Współrządzenie jako nowy paradygmat zarządzania publicznego
6.3. Poziom stosowania współrządzania w praktyce
próbę oceny poziomu stosowania współrządzenia w sektorze publicznym prze‑
prowadzono na podstawie badań własnych w wybranych gminach oraz ogólnodostęp‑
nych raportów z badań krajowych badania własne przeprowadzono w 114 losowo wybranych gminach małopolski (na 182 gminy łącznie) Wśród badanych gmin 7 to gminy miejskie, 27 – gminy miejsko ‑wiejskie i 80 – gminy wiejskie metodą badawczą był wywiad kwestionariuszowy, przeprowadzony z sekretarzami urzędów gminy lub kierownikami ds organizacji i rozwoju omawiane badania stanowią część szerszego projektu, dotyczącego efektywności organizacyjnej jednostek sektora publicznego do oceny poziomu współzarządzania wykorzystano 5‑ stopniową skalę form party‑
cypacji obywateli w zarządzaniu gminą respondenci mieli za zadanie wskazanie stosowanych oraz dominującej formy partycypacji obywatelskiej w gminie, wraz z przykładami tego typu działań (tabela 6 2)
tabela 6.2. Formy partycypacji obywatelskiej w gminie wg 5‑ stopniowej skali w badaniu kwestionariuszowym
Stopnie
skali Forma partycypacji
1 dostarczanie obywatelom rzetelnych informacji, dzięki którym mogą oni poznać i zrozumieć problemy (zjawiska), okoliczności ich występowania oraz możliwe rozwiązania
2 zbieranie opinii społecznych na temat planów i zamierzeń poprzez przeprowadzanie konsultacji społecznych, sondaży (opinie te w mniejszym lub większym stopniu są wykorzystywane do zmiany konsultowanych planów)
3 uwzględnianie w planach opinii społecznych i informowanie obywateli o stopniu ich wpływu na ostateczne decyzje
4 współpraca z partnerami społecznymi na każdym etapie procesu decyzyjnego (negocjacje, wspólne planowanie, osiąganie konsensusu); podejmowanie kompromisowej, wspólnej decyzji w formie porozumienia lub wspólnego programu
5 przekazanie podejmowania decyzji grupom lub partnerom społecznym i akceptacja tych decyzji, przy ewentualnej kontroli ich proceduralnej legalności i poprawności oraz zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym
Źródło: opracowanie własne
najczęściej stosowaną formą partycypacji obywatelskiej w badanych gminach było dostarczanie obywatelom rzetelnych informacji na temat planów rozwoju regio‑
nalnego forma ta stanowi najniższy poziom działań w tym względzie jej stoso‑
wanie wskazały 103 (90,35 %) gminy formę tę także najczęściej wskazywano jako dominującą (65 wskazań, tj 57,02 %) kolejny poziom partycypacji, tzn zbieranie opinii społecznych poprzez przeprowadzanie konsultacji społecznych, wskazało 100 gmin (87,72 %) przez 30 z nich (26,32 %) forma ta została określona jako najczę‑
ściej stosowana (dominująca) trzeci poziom, tj uwzględnianie opinii społecznych
Janusz Czekaj, Bernard Ziębicki
78
i informowanie obywateli o stopniu ich wpływu na ostateczne decyzje, wskazało 79 jednostek (69,30 %) forma ta jako dominująca została jednak wskazana jedy‑
nie przez 8 gmin (7,02 %) Współpraca z partnerami społecznymi na każdym eta‑
pie procesu decyzyjnego jako kolejny poziom partycypacji został wskazany przez 63 jednostek (55,26 %), z czego jako dominujący, tak samo jak w przypadku wcze‑
śniejszego poziomu, wskazało go tylko 8 jednostek (7,02 %) stosowanie najwyż‑
szego poziomu partycypacji, polegającego na przekazaniu podejmowania decyzji grupom lub partnerom społecznym i akceptacji tych decyzji, został wskazany przez 55 gmin (48,25 %), z czego tylko 3 jednostki (2,08 %) określiły go jako najczęściej stosowany (rysunek 6 2)
rysunek 6.2. Formy partycypacji obywatelskiej w gminach małopolski
Źródło: opracowanie własne
przedstawione wyniki badań wskazują na występowanie zróżnicowanego poziomu wdrażania współzarządzania w badanych gminach najczęściej stosowaną formą par‑
tycypacji obywateli jest nadal udzielanie informacji na temat zamierzeń lub zbieranie opinii działania związane z wyższymi formami partycypacji były wprawdzie stoso‑
wane przez większość badanych jednostek, rzadko jednak były one dominujące na znaczny stopień zróżnicowania w zakresie wdrażania współzarządzania w jed‑
nostkach administracyjnych wskazują również wyniki badań ogólnokrajowych zróżni‑
cowanie to dotyczy zarówno kategorii instytucji administracyjnych, jak i ich lokalizacji za główne czynniki wpływające na poziom współzarządzania publicznego uznano38:
38 zob t kaźmierczak, Udział mieszkańców w zarządzaniu gminnymi usługami publicznymi, w: Dyk‑
tat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, red a olech, instytut spraw publicznych,
przeszłość historyczną społeczności,
• charakter powiązań społecznych,
• status socjoekonomiczny obywateli,
• kapitał społeczny,
• wiek instytucji,
• władzę i realizowaną przez nią wizję przywództwa
• przeszłość historyczna, związana z kształtowaniem relacji między władzą a oby‑
watelami, tradycją kulturową i odmiennością powiązań społecznych, istotnie wpływa na poziom integracji społecznej Wpływ przedstawionego czynnika jest m in obser‑
wowany poprzez regionalne zróżnicowanie skłonności do współpracy społecznej jako przykład można podać występowanie ogólnie niższego poziomu współrzą‑
dzenia publicznego na terenie dawnego zaboru rosyjskiego (wyłączając Warszawę) w porównaniu do innych regionów przyczyną tej sytuacji jest wprowadzenie przez zaborcę skrajnie władczego systemu administracyjnego, który spowodował utrwalenie w świadomości społecznej autokratycznego modelu sprawowania władzy podobne zjawisko jest obserwowane na terenach popegeerowskich celowe niszczenie przez władzę socjalistyczną wszelkich przejawów przedsiębiorczości i samorządności oraz hamowanie rozwoju kapitału społecznego w pgr‑ach spowodowało prawie całkowite wygaśnięcie potrzeby integracji społecznej39
skłonność do angażowania się w sprawy publiczne jest również związana z cha‑
rakterem więzi społecznych W społecznościach wiejskich, gdzie praktycznie wszyscy się znają, partycypacja przybiera postać naturalną Więzi nieformalne nakładają się na formalne społeczności miejskie, zwłaszcza dużych aglomeracji, funkcjonują natomiast w układzie relacji bezosobowych i instrumentalnych W takich warunkach partycypacja wymaga świadomego i celowego wdrażania40
czynnikiem istotnym w tym przypadku jest również status socjoekonomiczny obywateli z różnych badań wynika, że osoby o wyższym statusie socjoekonomicznym w większym zakresie są zaangażowane w procesy współrządzenia prawidłowości tej nie należy jednak utożsamiać ze skłonnością do integracji społecznej osoby o wyższym statusie socjoekonomicznym mają większą siłę wpływu (wykształcenie,
Warszawa 2012, s 78–102; j grzeszczak, Partycypacja publiczna w dużych miastach, w: Dyktat czy uczestnictwo , op cit , s 234–249; a peisert, m kotnarowski, Tradycje obywatelskie polskich regionów a partycypacja obywatelska, w: Dyktat czy uczestnictwo , op cit , s 250–273; n laurisz, Wprowadzenie do partycypacji , op cit , s 29
39 n laurisz, Wprowadzenie do partycypacji , op cit , s 29–30
40 zob t kaźmierczak, O czynnikach warunkujących partycypację publiczną i strategiach jej pod‑
noszenia, w: Partycypacja publiczna w praktyce. Dwa modele zwiększania uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji, red a olech, instytut spraw publicznych, Warszawa 2013, s 16; j grzeszczak, Partycypacja publiczna , op cit , s 234–238
Janusz Czekaj, Bernard Ziębicki
80
środki finansowe, status zawodowy), co przekłada się na większe ich oddziaływanie w procesach współrządzenia41
duże znaczenie we wdrażaniu współzarządzania odgrywa również poziom lokal‑
nego kapitału społecznego Według r putnama, kapitał społeczny przejawia się m in w takich cechach, jak normy, zaufanie, sieci obywatelskiego zaangażowania42 praktycznym wyrazem wysokiego poziomu kapitału społecznego, sprzyjającego rozwijaniu procesów współrządzenia, jest występowanie na danym trenie organiza‑
cji pozarządowych, skłonność do „dogadywania się” i współpracy, brak konfliktów, wielość lokalnych liderów, przedsiębiorczość43
przedstawione czynniki wskazują przyczyny angażowania się (lub jego braku) obywateli w procesy współrządzenia publicznego poziom stosowania współrządzenia w znacznym stopniu zależy również od czynników odnoszących się do instytucji publicznych jako kluczowe w tym względzie wymienia się wiek instytucji oraz wizję władzy i przywództwa, jaką mają zarządzający instytucją
jak wynika z badań, wyższy poziom współpracy z obywatelami ma miejsce w przypadku nowych jednostek samorządowych, które powstały w wyniku reformy samorządowej instytucje te są bardziej elastyczne oraz otwarte na tego typu formy współpracy niż jednostki „stare”44 bardzo duże znaczenie odgrywa również wizja władzy oraz przywództwa wyrażana przez zarządzających daną jednostką W przy‑
padku organizacji o wyraźnie dominującym tradycyjnym modelu administracji, opartym na podejściu biurokratycznym, współpraca taka z reguły występuje na bardzo niskim poziomie zgodnie z ideą Publice Governance współczesne instytucje administracyjne nie powinny się ograniczać do umożliwiania wpływu obywateli na sprawy publiczne, ale raczej zachęcać ich do tego typu aktywności
Zakończenie
zastępowanie w relacjach z obywatelami podejścia dyrektywnego podejściem partycypacyjnym stanowi główne wyzwanie współczesnego zarządzania publicz‑
nego podejście to jest urzeczywistnieniem zasady pomocniczości (subsydiarności) władzy państwowej, będącej jedną z podstawowych zasad ustrojowych unii euro‑
pejskiej zgodnie z tą zasadą władza państwowa i działający w jej imieniu aparat
41 zob V lowndes, l pratchett, g stoker, Local Political Participation the Impact of Rules‑in‑Use,
„public administration” 2006, no 3(83), s 540–561; t kaźmierczak, Udział mieszkańców , op cit , s 78–102
42 p putnam, Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, Wyd zna‑
k–fundacja im s batorego, kraków–Warszawa 1995, s 258
43 t kaźmierczak, O czynnikach warunkujących , op cit , s 15
44 n laurisz, Wprowadzenie do partycypacji , op cit , s 30
administracyjny powinien mieć charakter pomocniczy, wspierający społeczeństwo obywatelskie, podejmując interwencje tylko w sytuacjach koniecznych45 aktualny poziom rozwiązań legislacyjnych oraz popularyzacja form i instrumentów party‑
cypacyjnych umożliwia szerokie stosowanie współzarządzania w polskim sektorze publicznym W praktyce jednak występuje nadal bardzo duże zróżnicowanie zakresu jej stosowania przyczyny tego są bardzo różne można je podzielić na dwie zasad‑
nicze grupy: związane z poziomem zaangażowania obywateli w sprawy publiczne oraz związane z otwartością i skłonnością do tego typu współpracy po stronie insty‑
tucji publicznych należy oczekiwać, że w wyniku szerokich działań programowo‑
‑promocyjnych bariery te będą stopniowo przełamywane i współrządzenie stanie się powszechnym modelem zarządzania Wyzwaniem jest również wykorzystanie partycypacji obywatelskiej w innych kategoriach jednostek publicznych niż tylko administracyjne Współudział obywateli w zarządzaniu tego typu jednostkami może się istotnie przyczynić do wzrostu ich skuteczności i efektywności działania
Bibliografia
denhardt r , denhardt j , The New Public Service: Serving, Not Steering, m e sharpe, armonk 2003
długosz d , Wygnański j j , Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecz‑
nej, forum inicjatyw pozarządowych, Warszawa 2005
European Governance. A White Paper, commission of the european communities, brus‑
sels, http://eur‑lex europa eu/lexuriserv/site/en/com/2001/com2001_0428en01 pdf, 12 01 2013
grzelak a , łacny j , Kontrola przestrzegania unijnej zasady pomoczniczości przez parla‑
menty narodowe – pierwsze doświadczenia, biuro analiz sejmowych kancelarii sejmu,
„zeszyty prawnicze” 2011, nr 4
grzeszczak j , Partycypacja publiczna w dużych miastach, w: Dyktat czy uczestnictwo?
Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, red a olech, instytut spraw publicznych, Warszawa 2012
hausner j , Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo naukowe scholar, Warszawa 2008 izdebski h , Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli polityczno‑
‑prawnej, w: Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i Europie, red a bosacki, h izdebski, a nielicki, i zachariasz, liber, Warszawa 2010
45 a grzelak, j łacny, Kontrola przestrzegania unijnej zasady pomoczniczości przez parlamenty narodowe – pierwsze doświadczenia, biuro analiz sejmowych kancelarii sejmu, „zeszyty prawnicze”
2011, nr 4, s 11
Janusz Czekaj, Bernard Ziębicki
82
kaźmierczak t , O czynnikach warunkujących partycypację publiczną i strategiach jej pod‑
noszenia, w: Partycypacja publiczna w praktyce. Dwa modele zwiększania uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji, red a olech, instytut spraw publicznych, Warszawa 2013
kaźmierczak t , Partycypacja publiczna: pojęcie, ramy teoretyczne, w: Partycypacja publiczna.
O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, red a olech, instytut spraw publicznych, Warszawa 2011
kaźmierczak t , Udział mieszkańców w zarządzaniu gminnymi usługami publicznymi, w: Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, red a olech, instytut spraw publicznych, Warszawa 2012
kickert W , Public Governance in the Netherlands: An Alternative to Anglo ‑American Managerialism, „public administration” 1997, no 75(4)
Koncepcja Good Governance – refleksje do dyskusji, ministerstwo rozwoju regionalnego, departament koordynacji polityki strukturalnej, Warszawa 2008, http://www mrr gov pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/documents/koncepcja_good_gover‑
nance pdf, 12 01 2013
kooiman j , Social ‑Political Governance: Overview, Reflections and Design, „public mana‑
gement” 1999, no 1(1)
laurisz n , Wprowadzenie do partycypacji społecznej w Polsce, w: Partycypacja społeczna w Polsce. Atlas dobrych praktyk, red m ćwiklicki, m frączek, fundacja gospodarki i administracji publicznej, kraków 2013
lisiecka k , papaj t , czyż ‑gwiazda e , Public Governance koncepcją zarządzania w admi‑
nistracji publicznej, uniwersytet ekonomiczny w katowicach, katowice 2011 lowndes V , pratchett l , stoker g , Local Political Participation the Impact of Rules‑in‑Use,
„public administration” 2006, no 3(83)
moore m , Creating Public Value: Strategic Management in Government, harvard university press, cambridge 1995
peisert a , kotnarowski m , Tradycje obywatelskie polskich regionów a partycypacja oby‑
watelska, w: Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, red a olech, instytut spraw publicznych, Warszawa 2012
peters g b , pierre j , Governance without Government? Rethinking Public Administration,
„journal of public administration research and Theory” 1998, no 8
putnam p , Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, Wyd znak–fundacja im s batorego, kraków–Warszawa 1995
rhodes r a W , The New Governance: Governing without Government, „political studies”
1996, no XliV
rhodes r a W , Understanding Governance, open university press, buckingham 1997 Strategia: Sprawne Państwo 2020, ministerstwo spraw Wewnętrznych, Warszawa 2011 strąk t , Modele dokonań jednostek sektora finansów publicznych, difin, Warszawa 2012
Worldwide Governance Indicators, http://www info worldbank org/governance/wgi/2013, 20 12 2013
zachariasz i , Public governance a interes prawny – różne wzorce procesu administrowania?, w: Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i Europie, red a bosacki, h izdebski, a nielicki, i zachariasz, liber, Warszawa 2010