ZAKRES ZASTOSOWANIA WARTOŚCI GODZIWEJ DO WYCENY NIERUCHOMOŚCI W JEDNOSTKACH
1. Pojęcie i istota nieruchomości posiadanych przez jednostki samorządu terytorialnego
Wprowadzenie
Nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego mają szczególne funk-cje i przeznaczenie, a także w wielu przypadkach niejasno uregulowane kwestie własności. Zalicza się do nich na przykład place, skwery, drogi, parkingi, lasy, szkoły, przedszkola, szpitale i domy opieki społecznej. Są one niezbędne do właściwego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego i wypełniania ich podstawowych zadań własnych, a także zadań zleconych lub powierzonych w drodze porozumienia lub umowy. Często także służą do zaspokajania potrzeb towarzyskich, rekreacyjnych, kulturowych, ekologicznych ściśle określonej spo-łeczności. Abstrahując od problematyki tzw. publicznej własności nieruchomości posiadanych przez polskie jednostki samorządu terytorialnego, głównym celem opracowania jest zaprezentowanie ogólnych zasad wyceny nieruchomości samorzą-dowych, ze zwróceniem uwagi na zakres zastosowania kategorii wartości godziwej.
Metodyka pracy oparta jest na analizie krajowych aktów prawnych i mono-grafii naukowych.
1. Pojęcie i istota nieruchomości posiadanych przez jednostki samorządu terytorialnego
Pojęcie „nieruchomości” posiadanych przez jednostki samorządu teryto-rialnego ściśle związane jest z takimi terminami jak „środki trwałe”, „mienie samorządowe”, „zasób nieruchomości” czy „infrastruktura publiczna”.
„Środki trwałe” zdefiniowane są w Ustawie o rachunkowości i stanowią rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, które spełniają łącznie następujące warunki:
− przewidywany okres ekonomicznej użyteczności1 jest dłuższym niż rok,
1 Na okres ekonomicznej użyteczności wpływają w szczególności: liczba zmian, na których pracuje środek trwały, tempo postępu techniczno-ekonomicznego, wydajność środka trwałego mierzona liczbą godzin jego pracy lub liczbą wytworzonych produktów albo innym właściwym miernikiem, prawne lub inne ograniczenia czasu używania środka trwałego, przewidywana przy likwidacji cena sprzedaży netto istotnej pozostałości środka trwałego.
− są kompletne i zdatne do użytku,
− są przeznaczone na potrzeby jednostki.
Środki trwałe są to zatem składniki majątkowe, które charakteryzują się tym, iż są kontrolowane przez jednostkę, długotrwale przez nią użytkowane i są przeznaczone na potrzeby jej własnej działalności gospodarczej. Utrzymuje się je przede wszystkim w celu wykorzystania ich w podstawowej działalności go-spodarczej jednostki lub w celach administracyjnych. Na środki trwałe w rozu-mieniu tej regulacji prawnej składają się zarówno nieruchomości, jak i maszyny, urządzenia, środki transportu i inne rzeczy, ulepszenia w obcych środkach trwa-łych, a także inwentarz żywy.
Wyrażenie „mienie samorządowe” (zwane też mieniem samorządu teryto-rialnego) stosowane jest przez ustawy o samorządzie gminnym2, o samorządzie powiatowym3 oraz o samorządzie województwa4 i odnosi się do własności (w stosunku do nieruchomości, jak i ruchomości) i innych praw majątkowych należących do poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz samo-rządowych osób prawnych. Stanowi zatem instytucję prawa cywilnego, a jego wartość może być wyrażona w pieniądzu5. Nie mieszczą się w tym pojęciu pra-wa niemajątkowe, a także pasypra-wa.
„Zasób nieruchomości” jednostki samorządu terytorialnego (a dokładniej gminny, powiatowy i wojewódzki zasób nieruchomości) zdefiniowany został w Ustawie o gospodarce nieruchomościami poprzez wyliczenie jego elemen-tów6. Do zasobu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego zalicza się nieruchomości stanowiące własność tej jednostki (pod warunkiem, że nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste) oraz nieruchomości będące przedmiotem jej użytkowania wieczystego. Pojęcie to zostało wprowadzone głównie w celu uwy-puklenia szczególnych zasad gospodarowania publicznymi nieruchomościami.
Termin „infrastruktura publiczna” pojawia się głównie w literaturze z za-kresu finansów publicznych (w tym finansów samorządowych)7. Stosuje się go do nazwania obiektów posiadanych przez jednostki sektora finansów publicz-nych, w tym jednostki samorządu terytorialnego, i wykorzystywanych do reali-zacji ich różnych funkcji i zadań. Są to głównie obiekty o charakterze gospodar-czym (takie jak: drogi, linie energetyczne, zbiorniki retencyjne, wały
2 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.
3 Ustawa z 5 września 1998 r. o samorządzie powiatowym. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.
4 Ustawa z 5 września 1998 r. o samorządzie województwa. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.
5 Por. B. Dolnicki: Samorząd terytorialny. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 350.
6 Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.
7 Por. K. Brzozowska: Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych przez kapitał prywatny na zasadach project finance. CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa 2005, s. 19 oraz E.R. Yescombe: Pu-blic-Private Partnership. Elsevier LTD., Burlington 2007, s. 1.
powodziowe, oczyszczalnie ścieków, sieć wodna, kanalizacyjna, składowiska śmieci), jak i społecznym (np. żłobki, przedszkola, szkoły i inne placówki oświatowe, instytucje naukowe, biblioteki, muzea, teatry, przychodnie, szpitale, sanatoria, domy pomocy społecznej i opieki społecznej, parki). Infrastrukturę gospodarczą stanowią więc obiekty konieczne do prowadzenia codziennej dzia-łalności jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast infrastruktura społeczna obejmuje obiekty służące funkcjonowaniu społeczeństwa. Zasięg oddziaływania wymienionych przykładów obiektów infrastruktury może być lokalny oraz po-nadlokalny. Większość tych obiektów jest ogólnodostępna, ale występują i takie, do których dostęp może być ograniczony. Korzystanie z części z nich jest nieod-płatne, ale w większości przypadków są to obiekty częściowo lub całkowicie odpłatne.
Dokonując próby rozróżnienia powszechnej terminologii związanej z nieru-chomościami posiadanymi przez jednostki samorządu terytorialnego nietrudno zauważyć, iż pojęcie „mienia samorządowego” odnosi się do „środków trwa-łych” zdefiniowanych w prawie bilansowym, bowiem oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w granicach prawa i zasad współżycia społecz-nego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy będących zarówno rucho-mościami, jak i nieruchorucho-mościami, zgodnie z ich społeczno-gospodarczym prze-znaczeniem. K. Żuk zauważa jednak, że mienie samorządowe jest kategorią mienia publicznego mającego służyć realizacji celu publicznego, a w jego skład wchodzą zarówno składniki o charakterze administracyjnym, jak i przysparzają-ce dodatkowych dochodów budżetowych8. Kolejny wniosek sprowadza się do stwierdzenia, że wyróżniony „zasób nieruchomości” odnosi się jedynie częścio-wo zarówno do pojęcia „środków trwałych”, jak i „mienia samorządowego”.
Natomiast „infrastruktura samorządowa” stanowi istotny element posiadanego
„zasobu nieruchomości” i w zasadzie nie obejmuje nieruchomości gruntowych.
Wszystkie wymienione dotychczas regulacje prawne dotyczące nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego mają na celu stworzenie obowiązku zapew-nienia racjonalnej gospodarki tymi składnikami majątkowymi. W obszarze nie-ruchomości samorządowych można wyróżnić nienie-ruchomości wykorzystywane przez administrację samorządową, nieruchomości, które zaspokajają zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej i ponadlokalnej, a także pozostałe nieruchomo-ści, służące głównie generowaniu majątkowych dochodów budżetowych.
8 Por. K. Żuk: Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. W: A. Miszczuk, M. Misz-czuk, K. Żuk: Gospodarka samorządu terytorialnego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warsza-wa 2007, s. 108.