Początki transformacji

W pierwszych etapach wdraŜania polityki rozwoju regionalnego jej zasady były zgodne ze źródłami jej pochodzenia. Komisja europejska zgodnie z ustalonym planem przekazywała środki finansowe państwom członkowskim w wynegocjowanych wcześniej wysokościach nie

mając wpływu na to, na co są one wydatkowane mimo ich przeznaczenia na cele rozwoju regionalnego.¹⁴⁸

W latach siedemdziesiątych (m.in. w skutek licznych naduŜyć) podjęto próby zmiany tego podejścia w celu stworzenia spójnego, efektywnego systemu redystrybucji środków finansowych związanego z ustalaniem nakładów i instrumentów polityki regionalnej w poszczególnych państwach. W związku z tym zniesiono system kwot oraz upowaŜniono Komisję Europejską oraz Dyrekcje Generalną do wyznaczania celów i środków realizowania polityki regionalnej. Ponadto wyegzekwowano od państw członkowskich przestrzeganie zasad programowania oraz dodatkowości.

Zaproponowane zmiany były podyktowane zarówno koniecznością wspierania integracji europejskiej poprzez zapewnienie koordynacji i harmonizacji na poziomie centralnym jak równieŜ wzmocnieniem pozycji Dyrekcji Generalnej, która była w ubiegłym okresie znacznie osłabiona. Wprowadzenie powyŜszych zmian było wspierane i promowane poprzez szereg grup politycznych, urzędników, ekspertów w dziedzinie polityki regionalnej zwanych „wspólnotą epistemiczną”¹⁴⁹ Równocześnie z ideą wymienionych zmian coraz częściej podkreślano konieczność utworzenia tzw. Europy Regionów.¹⁵⁰

Wprowadzanie powyŜszych zmian miało charakter coraz bardziej globalny a stosowane instrumenty były zarówno „twarde” (procedury, ustawodawstwo) jak i „miękkie” (upowszechnianie, socjalizacja, promowanie).¹⁵¹ Celem ich było skłonienie rządów państw członkowskich do podejmowania działań w kierunku wspierania polityki regionalnej. Coraz większego znaczenia nabierało tworzenie wspólnych priorytetów i przenoszenie ich na grunt państw członkowskich oraz na promowanie zasady pomocniczości.

W trybie ciągłym trwały prace nad sporządzeniem bazy i systemu gromadzenia danych o regionach oraz o prowadzeniu stałego monitoringu wdraŜania środków wspólnotowych. Celem było równieŜ wprowadzenie wskaźników które mierzyłyby efektywność prowadzonej polityki regionalnej i efekty jej oddziaływania. W znacznej mierze zwiększono teŜ środki przeznaczane na politykę regionalną, co dało większe efekty symboliczne i pedagogiczne niŜ spodziewane „realne”.

148 Hooghe L., Cohesion Policy and European Integration - building multi-level governance, Oxford University Press, 1996.

149

Dahrendorf R., RozwaŜania nad rewolucją w Europie, NiezaleŜna Oficyna Wydawnicza, Warszawa 1991.

150 zob. Loughlin M., Legality and locality: the role of law in central-local government relations. Clarendon Press, Oxford, 1996.

151 por. Gleeson B., Learning About Regionalism from Europe: ‘Economic Normalisation’ and Beyond, Australian Geographical Studies, 2003

Jak juŜ wcześniej wspominano, największy przełom w europejskiej polityce regionalnej przypadł na lata osiemdziesiąte XX wieku. Miało wówczas miejsce skumulowanie działania kilku czynników, które umoŜliwiły dokonanie znaczących zmian na szczeblu instytucjonalnym.¹⁵² Poprzez dokonanie tych zmian polityka regionalna stała się najwaŜniejszym instrumentem wspierającym integrację europejską a jej efekty pośrednie i bezpośrednie miały zasięg znacznie większy niŜ idea wspólnego rynku. Instytucje centralne w znacznym stopniu zbliŜyły się do obywateli poprzez np. zbiorowości terytorialne tworząc nowe moŜliwości rozwoju i komunikacji społecznej.

Jednym z czynników który w duŜym stopniu przyczynił się do wzrostu znaczenia polityki regionalnej było pojawianie się na czele Komisji Europejskiej Jacquesa Delorsa. Ponadto nie bez znaczenia pozostawała duŜa aktywność elit politycznych na szczeblu regionalnym i lokalnym, samorządów regionalnych wspieranych poprzez władze centralne. Punktem zwrotnym reform było jednakŜe przyjęcie strategii dochodzenia do Unii Walutowej i Gospodarczej. W toku przeprowadzonej analizy na potrzeby Unii uwidocznione zostały zagroŜenia dla krajów członkowskich jakie niesie z sobą ograniczanie regulacji krajowych na rzecz wspólnego, wolnego rynku.

Podsumowując, w latach osiemdziesiątych doszło do zasadniczej reformy polityki regionalnej UE zmieniającej system „rekompensat” w zorganizowany projekt, który zakładała między innymi, znaczną ingerencję w działania realizowane na obszarze państw członkowskich.¹⁵³

NajwaŜniejsze zmiany wprowadzone reformą w roku 1984 to: - zastąpienie kwot systemem „widełek”;

- wspieranie konkretnych projektów zastąpione zostało wspieraniem długofalowych programów;

- system wsparcia został podzielony na część przeznaczoną na programy inicjowane przez Komisję Europejską (Community Programmes) oraz na część przeznaczoną na programy opracowywane przez państwa członkowskie (National Programmes of Community Interest).

W opisywanym okresie większy akcent został połoŜony na wspieranie programów inicjowanych przez Komisję Europejską a w szczególności na realizację tzw. inicjatyw

152por. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2000

153 Hooghe L., Cohesion Policy and European Integration - building multi-level governance, Oxford University Press, 1996.

wspólnotowych czyli programów innowacyjnych, pilotaŜowych, skierowanych na rzecz konkretnych regionów, które nadzorowane były bezpośrednio przez Komisję.¹⁵⁴

DąŜono do ujednolicenia metod gromadzenia i agregowania danych dotyczących regionów oraz rozwoju regionalnego na obszarze państw członkowskich. Egzekwowano równieŜ dopełnianie obowiązku przeprowadzania oceny efektywności działań współfinansowanych ze środków UE. Komisja Europejska wymogła równieŜ na członkach Wspólnoty przygotowywanie wieloletnich programów operacyjnych w celu zdiagnozowania aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej danego kraju jak równieŜ wyznaczenia celów i instrumentów ich realizacji w zakresie polityki rozwoju. To doprowadziło do konieczności strategicznego planowania i systemowego uregulowania działań prowadzonych przez rządy państw członkowskich i ich wzajemnego skoordynowania na potrzeby UE. Ponadto co cztery lata poczynając od roku 1980 publikowane były uaktualnione strategie i raporty z wdraŜania funduszy UE.¹⁵⁵

Komisja Europejska, ze swojej strony, opracowała w celu monitorowania efektywności prowadzonych działań i ich wpływu na rozwój regionalny państw członkowskich tzw. model analizy regionalnej. W roku 1979 wdroŜony został Regional Impact Assessment, który miał słuŜyć wymienionym celom. Na podstawie prowadzonych analiz Komisja co dwa lata publikowała równieŜ sporządzane przez siebie raporty dotyczące kwestii regionalnych. Zawierały one oprócz trendów i diagnoz równieŜ prognozy oraz przewidywane kierunki zmian i wytyczne dla krajów członkowskich. Władze UE oczekiwały, iŜ krajowe programy regionalne będą opracowywane i modyfikowane w oparciu o te właśnie wytyczne. Sporządzane nieco inną metodologią i analizujące inne informacje raporty były równieŜ publikowane przez podmioty centralne UE zajmujące się kwestiami regionalnymi np. Komitet Regionów.¹⁵⁶

Kolejna waŜna reforma miała miejsce w roku 1988 i podyktowana była w pewnym zakresie przyjęciem Jednolitego Aktu Europejskiego przygotowującego Wspólnotę do przyjęcia wspólnego rynku. Zasady polityki rozwoju regionalnego, jej cele i instrumenty przyjęte w toku tych zmian funkcjonowały aŜ do roku 2006 i z pewnymi nieznacznymi zmianami funkcjonują nadal. Środki strukturalne przeznaczone na wspieranie polityki rozwoju regionalnego zostały zwiększone a Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

154

Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2000

155 Gąsior-Niemiec A., Polskie regiony (1999-2009) – studium z perspektywy socjologii pragmatycznej, Rzeszów-Warszawa 2009

156

przekształcony był w fundusz strukturalny a zasady jego działania miały współgrać z zasadami działania pozostałych funduszy (EFS, EFOiGR, FIOR) oraz z polityką konkurencji. Regiony podlegające wsparciu w ramach polityki rozwoju UE zaczęły być grupowane w ramach stworzonych wówczas celów (Objectives)¹⁵⁷

Opracowano zatem listę celów kwalifikujących się do wsparcia w ramach funduszy UE i uzupełniono ją o listę instrumentów i zasad zobowiązując kraje członkowskie do ich stosowania zarówno w fazie programowania jak i wdraŜania polityki regionalnej. Na gruncie instytucjonalnym reforma polityki regionalnej dała swój wyraz w zmianie nazwy oraz struktury organizacyjnej organu doradczego Komisji Europejskiej. Powołany w roku 1975 Komitet Polityki Regionalnej został w roku 1988 zastąpiony przez Komitet Rozwoju i Rekonwersji Regionów.¹⁵⁸

NajwaŜniejsze zmiany wprowadzone reformą w 1988 roku to:

- zwiększenie nacisku na wieloletnie, długofalowe programowanie a co za tym idzie preferencyjne traktowanie zintegrowanych programów rozwoju (Integrated Development Programmes);

- poszerzenie zakresu interwencji inicjowanych przez Wspólnotę na szczeblu regionalnym;

- kontynuacja i rozbudowa modelu słuŜącego zbieraniu i analizy danych regionalnych; - poszerzenie kompetencji Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego;

- wprowadzenie do Traktatu Rzymskiego jako Tytuł XIV pojęcia „spójność”, które jednak nigdy nie zostało precyzyjnie zdefiniowane.

Raporty publikowane przez Komisję Europejska miały na celu wypracowanie wytycznych dla priorytetów i celów polityki regionalnej Wspólnoty (EC Regional Policy

Priorities and Guidelines). SłuŜyło to głównie tworzeniu przez państwa członkowskie

dokumentów programowych negocjowanych kaŜdorazowo z Komisją Europejską – Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Frameworks) określających wysokość i rodzaj wsparcia przyznawanego danemu krajowi przez UE. Dokumenty te zawierały równieŜ wskazówki do stosowania w procesie monitoringu i ewaluacji wdraŜania funduszy

157

Bachtler J., European regional incentives, 1997-98 : directory and review of regional grants and other aid available for industrial and business expansion and relocation in the member states of the European Union, London, Bowker-Saur, 1999

158 Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2000, s. 102

strukturalnych. Ponadto stanowiły formę wpływu Unii Europejskiej na politykę rozwoju prowadzona w państwach członkowskich.¹⁵⁹

Kolejna waŜna reforma miała miejsce w roku 1993 i związana była z podpisaniem Traktatu z Maastricht. Tak jak w przypadku poprzednich zmian, zmodyfikowane zostały reguły, zasady i instrumenty polityki spójności jak równieŜ jej cele oraz podwojona została wartość środków w ramach funduszy strukturalnych. W efekcie przyniosło to większą uniwersalizację stosowania tej polityki i wzmocniło jej horyzontalny charakter. Jednocześnie uproszczeniu uległy procedury dotyczące procesów negocjowania, programowania oraz wdraŜania programów rozwoju regionalnego. Charakter wprowadzonych zmian przyczynił się równieŜ do zwiększenia nacisku na państwa członkowskie w celu wprowadzenia na ich obszarze tendencji do wzmocnienia aktywności partnerów i władz lokalnych.

Jak moŜna wywnioskować z powyŜszych rozwaŜań poczynając od roku 1993 zasada partnerstwa nabrała decydującej roli w kształtowaniu polityki regionalnej na poziomie UE. ¹⁶⁰

Został uruchomiony nowy instrument finansowy w postaci Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Wzmocniono równieŜ kontrolę sprawowaną przez Parlament Europejski nad realizacją programów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej.

Kolejnym narzędziem oddziaływania UE na jej państwa członkowskie a co za tym idzie, na kwestie regionalne został nowo utworzony Fundusz Spójności. Rosnącego znaczenia nabrały kwestie związane z polityka transportową, głównie w zakresie TEN – transeuropejską siecią transportową. Rozpoczęto równieŜ wzmoŜone prace nad Europejskim Planem Rozwoju Przestrzennego.¹⁶¹ Pomimo, iŜ zakładano, Ŝe działania te będą miały charakter ponadregionalny coraz częściej integrowano je z prowadzonymi na szczeblu regionalnym politykami rozwoju. Samo pojęcie spójności było teŜ odnoszone do szczegółowych polityk UE w zakresie konkurencyjności, wspólnego rynku oraz wspólnej polityki gospodarczej.

Zmiany, które miały miejsce w latach 1997-1999 zostały zaprezentowane w dokumencie o nazwie Agenda 2000 i moŜna je podsumować jako odwrócenie dotychczasowego trendu dokonywanych reform. Przede wszystkim Komisja Europejska utraciła stopniowo kompetencje w zakresie inicjowania działań o charakterze strukturalnym. Coraz więcej obowiązków przekazywane było państwom członkowskim np. w zakresie ustalania alokacji środków lub wyznaczania celów, na jakie te środki będą przeznaczone.

159 Gąsior-Niemiec A., Polskie regiony (1999-2009) – studium z perspektywy socjologii pragmatycznej, Rzeszów-Warszawa 2009

160 Hooghe L., Cohesion Policy and European Integration - building multi-level governance, Oxford University Press, 1996.

161 ESDP European Spatial Development Perspective - Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union, European Commission, 1999

Ograniczony został zakres stosowania zasady pomocniczości w odniesieniu do relacji wspólnotowych i narodowych.

Nie kontynuowano dalszego zwiększania ilości środków przeznaczonych na politykę regionalną – ustalono go na poziomie 0,46% PKB Unii Europejskiej. Liczba celów wsparcia została zredukowana do trzech (z uprzednio funkcjonujących siedmiu) zgodnie z zasadą koncentracji oraz w tym samym celu zmniejszono zakres rozproszenia środków finansowych. Na szczycie UE w Berlinie ustalono, iŜ z pomocy UE będzie korzystało w latach 2000-2006 od 35 – 40% ludności UE. Generalne zasady i instrumenty polityki regionalnej nie uległy zmianie i z załoŜenia miału umoŜliwić korzystanie z pomocy zarówno mieszkańcom uboŜszego Południa i Wschodu jak równieŜ zamoŜniejszego Zachodu i Północy.¹⁶²

Funkcjonowanie systemu wsparcia w ramach funduszy UE w formie ustalonej w roku 1988 zostało zakwestionowane po roku 2004, niemniej jednak w okresie programowania 2004-2006 a nawet w okresie 2007-2013 nadrzędnym celem polityki regionalnej były globalne i głębokie przeobraŜenia gospodarcze w państwach członkowskich. Dowodem tego jest choćby lista inwestycji kwalifikujących się do wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Pokazuje on jak szeroki i dalekosięŜny jest podstawowy cel polityki regionalnej i w jak duŜym stopniu wykracza on ponad podstawowe zmiany strukturalne państw. Inwestycje wspierane w ramach EFRR moŜna najbardziej ogólnie podzielić na¹⁶³:

1. Działania ogólne; „wspieranie rozwoju regionalnego, przyczynianie się do harmonijnego, zrównowaŜonego i trwałego postępu działalności gospodarczej, wysokiego stopnia konkurencyjności, wysokiego poziomu zatrudnienia, równości kobiet i męŜczyzn oraz wysokiego poziomu ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego”

2. Działania szczegółowe: „wspomaganie środowiska produkcyjnego i konkurencji przedsiębiorstw, szczególnie małych i średnich przedsiębiorstw, lokalnego rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, takŜe w dziedzinach kultury i turystyki, gdzie moŜe się to przyczynić do stworzenia stałych miejsc pracy, badań naukowych i rozwoju technologicznego, rozwoju lokalnych, regionalnych i transeuropejskich sieci w sektorze infrastruktury transportowej, telekomunikacji i energii, ochronę i poprawę środowiska naturalnego, a takŜe poprzez popieranie czystego i efektywnego

162 Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2000, s. 129

163 Rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego

korzystania z energii oraz rozwoju źródeł energii odnawialnej oraz równość zatrudnienia.”

W omawianym rozporządzeniu dotyczącym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (art. 2) wymienia się równieŜ działaniach mających na celu¹⁶⁴:

- gromadzenie i upowszechnianie wiedzy; - budowanie społeczeństwa informacyjnego; - zwiększanie atrakcyjności regionów; - poprawa jakości Ŝycia w regionach;

- wspieranie innowacji i zdolności rozwojowych;

- ochrona dziedzictwa kulturowego i inwestycje kulturalne z zastrzeŜeniem, Ŝe są tworzone nowe miejsca pracy;

- usługi umoŜliwiające godzenie Ŝycia rodzinnego i zawodowego;

- ponadnarodowa, przygraniczna i międzynarodowa współpraca w zakresie trwałego rozwoju regionalnego i lokalnego.

Dodatkowo współfinansowane dziedziny to równieŜ¹⁶⁵: - likwidacja wykluczenia społecznego;

- działania na rzecz pokojowego rozstrzygania konfliktów politycznych, religijnych i etnicznych (program Peace and Community Reconciliation wdraŜany w Irlandii Północnej);

- poprawa struktury demograficznej i osadniczej (program LEADER oraz programy realizowane na obszarach peryferyjnych Szwecji i Finlandii);

- walka z przestępczością w miastach; - edukacja i szkolenia;

- zapobieganie dyskryminacji.

Aby wykazać stopień kompleksowości działań współfinansowanych w ramach polityki regionalnej UE naleŜałoby równieŜ wymienić szereg Inicjatyw Wspólnotowych, z których kaŜda skierowana była na wspieranie jasno określonego sektora społeczno-gospodarczego. W okresie od 1989 roku do 1993 roku uruchomionych zostało czternaście tego rodzaju form wsparcia¹⁶⁶:

1. RECHAR – rekonwersja stref górnictwa węglowego; 2. RETEX – rekonwersja stref przemysłu tekstylnego;

164 TamŜe

165 TamŜe.

166 Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2000, s. 100

3. KONVER – rekonwersja stref przemysłu zbrojeniowego;

4. NOW – program transnarodowy w dziedzinie kształcenia i nowych kwalifikacji; 5. HORIZON – program integracji społeczno-zawodowej osób niepełnosprawnych i

upośledzonych;

6. EUROFORM – program transnarodowy w dziedzinie kształcenia i nowych kwalifikacji;

7. LEADER – program rozwoju obszarów wiejskich; 8. INTERREG – program współpracy transgranicznej;

9. PRISMA – program infrastruktury usługowej certyfikacji i zamówień publicznych; 10.TELEMATIQUE – program rozwoju nowoczesnych usług telekomunikacyjnych; 11.REGIS – program rozwoju regionów ultraperyferyjnych;

12.REGEN – program rozwoju wewnętrznego rynku energetycznego; 13.ENVIREG – program ochrony środowiska w strefach nadbrzeŜy; 14.STRIDE – program badań i rozwoju.

Zakres interwencji wymienionych inicjatyw potwierdza skoncentrowanie uwagi na trzech głównych celach jakimi są; gospodarka, populacja i środowisko naturalne, przy czym warto zauwaŜyć, Ŝe największy potencjał rozwoju upatrywany był w czynnikach związanych z populacją.

W latach 2000-2006 nadal utrzymany był trend koncentracji wsparcia z funduszy strukturalnych. Liczbę inicjatyw wspólnotowych ograniczono do czterech: LEADER, EQUAL, URBAN i INTERREG (w ramach tej ostatnie skoncentrowano się na współpracy z krajami znajdującymi się poza obszarem Wspólnoty). Ograniczenie liczby inicjatyw wiązało się równieŜ z tym, iŜ większość krajów członkowskich w ramach swoich programów operacyjnych realizowała część zadań wcześniej objętych inicjatywami wspólnotowymi. Jest to dowodem na to, w jakim stopniu kraje członkowskie przejmują stopniowo cele wspólnotowej polityki regionalnej (zgodnie z przewidywaniami Komisji Europejskiej).¹⁶⁷