Pisemna interpretacja organu według ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

Jedną z ustaw przewidującą możliwość zwrócenia się o tego rodzaju interpre-tację jest Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej¹� Zgodnie z jej art. 10 przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu admini-stracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz skła-dek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu fak-tycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3). Z kolei ust. 4 wskazanego przepisu zawiera wymagania formalne wniosku. Są to:

1) firma przedsiębiorcy;

2) oznaczenie siedziby i adresu albo miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy;

3) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

4) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, o ile przedsiębiorca taki numer posiada;

5) adres do korespondencji w przypadku, gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania przedsiębiorcy.

Udzielenie interpretacji, w świetle art. 10 ust. 5 usdg, następuje w drodze de-cyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawi-dłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.

Według dalszych przepisów zawartych w art. 10 usdg wniosek o wydanie in-terpretacji podlega opłacie w wysokości 40 zł, którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W razie nieuiszczenia opłaty w terminie wnio-sek pozostawia się bez rozpatrzenia (ust. 6). W przypadku wystąpienia w jednym wniosku o wydanie interpretacji odrębnych stanów faktycznych lub zdarzeń przy-szłych pobiera się opłatę od każdego przedstawionego we wniosku odrębnego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego (ust. 7). Opłatę od wniosku, o

któ-1 Dz.U. 2016 poz. 1829 z późn. zm.

rym mowa w ust. 1, uiszcza się na rachunek organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej właściwych do wydania interpretacji albo, jeżeli istnieje taka możliwość, gotówką w kasie tego organu lub jednostki (ust. 9).

Przepisy te znajdują doprecyzowanie w art. 10a ust. 1–6 usdg, które wskazują, że interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wyda-nie interpretacji (ust. 1). Interpretacja wyda-nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednak-że nie mojednak-że on zostać obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2). Jest ona natomiast wiążąca dla organów admi-nistracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postę-powania. Nie zmienia się interpretacji, w wyniku której nastąpiły nieodwracalne skutki prawne (ust. 3). Zasady i tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatko-wa². Jej unormowania jednak tu pominięto, gdyż nie jest to przedmiot niniejszego opracowania. Przepis art. 10a ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zasto-sowania się przedsiębiorcy do utrwalonej praktyki interpretacyjnej właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej (ust. 5).

Przez utrwaloną praktykę interpretacyjną, o której mowa w ust. 5, rozumie się wyjaśnienia zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obo-wiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubez-pieczenia społeczne lub zdrowotne, dominujące w wydawanych w takich samych stanach faktycznych lub zdarzeniach przyszłych oraz w takim samym stanie prawnym – w trakcie danego okresu rozliczeniowego oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego – interpretacjach (ust. 6).

Skoro z art. 10 ust. 1 i 10a ust. 4 usdg wynika, iż do wniosku o pisemną inter-pretację przepisów prawa podatkowego ma zastosowanie Ordynacja podatkowa, to – wnioskując a contrario – jeżeli wniosek dotyczy innych danin publicznych³,

2 Dz.U. 2015 poz. 613 z późn. zm.

3 W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 404/11, LEX nr 1153910 stwierdzono, że do danin publicznych należą podatki oraz inne świadczenia pienięż-ne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz in-nych jednostek zaliczain-nych do sektora finansów publiczin-nych wynika z odrębin-nych ustaw. Przyjmu-je się, że do ww. kategorii należą również cła. Z kolei w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 8/09, LEX nr 523446 wskazano, że użyty w przepisie art. 10 ust. 1 usdg zwrot „daniny publicznej” nie został sprecyzowany w ustawie o swobodzie dzia-łalności gospodarczej, jest również rozmaicie definiowany w piśmiennictwie. Najogólniej łączy się go jednak z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego

pod-wówczas podlega rozpoznaniu według uregulowań Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego⁴. W związku z tym też użyty w art. 10 ust. 5 usdg termin „decyzja” należy odnieść do decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Akt taki nie świadczy o stosowaniu interpretowa-nych przepisów, jednakże jest rozstrzygnięciem przyznającym lub odmawiającym przyznania określonych uprawnień, poprzez zagwarantowanie, że zastosowanie się do stanowiska organu nie może przedsiębiorcy szkodzić, niezależnie od pra-widłowości wyrażonego w interpretacji stanowiska⁵�

Omawiana instytucja może być wykorzystana wyłącznie przez przedsiębior-ców, zatem istotne jest, czy dany podmiot może być jako taki zakwalifikowany.

Uprawnienie to przypisane jest więc jedynie podmiotom zdefiniowanym w art. 4 usdg, według którego przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działal-ność gospodarczą (ust. 1)⁶. „Działalność gospodarcza” to z kolei działalność zde-finiowana w art. 2 usdg⁷�

Z przepisów dotyczących interpretacji mogą skorzystać przedsiębiorcy w dość szerokim zakresie spraw, co jest uszczegółowione w odrębnych regulacjach.

Przy-miotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świad-czenia jest jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą za-tem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, także cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne. Oznacza to, iż podatki stanowią odrębną kategorię da-nin publicznych, jednakże nie wyczerpują ich zbioru. Pod pojęciem „dada-niny publiczne” należy za-tem rozumieć szereg świadczeń (w tym opłat) o charakterze niepodatkowym, o ile spełniają powyż-sze warunki. W uzasadnieniu do Ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie dzia-łalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. 2008 nr 141 poz. 888, wskaza-no z kolei, że „daniny publiczne” będące przedmiotem interpretacji należy rozumieć szeroko, zgod-nie przepisami o finansach publicznych, tj.: podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pienięż-ne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż usta-wa budżetousta-wa (druk sejmowy nr 241 Sejmu VI kadencji).

4 Dz.U. 2017 poz. 1257.

5 Wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 998/13, ONSAiWSA 2016/3/48.

6 Zob. np. wyrok SN z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II UK 345/15, LEX nr 2141227.

SN stwierdza tam m.in., że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie jest przedsiębior-cą ze względów formalnych. Ustawodawca wyraźnie stwierdził, że jest on podmiotem leczniczym, jednym z wielu wymienionych w art. 4 ustawy z 2011 r. o działalności leczniczej, Dz.U. 2016 poz. 1638 z późn. zm., obok przedsiębiorców (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy) i jednocześnie w art. 2 ust. 1 pkt 4 wyjaśnił, że użyte w ustawie określenie „podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą”

oznacza podmiot leczniczy wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 7. Formalnym potwierdzeniem bra-ku przynależności do grupy przedsiębiorców jest wpis do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

7 Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

kładowo art. 83d ust. 1 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpie-czeń społecznych⁸ wskazuje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje inter-pretacje indywidualne, o których mowa w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym, zasad obliczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz podstawy wymiaru tych składek. Interpretacje indy-widualne wraz z wnioskiem o wydanie interpretacji, po usunięciu danych iden-tyfikujących wnioskodawcę oraz inne podmioty wskazane w treści interpretacji, Zakład niezwłocznie zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej.

Wzajemna relacja art. 83d usus i art. 10 usdg polega więc na doprecyzowaniu przez ustawodawcę zwrotu użytego w art. 10 ust. 1 usdg „zakres i sposób zastoso-wania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne”⁹� W re-zultacie więc co do zasady interpretacja przepisów prawa ubezpieczeń społecznych polega na prawnej kwalifikacji określonych zdarzeń wywołujących skutek w pra-wie ubezpieczeń społecznych. Jeśli organ rentowy ma się wypopra-wiedzieć co do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zobowiązany jest poddać ocenie prawnej wszystkie relewantne stosunki i zdarzenia prawne, które prowadzą do zastosowania określonego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i jej aktów wykonawczych, przy uwzględnieniu, czy w zastanym stanie faktycznym w ogóle mają zastosowanie polskie przepisy prawa ubezpieczeń społecznych¹⁰�

W cytowanej regulacji art. 10 usdg mamy do czynienia z tzw. wykładnią de-legowaną, będącą odmianą wykładni legalnej, oficjalnej. Przypomnieć należy, że wykładnią delegowaną nazywa się wykładnię dokonywaną przez podmiot, któ-remu udzielono kompeten cji do interpretowania przepisów prawnych, a który nie jest twórcą tych przepisów. Wykładnia delegowana może mieć, po pierwsze, charakter ogólny, co znaczy, że jej rezultat wiąże każdego (jest powszechnie wią-żący). Prawo takie przysługiwało w przeszłości w Polsce Radzie Państwa, a na-stępnie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Obecna Konstytucja prawa tego nie prze-widuje ani dla Trybunału, ani dla innego organu. Wykładnia delegowana może mieć jednak, po drugie, charakter wiążący ograniczenie, tzn. jej akty mogą być

8 Dz.U. 2016 poz. 963 z późn. zm.

9 Wyrok SN z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II UK 79/14, LEX nr 1665733.

10 Wyrok SN z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II UK 79/14, LEX nr 1665733. Z kolei np.

w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 767/16, LEX nr 2195749 analizowano zupełnie inne regulacje, wskazujące na szerokie zastosowanie omawianej instytucji, stwierdzając m.in., że przedsiębiorca zamierzając podjąć się sprzedaży produktu, co do którego po-wziął wątpliwość dotyczącą wymogu uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z którym wiąże się obowiązek ponoszenia daniny publicznej, może, na podstawie art. 10 ust. 1–3 usdg, wystąpić do właściwego organu o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa. – W tym przypadku chodziło o interpretację przepisu art. 11¹ ust. 2 Ustawy z dnia 26 października 1982 r.

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Dz.U. 2016 poz. 487 z późn. zm.

wią żące jedynie dla organów państwa określonego pionu, np. dla wszystkich są-dów, albo mogą wiązać tylko po szczególne organy¹¹. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w opisywanym przypadku.

W wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r., sygn.

akt III AUa 935/14¹² zaznaczono, że celem wprowadzenia regulacji przyznają-cej przedsiębiorcom prawo do zwrócenia się z wnioskiem o interpretację przepi-su było zagwarantowanie im pewności i przewidywalności ich sytuacji prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane. Wykład-nia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek, np. świadczenia daniny publicznej, budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację.

W tym kontekście wątpliwości może budzić wyrok Sądu Apelacyjnego w Pozna-niu z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt III AUa 1453/14¹³, dotyczący postępowania, w którym kontrolowano decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą wydania interpretacji. Sąd Apelacyjny, odmiennie od Sądu Okręgowego w Pozna-niu, zwraca tam uwagę, że w normie prawnej wyznaczanej przepisami art. 10 usdg chodzi o przepisy prawa w ogóle, nie ma bowiem ograniczenia co do przepisów prawa wyłącznie obowiązującego, a więc można przyjąć, że chodzi o wszelkie przepisy, także prawa projektowanego. Za taką interpretacją przemawia – zda-niem SA – fakt, że w analizowanej sytuacji chodziło o przepisy autonomicznego prawa pracy. Ich tworzenie, jak zauważa sąd II instancji, pochodzi od partnerów społecznych, nie dysponujących fachową wiedzą z zakresu technik legislacyjnych i wiedzą z punktu widzenia całości i spójności systemu prawa. Z kolei w obowią-zującym porządku prawnym kładzie się nacisk, co mocno podkreśla Sąd Apela-cyjny, na negocjacyjne formy tworzenia prawa, zwłaszcza na gruncie stosunków zatrudnieniowych. Tu z kolei Państwo zobowiązuje się do wspierania takiego modelu tworzenia prawa, dając o tym znać w przepisach konstytucyjnych (art. 59 ust. 2 oraz art. 20 Konstytucji RP). Sąd Apelacyjny stoi zatem na stanowisku, że można na gruncie wskazanych przepisów wywieść wniosek o obowiązku udziela-nia pomocy partnerom społecznym w ich legislacyjnej działalności, co przejawia się m.in. w dokonywaniu interpretacji potencjalnych przepisów autonomicznego prawa pracy. Ponadto na co wskazuje Sąd Apelacyjny, uznanie, że w rozpatrywa-nej sprawie ZUS był zobowiązany do wydania interpretacji pozostaje w zgodzie z przyjętymi w doktrynie prawa administracyjnego aksjomatami. Jednym z nich, zasadzającym się głęboko w aksjologii nowoczesnego prawa administracyjnego, jest zasada ochrony uzasadnionych (usprawiedliwionych) oczekiwań. Sąd Apela-cyjny akceptuje wyprowadzone w doktrynie wnioski, że różne uzasadnione lub usprawiedliwione oczekiwania jednostek w stosunku do administracji publicznej

11 S� w^ronKowsKa, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, część I, Poznań 2002, s. 96–

97. Por. L. M^orawsKi, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 44–45.

12 LEX nr 1843165.

13 LEX nr 1781981.

istniały zawsze; dotąd jednak prawo je pomijało lub ignorowało. Tymczasem jest to obszar rzeczywiście ważny dla obywatela, łączący się z jego zaufaniem do organów państwa, obszar, który nie tylko wymaga ochrony, ale również posiada mocną podbudowę aksjologiczną i to tu właśnie aksjologia prawa administracyj-nego jest bardzo widoczna¹⁴�

Stanowisko, że w omawianej regulacji chodzi o przepisy prawa nie tylko faktycznie obowiązującego, ale również projektowanego, jest wątpliwe, skoro ustawodawca mówi w art. 10 ust. 1 usdg o przepisach „z których wynika” dany obowiązek, a nie o przepisach, z których obowiązek ten ewentualnie „będzie wy-nikał”, o ile oczywiście wejdą one w życie.

Co prawda art. 10 ust. 2 usdg stwierdza, iż wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, ale nie można wywodzić, że chodzi tu o „przepisy przyszłe” czy „projektowane”. Sko-ro ustawodawca chciał objąć zakresem stosowania tej regulacji „zdarzenia przy-szłe” i wyraźnie to doprecyzował, to na tej samej zasadzie mógł doprecyzować, że można by dokonywać interpretacji „przepisów projektowanych”. Skoro tego nie uczynił, to nie ma powodów, by omawiany przepis w ten sposób interpretować¹⁵�

Orzecznictwo też doprecyzowuje, że zawarte w art. 10 ust. 2 usdg określenie

„zaistniałego stanu faktycznego”, zgodnie z jego wykładnią literalną, powinno być rozumiane w ten sposób, iż wnioski muszą dotyczyć stanu faktycznego, który już się zdarzył, nie jest natomiast istotne, kiedy stan ten powstał. Istotne jest, by jego skutki nadal (również w dacie zgłoszenia wniosku o interpretację) wymagały dokonania interpretacji przepisów, które mają być stosowane w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. W rezultacie zakresem art. 10 ust. 2 usdg objęte są zarówno zdarzenia, które miały miejsce w przeszłości, jak i zdarzenia, które aktualnie trwają, a nawet te, które mają dopiero w przyszłości się pojawić, co wynika ze zdania drugiego przywołanego przepisu¹⁶�

Dodać również należy, że art. 10a ust. 1 usdg zawiera rzadką w polskim pra-wie administracyjnym konstrukcję tzw. milczącej akceptacji (uznania) (w prapra-wie podatkowym – tzw. milczącej interpretacji)¹⁷. W razie niewydania interpretacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ lub jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku uznaje się bowiem, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana inter-pretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy

przedstawione-14 Sąd powołuje się na: J. z^iMMerMann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 97–100.

15 Zob. też: C. K^osiKowsKi, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej� Komentarz, War-szawa 2009, s. 91.

16 Wyrok SA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt III AUa 966/16, LEX nr 2225457.

17 Zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 998/13, LEX nr 1664509. Por.

P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, passim.

go we wniosku o wydanie interpretacji¹⁸. Powstaje tu jednak pytanie, o rozumie-nie pojęcia „wydarozumie-nie interpretacji”, co ma znaczerozumie-nie dla ustalenia terminowości i – w konsekwencji – skuteczności interpretacji dokonanej przez organ. Chodzi o ustalenie, czy w pojęciu tym mieści się jedynie fizyczne sporządzenie interpreta-cji przez organ, opatrzenie datą i podpisanie przez uprawnioną osobę czy również doręczenie jej wnioskodawcy. Stanowiska były tu prezentowane różne. Należa-łoby uznać, że skoro zwroty „wydanie” oraz „doręczenie” mają różne znaczenia, stąd dla terminowości wydania interpretacji wystarczy jej „wydanie” i podpisanie przez uprawnioną osobę, nawet jeśli została doręczona później¹⁹�

Wskazać należy, że z treści art. 10 usdg wynika, iż organ wydając pisemną in-terpretację przepisów prawa w tym trybie, dokonuje wyłącznie interpretacji prze-pisów (z ograniczeniem do tych, z których wynika np. obowiązek świadczenia składek na ubezpieczenia społeczne), nigdy zaś w ramach tego postępowania nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności sprawy spornej.

Nie sprawuje bowiem w tym trybie funkcji kontrolnej, nie ma też kompetencji, by wskazywać właściwą drogę postępowania. Przedstawia jedynie swój pogląd dotyczący rozumienia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do konkretnej sprawy, w oparciu o przedstawiony stan faktyczny, bez możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego czy dowodowego²⁰�

2. Pisemne interpretacje przepisów według projektu