Proces budżetowania

Na przebieg procesu budżetowania w badanych uczelniach istotny wpływ miała ich wielkość oraz sposób zarządzania. Można wyróżnić dwa zidentyfikowane w badaniach sposoby zarządzania uczelniami:

 zarządzanie scentralizowane, w którym główne decyzje są podejmowane przez władze rektorskie i/lub kanclerskie

 zarządzanie zdecentralizowane, w którym występuje autonomia jednostek podstawowych, rektor zaś udziela pełnomocnictwa dla kierowników (dziekanów) jednostek w zakresie:

o posiadania i zarządzania przez jednostki własnymi budżetami (ograniczeniem jest wielkość środków przyznanych jednostkom / podział dotacji)

o samodzielnego prowadzenia studiów stacjonarnych i niestacjonarnych (ograniczeniem zazwyczaj jest ustalona odgórnie minimalna liczba studentów, przy której można uruchomić zajęcia / kierunek studiów)

o decyzji o sprawach personalnych (mogą wnioskować o zatrudnienie nowych pracowników, przeprowadzają ocenę okresową kadry, jednak istnieją ograniczenia, które często wynikają z sytuacji finansowej jednostek; w przypadku nienajlepszej sytuacji finansowej jednostki, wykazywanie deficytu lub nawet występowania groźby wystąpienia deficytu może jednostkom zostać zablokowana możliwość zatrudniania nowych pracowników)

o utrzymywania własnej administracji (wspierającej jednostki w zakresie prowadzenia obsługi studentów, pracowników, badań a także budynków oraz prowadzenia finansów i księgowości)

Na podstawie przebadanej próby można stwierdzić, że uczelnie małe i średnie (uczelnie prywatne, państwowe wyższe szkoły zawodowe oraz „byłe akademie”) stosują scentralizowany system zarządzania uczelnią. Budżet uczelni jest ustalany centralnie. Jeśli w uczelni funkcjonują jednostki organizacyjne, ich kierownicy są odpowiedzialni za realizację budżetu. W tych uczelniach często można spotkać się ze zjawiskiem subsydiowania jednych kierunków studiów przez inne, bardziej rentowne. Koszt prowadzenia kierunku studiów jest utożsamiany z kosztem funkcjonowania jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za ten kierunek.

Uniwersytety, w których przeprowadzano badanie, posiadają wiele wydziałów kształcących w różnych dziedzinach nauki i skłaniają się bardziej do modelu zarządzania zdecentralizowanego. Jednostki podstawowe posiadają samodzielność w zakresie zarządzania finansami, niemniej za całość finansów uczelni, odpowiedzialny jest rektor. W początkowym etapie planowania, w przebadanych uczelniach posiadających zdecentralizowany model zarządzania, następuje podział uzyskanych w ramach dotacji dydaktycznej środków pomiędzy jednostki. Uczelnie często robią to w oparciu o algorytm zgodny z algorytmem, jaki dla podziału dotacji stosuje ministerstwo. Jeszcze przed podziałem dotacji, jej część pozostawiana jest do dyspozycji administracji centralnej (m.in. na potrzeby sfinansowania działalności wspierającej działalność uczelni takiej jak księgowość, kadry oraz tzw. jednostek ogólnouczelnianych jak np. centrum języków obcych czy centrów wychowania fizycznego). Pozostała część dotacji dzielona jest, zgodnie z przyjętą metodyką, pomiędzy jednostki. Następnie jednostki posiadając informację, jaka jest wartość środków, którymi mogą dysponować, starają się określić wydatki na poziomie jej nieprzekraczającym.

Warto zwrócić również uwagę na sposoby dysponowania przychodami własnymi wypracowanymi przez jednostki. W badanych uczelniach, posiadających zdecentralizowany model zarządzania, jednostki część wypracowanych przychodów własnych przekazują do centrali uczelni. W praktyce jednak występują sytuacje, gdy centrala nie ma pełnej wiedzy o przychodach własnych generowanych przez jednostki. Dzięki temu mogą one wykazać pewną elastyczność w zakresie konstruowania swojej oferty, głównie cenowej. Uczelnie, w których występuje większy stopień centralizacji zarządzania finansami, starają się ustalać jedną cenę na świadczenie płatnych usług edukacyjnych. Wtedy dochodzi do sytuacji, w której studia deficytowe są finansowane z nadwyżki wypracowanej dzięki funkcjonowaniu studiów rentownych.

Wśród badanych uczelni, które posiadają jednostki organizacyjne prowadzące kierunki studiów, można wyróżnić dwa podejścia do sytuacji, w której na podstawie planowanego budżetu powstaje informacja, że planowane wydatki przekroczą planowane przychody jednostki (wykazywany jest deficyt budżetowy). W pierwszym podejściu centrala uczelni z puli posiadanych środków pokrywa deficyt wykazywany przez jednostki. W drugim podejściu, najpierw podejmowana jest próba znalezienia przez centralę wspólnie z jednostką źródeł oszczędności w planowanych wydatkach. W przypadku braku możliwości redukcji deficytu poprzez zmniejszenie wydatków rektor z „puli” centralnej (najczęściej tzw. rezerwy rektorskiej) dofinansowuje działalność jednostek. W badanej próbie występują także uczelnie, które wobec jednostek, wykazujących deficyt budżetowy (którego jednostka nie jest w stanie zredukować pomimo podejmowanych prób oszczędności kosztów lub / oraz zwiększenia przychodów), posiadają procedurę wdrożenia tzw. programu naprawczego. Centrala odgórnie zaczyna zarządzać jednostką, tworząc jej budżet tak, żeby jednostka mogła wykazywać nieujemne przepływy pieniężne.

Na podstawie przeprowadzonego badania dokonano także identyfikacji dwóch sposobów postępowania w przypadku, gdy jednostki wykazują nadwyżkę budżetową. W pierwszym rozwiązaniu nadwyżka w całości pozostaje do dyspozycji jednostki, która może ją wykorzystać m.in. na wypłatę dodatkowych premii dla pracowników. W drugim rozwiązaniu wypracowana przez jednostkę nadwyżka w całości jest przekazywana do centrali. Drugie rozwiązanie ma wadę, wynikającą z osłabienia motywacji jednostek do wypracowywania nadwyżki budżetowej (oraz dokonywania oszczędności). Uczelnie, stosują też wariant pośredni, w którym część wypracowanej nadwyżki pozostaje do dyspozycji jednostek, natomiast część jest przekazywana do centrali. Uzyskaną wartość nadwyżki wypracowanej przez jednostki centrala najczęściej przeznacza na dofinansowanie jednostek wykazujących deficyt budżetowy.

Na podstawie przeprowadzonego badania można przedstawić „modelowy” schemat konstruowania budżetu i przepływów finansowych. W pierwszej kolejności centrala planuje podział otrzymanej dotacji pomiędzy jednostki uczelni. Jednostki w oparciu o informacje o przyznanych im środkach oraz o liczbie godzin zajęć dydaktycznych, które muszą zostać przeprowadzone, planują wydatki związane w prowadzeniem procesu dydaktycznego. Sporządzone budżety przekazywane są do centrali, która na ich podstawie sporządza budżet dla całej uczelni. W czasie trwania roku obrachunkowego następuje realizacja budżetu. W przypadku pojawiania się niedoboru środków w jednostkach centrala, w drodze negocjacji (zazwyczaj przeprowadzanych na etapie ustalania przez jednostki z centralą kształtu ich budżetów) dokonuje przekazania środków z tzw. rezerwy rektorskiej do jednostek. W przypadku gdy jednostki w ciągu roku obrachunkowego uzyskują przychody własne, przekazują ich część na rzecz centrali. Tylko w przypadku jednej badanej uczelni całość przychodów własnych uzyskiwanych przez jednostki podstawowe uczelni pozostaje w dyspozycji tych jednostek.

Szczegóły zaprezentowano na poniższym rysunku.

Rysunek 5.1. Konstruowanie budżetu oraz przepływy finansowe związane z prowadzeniem

działalności dydaktycznej w uczelni wyższej

Źródło: opracowanie własne

Dla badanych jednostek pewnym utrudnieniem w procesie sporządzania, monitorowania oraz rozliczania realizacji budżetu jest to, że informacja o wartości przyznanej uczelni dotacji nie jest zbieżna z rokiem obrachunkowym oraz rok obrachunkowy nie jest zgodny z rokiem akademickim. W celu ograniczenia tego problemu jedna z uczelni zaproponowała sporządzanie i rozliczanie budżetów w trzech częściach. Pierwsza część obejmuje okres od początku roku obrachunkowego do końca semestru zimowego. Druga część obejmuje semestr letni. Trzecia część obejmuje okres od początku semestru zimowego do końca roku obrachunkowego (początek semestru zimowego).