Problem legitymacji

Jedną z podstawowych cech współczesnej demokracji reprezentacyjnej jest po-dejmowanie najważniejszych decyzji w drodze powszechnych wyborów. Ujęcie takie nieco sztucznie zawęża katalog „najważniejszych decyzji” do wyłaniania elit rządzących oraz prowadzących zakres problemów stawianych w referendach. Po-mimo to wydaje się zgodnym z dzisiejszą ideą demokracji¹³. Nie idzie tu jednak o budowanie katalogu, lecz o zaakcentowanie jednej z najistotniejszych cech tego ustroju, jaką jest wyborczy charakter legitymacji rządów i podstawowych decyzji politycznych. Powszechne elekcje tkwią u źródła prawomocności rządzącej elity, podobnie jak referenda powszechne dostarczają najdobitniejszych uzasadnień dla fundamentalnych decyzji. W demokracji wola większości, wyrażana w czasie wy-borów, jest najważniejsza i musi być respektowana¹⁴. Problem pojawia się wraz ze spostrzeżeniem, iż demokratyczna „większość” niekoniecznie stanowi większość społeczeństwa. Jaki wpływ może mieć powyższe spostrzeżenie na przekonanie o posiadaniu przez elitę demokratycznej, wyborczej legitymacji? Niech próba odpowiedzi poprzedzona zostanie bliższym rozpoznaniem przedmiotu rozważań, a więc zdefiniowaniem oraz scharakteryzowaniem legitymacji wyborczej.

Dyskurs na temat legitymacji politycznej oraz procesu jej zdobywania, czyli legitymizacji, jest dość zawiły, czasami niespójny. Jednym z możliwych tego powo-dów jest brak konsekwencji w ustaleniu perspektywy rozważań. W zależności od badacza zagadnienie legitymacji badane jest jako subiektywne: od strony rządzą-cych bądź rządzonych; niekiedy badacze próbują rozważać legitymację polityczną jako zjawisko zgoła obiektywne, odnosząc je np. do prawa naturalnego. Najczęściej jednak powyższe perspektywy ulegają przemieszaniu. J. gajda podjął próbę klasy-fikacji sposobów rozumienia legitymacji, wyróżniając następujące jej koncepcje¹⁵:

1) koncepcja tradycyjna – prawomocność wynika z kondycji zewnętrznych lub transcendentalnych;

2) koncepcja „demokratyczna”, oparta na teorii zgody – warunkiem prawo-mocności jest powszechne, świadome i aktywne uczestniczenie obywateli w polityce, wyrażające aprobatę dla systemu politycznego;

13 Warto wspomnieć tu, że podstawowe cechy odróżniające koncepcje demokracji związane są głównie z „traktowaniem i sposobem definiowania uczestnictwa obywateli w polityce” (M. Cześnik, op.cit., s.14). Dla przykładu, stanowisko partycypacjonistyczne, czerpiąc zresztą z koncepcji kla-sycznej (greckiej), akcentuje potrzebę świadomego i aktywnego udziału ludu w polityce. Koncepcja proceduralna natomiast nacisk kładzie na sam fakt funkcjonowania demokratycznych mechanizmów, głównie wyborów.

14 Niniejsze rozważania mają charakter stricte teoretyczny. Nie uwzględniają pojawiających się w praktyce politycznej odchyleń od standardów demokratycznych. Nadmienić jednak wypada, iż wola większości bywa kwestionowana przez elity dzięki niej rządzące, podobnie jak podważane bywają wyroki niezawisłych sądów.

15 J. gajda, Proces legitymizacji władzy politycznej, w: Elementy teorii polityki, red. K. Opałek, PWN, Warszawa 1989, s. 336-338.

3) koncepcja przekonania – warunkiem prawomocności jest jedynie opinia obywateli o jej zaistnieniu;

4) koncepcja behawioralna – prawomocność jest rezultatem pojawienia się władzy. Niezależnie od jej źródeł władza jest prawomocna, jak długo opie-ra się próbom jej obalenia.

Podkreślić tu należy, że kluczowym dla niniejszych rozważań pojęciem jest legitymizacja wyborcza, rozumiana jako proces wyrażania aprobaty, bazującej, zgodnie z regułami demokracji, na instytucji wyborów. Dotyczy ona zasadni-czo tych elementów porządku politycznego, które bezpośrednio umocowane są w wyborach. Podstawowy problem związany z uzyskiwaniem legitymacji wybor-czej dotyka samego jej źródła, dotyczy aprobaty dla przebiegu wyborów oraz ich rezultatów. Jednym z ciekawszych zagadnień jest w tym kontekście wpływ na legitymizację wyborczą niepełnego uczestnictwa elektoratu, znacznie obniżonej frekwencji. Rozważmy, czy masowa rezygnacja z partycypacji wyborczej może w widoczny sposób wpływać na aprobatę porządku politycznego, jeśli tak – to jaki jest mechanizm tego oddziaływania.

Pomocnymi dla zrozumienia uprawnień demokratycznych biernych mas są z pewnością wielowymiarowe koncepcje legitymacji. Zarówno David Easton, jak i David Beetham wyróżnili trzy wymiary zjawiska. Easton rozpatrywał, we-dług przedmiotu akceptacji (innymi słowy – motywu aprobaty), istnienie wymia-rów: ideologicznego, strukturalnego oraz personalnego. W wymiarze ideologicz-nym akceptacji (bądź odrzuceniu) ulegają aksjonormatywne podwaliny systemu.

Wymiar strukturalny tworzą zasadniczo procedury i instytucje, czyli funkcjonalna nadbudowa systemu. Trzeci motyw aprobaty dla systemu ma dość powierzchow-ny charakter, dotyczy bowiem akceptacji konkretpowierzchow-nych osób, przedstawicieli elit rządzących, nie zaś konstrukcji samego systemu. Powyższe motywy mogą wy-stępować osobno lub łącznie, dodatkowo zróżnicowane może być ich natężenie¹⁶. Każdy z wymienionych wymiarów wiąże się z analizą wpływu, jaki może wywie-rać na nie niski poziom frekwencji.

Po pierwsze, niska frekwencja wyborcza może być powodem zakwestiono-wania demokratycznego charakteru wyborów. Abstrahując na razie od przyczyn absencji, dokonanie wyboru przez mniejszość miast większości samo w sobie nie odpowiada założeniu o władzy ludu. Konsekwencją tego może być, choć nie musi, nieprawomocność mniejszościowego wyboru. Wiele zależy od powodów obniże-nia frekwencji, przede wszystkim od tego, czy absencja jest zależna od elektoratu, czy może jej źródeł należy poszukiwać poza nim. Dość istotnym zagadnieniem,

16 A. Antoszewski, Legitymizacja władzy, w: Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1996, za: l. Sobkowiak, Legitymizacja polityczna, w: Studia z teorii polityki, t. II, s. 156.

Koncepcja zaprezentowana została pierwotnie w publikacji D. Easton, A System Analysis of Political Life, New York 1965.

jakie pojawia się na tym etapie rozważań, jest pytanie o prawo do wstrzymania się od głosu. Odpowiedzi, nawet w ramach liberalnych demokracji, są różne. We Włoszech, przykładowo, brakuje takiego uprawnienia. Rezygnacja z głosowania jest tam karana, choć niezbyt dotkliwie. Z kolei polscy wyborcy, poza prawem wyboru, dysponują dziś także prawem do wstrzymania się od niego. Trudno orzec, które z powyższych rozwiązań ma bardziej demokratyczny charakter, wymaga to powrotu do założeń. Koncepcja, niedoskonałej przecież w sensie ideowym, demo-kracji proceduralnej nie stawia z pewnością tak trudnych do spełnienia warunków jak udział wszystkich obywateli w głosowaniu. Wystarczy, jeśli wszyscy będą mieli szansę, aby się wypowiedzieć. Jest też druga strona medalu. Nietrudno wszak wy-obrazić sobie radykalniejszą wersję Dahlowskich postulatów dotyczących poliar-chii, wśród których znalazłby się warunek totalnej partycypacji wyborczej, z obo-wiązkiem głosowania włącznie. W praktyce politycznej pojawia się dość rozsądny kompromis, jakim jest ustalenie minimalnego poziomu frekwencji, niezbędnego dla ważności wyboru. Idzie tu jednak o rozwiązanie natury prawnej, które nijak nie musi przeszkadzać społeczeństwu w negowaniu legitymacji porządku wynikłego z wyboru dokonanego przy niskiej frekwencji, choć z zachowaniem wymaganego prawem progu. Sedno tkwi zatem w przekonaniu społeczeństwa o istocie demo-kracji i wynikających z niej warunkach legitymizacji wyborczej.

Po drugie, niska frekwencja może budzić wątpliwości w wymiarze struktu-ralnym. Idzie o sytuację, gdy system obarczany jest winą za utrudnienie dostępu do urny wyborczej. Nawet jeśli społeczeństwo akceptuje decyzje mniejszości, to przesłanki świadczące o obniżeniu frekwencji wskutek niewydolności systemu wyborczego mogą (nawet powinny) prowadzić do jego negacji. Uzasadnieniem jest niesprawiedliwość dysfunkcjonalnych wyborów, brak równości szans dla po-jawiających się w nich opcji. Nie można bowiem zakładać, iż rozkład preferencji w grupie, która nie głosowała z powodu utrudnień systemowych, jest identyczny z preferencjami głosujących. Na różne utrudnienia głosowania szczególnie wraż-liwe są poszczególne grupy społeczne, które zintegrowane są zwykle wokół danej opcji wyboru bądź przynajmniej charakteryzują się specyficznym rozkładem prefe-rencji. Przykładowo, choć skala problemu nie jest wielka, utrudnienia infrastruktu-ralne dotykają niepełnosprawnych. „Tylko co trzeci lokal wyborczy w Katowicach może przyjąć wyborców na wózkach”¹⁷. Nie wydaje się, by w skali ogólnopolskiej sytuacja niepełnosprawnych wyborców była diametralnie inna, natomiast z dużym prawdopodobieństwem twierdzić można, iż rozkład preferencji wśród osób wy-eliminowanych z głosowania przez infrastrukturę jest specyficzny. Zatem więk-sza skala problemu wiązałaby się z możliwością uzyskania odmiennego wyniku głosowania w przypadku, gdyby osoby te zagłosowały. Jeżeli tak, to konkluzją

17 A. Malinowska, Niepełnosprawni muszą szukać urny bez schodów, „gazeta Wyborcza”

(Katowice), 01.10.2007.

jest stwierdzenie, iż obiektywnie wybory mogą być legitymizowane w wymiarze strukturalnym, jeżeli procedury i instytucje wyborcze nie powodują przymusowej absencji grup wyborców, która może mieć znaczenie wyniku wyborów.

Po trzecie, elekcja osoby na stanowisko publiczne dokonana przy wyraźnie niskiej frekwencji, niezależnie już od powodów jej obniżenia, może skutkować osłabieniem autorytetu tej osoby. Szczególnie, jeżeli przeciwnicy takiej osoby umiejętnie posłużą się rachunkiem i perswazją. Nic prostszego, jak posłużyć się zarzutem, iż fakt osiągnięcia 54% głosów przy 40% frekwencji oznacza w rze-czywistości poparcie jedynie przez 21,6% elektoratu. Takie zarzuty zwykle mają charakter manipulacji, jednak są w stanie przemówić do części elektoratu. Osoby niegłosujące zwykle mają pewne preferencje polityczne, w związku z czym popar-cie dla powyższej, przykładowej osoby może być znacznie wyższe niźli wynikają-ce z rachunku aktywnych wyborców. Podobny problem odnieść można oczywiście do partii i komitetów wyborczych. Dobrej ilustracji dostarczają tu K. Krawczyk oraz K. Sterczyński, którzy przeanalizowali wyniki wyborów do sejmików wo-jewództw z 2006 roku w związku z absencją wyborczą na poszczególnych ob-szarach. Uzyskane wyniki pozwoliły postawić tezę, że mobilizacja istotnie może wpływać na wynik. Korelacje wyników i frekwencji na poszczególnych obszarach kształtowały się dla kolejnych partii następująco: Samoobrona 0,21; liD -0,35;

KPEiR -0,42; PiS 0,4; PO -0,31; PSl 0,62, lPR 0,6¹⁸. Niekiedy uprawnione jest więc kontestowanie legitymacji osoby (bądź grupy osób) wybranej przy niskiej fre-kwencji. Także i tu odpowiedź w dużej mierze zależna jest od powziętych założeń, od przyjętego systemu wartości. Jeżeli więc nie sposób podać rzetelnej i naukowej odpowiedzi na pytanie o legitymację personalną w przypadku wyborów o niskiej frekwencji, to poprzestać należy na zasygnalizowaniu możliwych problemów z jej zdobyciem i utrzymaniem w oczach społeczeństwa. Z pewnością niewiele osób chętnych jest, by przekonanie o braku legitymacji okazywać zachowaniem, więk-szość kontestatorów z pewnością rzecz przemilczy, przy czym w świetle prawa wybór jest prawomocny. Takie ujęcie sprawy prowadzi do kolejnej, wielowymia-rowej koncepcji legitymizacji, jaką zaproponował Dawid Beetham. Pominąwszy głębsze rozważania o przedmiotowych aspektach legitymizacji, skupił się na moż-liwych poziomach jej istnienia. Wyróżnił trzy jej poziomy: reguł, przekonań i za-chowań¹⁹. Warto pokrótce je omówić.

Poziom reguł zasadniczo koresponduje z wyróżnionymi przez Eastona wy-miarami – ideologicznym oraz strukturalnym. In brevi, władza musi mieć umo-cowanie w prawie oraz podobnych, fundamentalnych dla danego społeczeństwa normach, jeżeli ma aspirować do miana legitymizowanej przynajmniej na

pierw-18 K. Krawczyk, K. Sterczyński, Konsekwencje polityczne absencji wyborczej w wyborach do sejmików województw w 2006 roku, w: Studia nad wyborami. Polska 2005–2006, red. J. Raciborski, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 127.

19 D. Beetham, Legitymizacja władzy, w: Władza i społeczeństwo, s. 288-290.

szym z poziomów. W praktyce demokratycznej oznacza to przede wszystkim zgodny z prawem przebieg procedury elekcji oraz spełnienie innych warunków stawianych przez prawo, a także przez pozostałe normy ważne dla społeczeństwa – formalne czy nieformalne. Na poziomie reguł wysoka stopa absencji wyborczej może skutkować brakiem legitymizacji wyniku wyborów w przypadkach przewi-dzianych prawem. Trudno dopatrywać się w Polsce pozaprawnych, acz ogólnych reguł, które miałyby zastosowanie w powyższej sytuacji. Prawdopodobnym tego powodem jest stan zaostrzonej walki o władzę, ograniczonej z konieczności jedy-nie normami prawnymi.

Na poziomie przekonań pojawiają się już problemy wynikające z subiektyw-nego oglądu rzeczywistości politycznej oraz włączenia do rozważań indywidu-alnie wyznawanych wartości. Co prawda, trudno o jednoznaczne określenie po-ziomu frekwencji, jaki postrzegany jest przez społeczeństwo za legitymizujący wynik wyborów, jest bowiem rzeczą nieuniknioną znaczna rozbieżność zdań w tej kwestii; można jednak założyć, iż wiele osób byłoby w stanie taki próg frekwencji wskazać. Przekonania są raczej stałe w krótkim czasie, choć podlegają z pewnością zmianom. Przykładowo, popularne stały się w Polsce przedwyborcze kampanie mobilizacyjne, których głównym przesłaniem jest stwierdzenie, iż tylko głosujący mają wpływ na politykę, zaś osoby rezygnujące z oddania głosu są najzwyczaj-niej pomijane. Innymi słowy, promowana jest wyborcza aktywność pod groźbą utraty politycznej podmiotowości. Wynikiem tego są coraz częściej wyrażane opi-nie, wedle których rzeczywiście głosują tylko ci, którzy powinni, gdyż osoby nie-głosujące nie interesują się polityką i dobrowolnie wyrzekają się wpływu na nią.

Podejście takie w oczywisty sposób wiąże się z orientacją proceduralną w myśli demokratycznej i prowadzi zapewne do obniżenia progu frekwencji w świadomo-ści wyborców. Same przekonania, o ile nie są manifestowane, nie mogą jednak ani zachwiać legitymacją polityczną, ani systemu legitymizować. Niezbędna jest ich manifestacja na poziomie zachowań.

Na poziomie zachowań wymaga się od społeczeństwa czynnej aprobaty dla porządku politycznego, jeżeli ma być on legitymizowany, lub aktywności na rzecz delegitymizacji w przypadku odwrotnym. Idzie zatem o działania i ceremonie, wspominane przez Beethama, które interpretować można w kontekście aprobaty bądź dezaprobaty dla systemu. Trudno o identyfikację zachowań o wydźwięku de-legitymizującym akurat ze względu na niski poziom frekwencji, przy wykluczeniu innych przesłanek. Czasami możliwa jest jednak analiza treści wyrażanych przy okazji takich zachowań. Mogą się one pojawiać za sprawą politycznych demon-stracji, mogą być rozpowszechniane poprzez media, mogą wreszcie pojawiać się w publicznych dyskusjach.

Omawiane zagadnienie rodzi przede wszystkim pytania. W kwestii skutków, jakie ma dla legitymizacji wyborów i kształtującego się dzięki nim porządku poli-tycznego obniżona frekwencja, dość ciężko jest bowiem o jednoznaczne

odpowie-dzi. Możliwe jest ich udzielanie tylko w związku z prawnymi konsekwencjami, co nie budzi raczej wątpliwości. Poza prawem wiele zależy od powziętych założeń, od systemu wartości i innych przesłanek o dość subiektywnym charakterze. Moż-liwym do zastosowania w tej sytuacji paliatywem jest udzielenie dwóch odpowie-dzi opartych na skrajnie różnych założeniach.

Jedno stanowisko, nazwać je można dążącym do demokracji totalnej, wiąże się z uznaniem konieczności zapewnienia możliwie najwyższej frekwencji, nawet za cenę ograniczenia swobody osobistej (wolności „od”). Konsekwencją takiego podejścia, będącego reminiscencją stanu rzeczy znanego ze starożytnej grecji, jest wątpliwa legitymizacja wyborów dokonanych przy niskiej frekwencji. Obecnie to stanowisko nie jest nazbyt popularne. Nie wydaje się także rozwiązaniem ko-rzystnym, jeżeli wziąć pod uwagę starożytne kryzysy, wynikłe z „hiperpolityzacji”

życia, prowadzącej do atrofii gospodarczej.

Stanowisko drugie, radykalnie odmienne, wiąże się z przytaczanym już rozu-mieniem demokracji przez elektorystów. Wychodząc z założenia, iż nie liczy się kształt wyborów, ale sam fakt ich zaistnienia, dojść można do wniosku, że nieważ-ne jest również, ile uprawnionych do głosowania osób odda głosy, jeżeli tylko fre-kwencja pozwoli na ogłoszenie wyniku obowiązującego w świetle prawa. Właśnie to stanowisko, jak się wydaje, jest dziś dominującym w Polsce, choć w nieco zła-godzonej wersji. Jednym z jego wyrazicieli w świecie nauki jest Paweł Kozłowski.

Stwierdza on, analizując problem absencji, że „polityką nie muszą interesować się wszyscy […]. Brak ciągłego uczestnictwa w polityce, dystans w stosunku do niej nie jest zatem wadą ani symptomem choroby, ale oznaką zdrowia”²⁰. Wydaje się rozsądną konkluzja wynikająca z tego podejścia – współczesna demokracja należy do tych, którzy chcą w niej partycypować. Problem w tym, że niektóre osoby nie głosują, gdyż napotykają na znaczne trudności w bezpośredniej drodze do urny wyborczej. Inne z kolei nie akceptują zastanego systemu wyborczego czy pew-nych jego elementów. Pora, by zająć się drugą z wymieniopew-nych grup, „milcząco”

wyrażającą swój sprzeciw.