Wśród najważniejszych zmian należy wyróżnić: objęcie kas i Kasy Krajowej nadzorem KNF, określenie współczynnika wypłacalności kasy, określenie warunków sine qua non istnienia Kasy, określenie celów działalności Kasy Krajowej poprzez zapewnienie stabilności finansowej kas, a także sprawowanie kontroli nad kasami w
ra-32
mach nadzoru KNF . W świetle art. 3 ust. 1 u.s.k.o.k. celem kas, z zastrzeżeniem art. 13aa, jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swych członków, udzielanie im pożyczek i kre-dytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz wykonywanie dystrybucji ubezpieczeń na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 grudnia 2015 r. o dystrybucji ubez-pieczeń. U.s.k.o.k. wprowadziła możliwość pro-wadzenia przez kasy działalności zarobkowej, co
33 wynika z realizacji celów statutowych kas . W doktrynie kasy zalicza się do szczególnego rodzaju instytucji kredytowych. W zakresie nieuregulowanym nadal stosuje się do kas prze-pisy u.p.s., co implikuje spółdzielczy charakter kas. Art 1 § 1 u.p.s. zawiera definicję spółdzielni, będącej dobrowolnym zrzeszeniem nieograni-czonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Wskazane cechy definiują również kasy.
U.s.k.o.k. przed jej podpisaniem przez Prezydenta RP była zbadana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP. TK w uzasadnieniu wyroku
34
z dnia 12 stycznia 2012 r. podkreślił cel u.s.k.o.k. z 1995 r., który stanowił o unormowaniu praw-nym organizacji o charakterze niezarobkowym, zajmującej się gromadzeniem oszczędności i do-starczeniem taniego, dostępnego kredytu oso-bom o skromnych dochodach. Zdaniem TK taka forma działalności wypełniała lukę na rynku sług finansowych. Kasa w świetle u.s.k.o.k. z 1995 r. nie posiadała kapitału założycielskiego. TK podkreślił, że ze wzrostem liczby członków kasy stały się znaczącym elementem systemu finanso-wego, co implikowało konieczność uregulowania kwestii działalności kas, nadzoru nad kasami i Kasą Krajową, uszczegółowienia zasad doty-czących norm ostrożnościowych kas oraz zmiany obowiązującego dotychczas systemy gwaranto-wania depozytów w kasach. W uzasadnieniu wy-roku TK zaznaczył, że działalność prowadzona przez
skoki ma cechy specyficzne, co odróżnia je od typowych organizacji gospodarczych, w tym finansowych (...) W konsekwencji podstawą działania kasy jest związek ludzi, a nie suma kapitału. TK podkreślił również,
że ewolucja zmian w systemie kas nie zmieniła ich istoty, a kasy nadal pozostają spółdzielniami.
W oświadczeniu Kasy Krajowej z dnia 25 sierpnia 2015 r. skierowanym do Komisji Budżetu i Finansów Publicznych wskazuje się, że skala działalności kas jest nieporównywalna w
stosun-35
ku do działalności banków . Ponadto Narodowy Bank Polski (dalej: NBP) opiniuje w swoim raporcie, że problemy sektora SKOK nie stanowią
zagrożenia dla stabilności systemu finansowego. Wynika to z faktu, że wielkość sektora SKOK jest w stosunku do sektora bankowego mała, a powiązania finansowe – niewielkie. Ponadto usługi świadczone przez SKOK są
36
substytutami usług bankowych .
Kasa Krajowa podkreślała również, że rekomendacje wydawane były w zbyt krótkich 31 Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz.U.
z 2012 r. poz. 855 z późn. zm.).
32 W. Srokosz, Zmiany w systemie SKOK – nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
z 2009 r., „Monitor Prawa Bankowego” 2010, nr 1, s. 56–64.
33
Z. Ofiarski, Prawo bankowe, Warszawa 2017, s. 68–69. 34 Wyr. z 12.01.2012 r. (Kp 10/09, M.P. 2012 poz. 20). 35 Senat Rzeczypospolitej Polskiej,
https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k8/komisje/2015/kbfp/materialy/ 1047_kkskok.pdf [dostęp: 20.10.2018].
36 Narodowy Bank Polski, Raport o stabilności systemu finansowego 2015,
odstępach czasu, co uniemożliwiło właściwe 37 przeprowadzenie efektów rekomendacji . Przy-kładowo KNF oczekiwał, że rekomendacja A-SKOK z dnia 23 czerwca 2015 r. zostanie wprowadzona nie później niż do dnia 31 marca 2016 r., z wyjątkiem rekomendacji 10 i 13. Z kolei rekomendacja B-SKOK z dnia 23 czerwca 2015 r. powinna zostać wprowadzona nie później niż do dnia 31 marca 2016 r., a rekomendacja C-SKOK z dnia 15 grudnia 2015 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2016 r.
Podsumowanie
Wprowadzone zmiany legislacyjne w ob-szarze s.k.o.k. należy ocenić pozytywnie. Insty-tucje, których celem jest działalność depozytowo-kredytowa, wymagają bezsprzecznie prowadze-nia państwowego nadzoru. S.k.o.k. przeszły dyna-miczną zmianę w polskim sektorze finansowym. Funkcja regulacyjna KNF nad s.k.o.k. w zakresie aktów stanowienia przepisów prawa o charakte-rze abstrakcyjno-generalnym została ograniczo-na do roli wydania opinii organu ograniczo-nadzoru, prze-suwając kompetencje na rzecz ministra właści-wego do spraw instytucji finansowych. Ważnym instrumentem, dzięki któremu KNF może reali-zować swoje zadania, stanowią rekomendacje. W odniesieniu do zaleceń, wytycznych, kodeksu dobrych praktyk możemy mówić o soft law. Według poglądu M. Błachuckiego soft law może pełnić różne funkcje: może poprzedzać, uzupeł-niać lub zastępować prawo twarde. Instrumenty
soft law wpływają pozytywnie na funkcjonowanie
porządku prawnego, co powoduje, że stają się zja-38
wiskiem coraz bardziej powszechnym .
Analizę przeprowadzoną w tym artykule można podsumować w następujących punktach: 1. Wątpliwości charakteru prawnego uchwał
KNF i mocy wiążącej wobec podmiotów nadzorowanych zostały rozwiązane poprzez przekazanie regulacji kluczowych kwestii o charakterze normotwórczym do