Przymus państwowy jest emanacją relacji powinnościowej jednostki wobec związku publicznoprawnego jako dobra wspólnego, na rzecz którego ponosi ona ciężary682 . Władza publiczna, uprawniona do nakładania danin publicznych, zabezpiecza „siłą” realizację obowiązku ich uiszczania przez podmioty do tego obowiązane683. Przymus publicznoprawny musi znajdować swoje oparcie w normie prawnej684 .
Na tak zakreślonym tle uwagę zwraca geneza samej konstrukcji ubezpieczeniowej.
Będąc sposobem uwspólniania ryzyka za pomocą sformowania wspólnoty nań narażonej, ubezpieczenie u początków cechowała zasadniczo dobrowolność. Ewolucja modelu ubezpieczeniowego w sferze publicznoprawnej cechę tę stopniowo ograniczała, aż do całkowitego jej zaniku i wytworzenia niedobrowolnych ubezpieczeń publicznoprawnych. Już sam charakter ubezpieczenia zdrowotnego, polegający na przymusowym tworzeniu wspólnoty ryzyka wyklucza niestosowanie przymusu państwowego jako zabezpieczenia jej poboru. Brak takiego przymusu pozbawia bowiem ubezpieczenie charakteru publicznoprawnego; skutkowałby także niemożnością zakwalifikowania składki zdrowotnej jako daniny publicznej685.
682 Zob. np. art. 84 Konstytucji RP. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 84 stanowi podstawę ingerencji w sferę praw majątkowych w dziedzinie prawa daninowego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014, K 23/12, OTK ZU 10A/2014, poz. 113). J. Chechliński stwierdza, że „Zabranie cudzej własności – poza podatkiem – jest możliwe jedynie w drodze rabunku i kradzieży” (J. Chechliński, Z zagadnień teorii podatku, Warszawa 1963, s. 249). Jakkolwiek teza ta, poczyniona z resztą w odniesieniu do teorii realnego socjalizmu, wydaje się być nieaktualna i nazbyt zdecydowana, to może zilustrować rolę prawa daninowego, jako określającego sposoby przymusowego „przywłaszczenia” (ibidem, s.
249). J. Glumińska-Pawlic stwierdza: „Podatki jako daniny publiczne uznawane są przez podatników za element ingerencji państwa w sferę prywatności obywatela i zawłaszczania znacznej części efektów jego działalności” (J.
Glumińska-Pawlic, Podatki i opłaty lokalne: małe podatki – duże absurdy [w:] Eadem (red.), Absurdy polskiego prawa podatkowego. Teoria i praktyka, Katowice 2012, s. 69.
683 Por. A. Kociołek-Pęksa, W. Pęksa, op. cit., s. 10.
684 Por. W. Nykiel, op. cit., s. 28. Jak wskazuje się w doktrynie, organ administracji stwierdzając swoją kompetencję do przymusowego doprowadzenia do wykonania określonego obowiązku, swoich kompetencji musi szukać w przepisach prawa, zob. M. Ćwiernia, Charakter prawny kompetencji administracyjnych organów egzekucyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2018, nr 5, s. 99.
685 Jak istotne jest zagadnienie przymusu widać szczególnie np. na gruncie samoopodatkowania w drodze referendum gminnego. Spory o charakter prawny tak nałożonej daniny (przede wszystkim co do możliwości uznania ją za podatek) toczą się szczególnie właśnie wokół przymusowości, zob.: M. Śliwa, Referendum w sprawie samoopodatkowania – stan obecny i perspektywy zmian, Przegląd Prawa Publicznego 2013, nr 12, s. 95-97. Zasadniczo jednak pozbawienie daniny publicznej cechy przymusu oznacza jej wadliwą konstrukcją (zob.
uwagi odnośnie błędnej – pozbawionej przymusu - konstrukcji tzw. opłaty legalizacyjnej M. Munnich,
Z punktu widzenia związku publicznoprawnego można przymusowi państwowemu przypisać charakter gwarancyjny686, że obowiązek uiszczenia daniny zostanie wykonany. Nie oznacza on bowiem automatycznego uruchomienia środków władztwa państwowego wraz z zapadalnością terminu jej uiszczenia. Stanowi raczej zespół środków, przy wykorzystaniu których nastąpi ingerencja w majątek obowiązanego 687 w razie konieczności niedobrowolnego wyegzekwowania należnych odeń z tego tytułu środków pieniężnych688. Zasadniczo więc zaangażowanie aparatu administracyjnego następuje, gdy zaistnieje stan wymagalności daniny689.
Regułą jest wykonywanie obowiązku uiszczania daniny przez obowiązanego dobrowolnie 690. Swoistość składki zdrowotnej w tym zakresie przejawia się we wtórnym charakterze subiektywnego nastawienia ubezpieczonego, na którym ciąży konieczność uiszczenia tej daniny691 wobec samej przynależności do wspólnoty ryzyka. Przynależność ta określana jest w drodze ustawowej i dokonuje się wcześniej w stosunku do samego obowiązku uiszczenia daniny. Ubezpieczony nie ma, co do zasady, bezpośredniego wpływu na obciążenie go koniecznością realizowania swoich obowiązków wobec grupy ryzyka, w tym obowiązku uiszczania składki (poza wyjątkiem dobrowolnego ubezpieczenia). Może on ewentualnie, pośrednio, zaniechać podejmowania aktywności będącej tytułem do ubezpieczenia, co jednak – zwłaszcza w miarę wzrostu powszechności ubezpieczenia – w praktyce nie zawsze jest z perspektywy jednostki możliwe i pożądane. Istotna w tym
Charakterystyka opłaty legalizacyjnej jako daniny publicznej, Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 10, s. 77-78).
686 Jednakże jak wskazuje się w doktrynie, obok przymusu – jako środka niejako podstawowego - porządek prawny przewiduje także „sankcje oparte między innymi na normach ustanawiających odpowiedzialność cywilną, wzmożoną odpowiedzialność karną lub dyscyplinarną” (J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Egzekucja należności Skarbu Państwa z tytułu mandatów karnych (na przykładzie województwa śląskiego) [w:] Eadem, E.
Janik, Egzekucja należności publicznoprawnych. Teoria i praktyka, Izbicko 2015, s. 12).
687 Por. H. Litwińczuk, Podstawowe pojęcia [w:] eadem (red.), op. cit., s 20.
688 Przynależy więc sankcja przymusu – z punktu widzenia trójpodziału sankcji prawnych na represyjne, egzekucyjne i nieważności – do tej drugiej grupy, umożliwiając „realizację stanu rzeczy, którego osiągnięciu przeszkodziło naruszenie prawa” (A. Kociołek-Pęksa, W. Pęksa, op. cit., s. 15-16). W doktrynie zwraca się także uwagę, że sankcje wciąż postrzegane są jedynie jako rodzaj dolegliwości, zjawisko dla obowiązanego negatywne, gdy tymczasem należałoby spojrzeć na nie także pod kątem następstw pozytywnych, zachęcających do określonego działania (zob. np. E. Żelasko-Makowska, Sankcje administracyjne, Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 1, s. 92-100).
689 Por. M. Karpiuk, Egzekucja administracyjna z rachunków bankowych, Glosa 2014, nr 4, s. 95.
690 Por. B. Brzeziński, Wstęp…, s. 187.
691 Chodzi w szczególności o pewien rodzaj postawy moralnej, akceptacji lub jej braku po stronie obowiązanego do uiszczenia składki - zob. w kontekście postawy moralnej podatnika: A. Słysz, Moralność a kształtowanie przedmiotowego zakresu opodatkowania podatkami dochodowymi i podatkiem od towarów i usług, Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 7-8, s. 74-75. Rola czynnika psychologicznego jest istotna dla każdego rodzaju danin; zdarza się, że postrzeganie daniny publicznej (a więc i gotowość jej uiszczenia czy akceptacja społeczna dla obciążania kolejnymi daninami danego rodzaju) jest zupełnie inne niż w rzeczywistości (zob. np. J.
Gliniecka, Aspekty funkcjonalne opłat w polskim systemie danin publicznych – stan obecny i perspektywy (tezy wystąpienia), Finanse Komunalne 2010, nr 1-2, s. 50).
kontekście jest kwestia wzajemności świadczeń otrzymywanych z ubezpieczenia. Jeżeli ich jakość będzie wysoka i pożądana dla ubezpieczonego, przyczyni się do pozytywne nastawienie wobec obowiązku uiszczania składki zdrowotnej 692 . W perspektywie subiektywnego nastawienia do obowiązku uiszczenia tej daniny przybliżać będzie to postawę obowiązanego do postawy właściwej ubezpieczonemu prywatnoprawnie693 . Wówczas bowiem jednostka poszukująca określonego rodzaju ochrony przed ryzykiem decyduje się ponieść koszty uzyskania takiej ochrony, transferowane ubezpieczycielowi jako środki pieniężne w postaci składki694. Ubezpieczony może mieć także, jak się wydaje, poczucie pewnego rodzaju sprawiedliwości rozumianej jako akceptowalny podział dóbr dokonywany pośród członków wspólnoty złożonej z ubezpieczonych, ponoszących na jej rzecz ciężary finansowe w postaci składki zdrowotnej i uprawnionych do określonego rodzaju świadczeń695. Uzasadnionym wydaje się w świetle powyższego twierdzenie, że wzrost odpłatności składki sprzyja takiemu ukształtowaniu postawy ubezpieczonego.
Nie należy przy tym bezwarunkowo przeciwstawiać składce odpłatnej składki nieodpłatnej, jako mającej skutkować spadkiem dobrowolności uiszczania tej daniny przez ubezpieczonego. Możliwe jest bowiem powodować, że obowiązany do uiszczania składki nieodpłatnej będzie otrzymywał świadczenia nieproporcjonalnie korzystne do ponoszonego ciężaru finansowego (na przykład w porównaniu do pozostałych ubezpieczonych). W tej perspektywie jest kwestią drugorzędną, czy owa „korzystność” będzie obiektywnie mierzalna, możliwa do porównania. Dla ukształtowania postawy ubezpieczonego wobec obowiązku uiszczenia składki istotne jest bowiem jego subiektywne odczucie, ceteris paribus.
692 Nie wydaje się to jednak być w praktyce postawa szczególnie popularna, uwzględniając stałe problemy, z jakimi boryka się ochrona zdrowia, także w perspektywie świadczeń otrzymywanych w ramach systemu przez ubezpieczonego. W szerszym kontekście finansów publicznych i jakości w ochronie zdrowia, przytoczyć można następującą opinię: „Ustalenie efektywności nakładów (…) [jest] wysoce utrudnione przy wydatkach na ochronę zdrowia (…), gdzie pomiar efektywności wydatków publicznych polegający na ustaleniu związku między poziomem i strukturą wydatków publicznych a rzeczywistymi korzyściami odnoszonymi przez społeczeństwo napotyka na barierę dotyczącą jakości osiąganych rezultatów” (J. Gliniecka, Zasada racjonalnego wydatkowania środków publicznych, Gdańskie Studia Prawnicze 2012, t. XXVII, s. 93-94).
693 Prawo jest faktem społecznym. „Fakty psychologiczne”, to znaczy „przeżycia czy bardziej trwałe podstawy”
wpływają na zachowanie poszczególnych jednostek (por. L. Leszczyński, Społeczny kontekst prawa – ujęcie teoretycznoprawne a praktyka stosowania prawa i sądowej kontroli administracji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3 (42), s. 36).
694 Taka postawa w ubezpieczeniu prywatnoprawnym widoczna jest np. w koncepcji tzw. interesu ubezpieczeniowego, który według niektórych przedstawicieli doktryny dotyczy już nie tylko ubezpieczeń majątkowych, ale ma także zastosowanie w odniesieniu do ubezpieczeń osobowych (zob. R. Stefanicki, Interes ubezpieczeniowy i zakres jego stosowania, Przegląd Prawa Handlowego 2014, nr 7, s. 8-9).
695 Por. J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, Warszawa 1994, s. 14-15. Nie należy rozumieć bowiem tej sprawiedliwości na gruncie podatkowym, gdzie – zasadniczo – wyłączona jest jakakolwiek odpłatność, a sprawiedliwość oznacza „powszechność i równość opodatkowania”; system podatkowy taką sprawiedliwością się cechujący jest „zróżnicowany i zindywidualizowany”, różnicujący choćby źródła opodatkowania (N. Gajl, Teorie…, s. 142).
Niewykluczone jest, że w praktyce ubezpieczony będzie wówczas dążył do takiego ukształtowania okoliczności faktycznych, które pozwolą mu skorzystać z rozwiązań przez siebie pożądanych. Innymi słowy ubezpieczony podejmujący określoną aktywność, będzie szukał możliwości ukształtowania towarzyszących swoim działaniom warunków formalnoprawnych tak, by wybrać tytuł ubezpieczenia pozwalający uiszczać niższą składkę zdrowotną. Zrobi tak na przykład decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej i tak zwane samozatrudnienie, o ile wiązałoby się ono choćby z możliwością zadeklarowania określonej, niższej w stosunku do przewidywanego przychodu podstawy wymiaru składki696. Dodać można, że zamierzone pozostawienie takiego wyboru ubezpieczonemu stanowić może celowe posłużenie się przez związek publicznoprawny składką z uwagi na jej funkcję oddziaływującą697.
Nie bez znaczenia w omawianym kontekście jest także zależność między uiszczeniem składki zdrowotnej a istnieniem i trwaniem więzi ubezpieczeniowej, przekładającym się na możliwość realizowania uprawnień z ubezpieczenia. Jak się wydaje konstrukcja składki, której uiszczenie jest konieczne dla możliwości otrzymania świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, jest dodatkowym bodźcem dla ubezpieczonego do jej dobrowolnego i terminowego spełnienia tego obowiązku. Zależność ta nie jest jednak uniwersalna.
Odpowiednio szeroko ukształtowane prawo do ochrony zdrowia, przekładające się na udzielanie najpotrzebniejszych świadczeń niezależnie od ubezpieczenia, mogłoby znosić opisany efekt. Dotyczy to zwłaszcza tych ubezpieczonych, którzy subiektywnie oceniają ziszczenia się ryzyka braku zdrowia jako mało prawdopodobne (na przykład ludzi młodych, cieszących się dobrym zdrowiem).
Konieczność uiszczenia składki dla powstania i trwania więzi ubezpieczeniowej będzie silniej wpływać na postawę osób dobrowolnie ubezpieczonych. Dołączają one do wspólnoty ryzyka na skutek własnego oświadczenia woli, mając świadomość konsekwencji w sferze obowiązków i uprawnień. Również w tym wypadku uiszczenie składki jest zabezpieczone przymusem państwowym. Nie występuje jednak ów pierwotnie zaistniały przymus przynależności do wspólnoty ryzyka. Decydując się na korzystanie ze świadczeń w ubezpieczeniu zdrowotnym, dobrowolnie ubezpieczony z wykorzystaniem pewnej swobody
696 Zob. art. 82 ust. 2 u.ś.o.z.
697 Trzymając się podanego przykładu mogłoby to być np. dążenie do aktywizowania postaw sprzyjających przedsiębiorczości i rozpoczynania działalności gospodarczej. Oczywiście, taki stan rzeczy może okazać się też całkowicie przeciwskuteczny, prowadząc np. do wzrostu nieuzasadnionego ekonomicznie samozatrudnienia jako sposobu na obchodzenie określonych danin publicznoprawnych – bądź przez samozatrudnionych, bądź też przez
„pracodawców” zmuszających zatrudnionych do korzystnej dla tych pierwszych współpracy w modelu partnerstwa biznesowego. O prawnych doktrynach zatrudnienia zob. szerzej: J. Jończyk, Dwie doktryny zatrudnienia, Państwo i Prawo 2012, nr 7, s. 37-50.
decyduje się na uiszczanie składki zdrowotnej mając świadomość konsekwencji jej nieuiszczenia.
Rzecz jasna instytucja ubezpieczeniowa jako podmiot uprawniony do uzyskania środków pieniężnych ze składki zdrowotnej nie bazuje jedynie na subiektywnych decyzjach ubezpieczonych. Przeciwnie, jest ona szczególnie zainteresowana sprawnym mechanizmem poboru i transferu tych środków. Będzie ona również odnosić korzyści ze sprawnie działającego aparatu administracyjnego służącego do wyegzekwowania obowiązku daninowego. Instytucja ubezpieczeniowa może, ale nie musi być wyposażona w administracyjnoprawne środki przymusu698. Jej zadania polegają bowiem przede wszystkim na zarządzaniu środkami będącymi w dyspozycji funduszu ochrony przed ryzykiem. Jest uprawniona do ich otrzymywania, ale nie musi być odpowiedzialna za egzekwowanie obowiązku uiszczania składki. Będzie to zależne od konstrukcji samej instytucji i funduszu, a także okoliczności praktycznych, konstrukcji ustrojowych czy też przesłanek o innym charakterze (na przykład zaszłości historycznych699). Inny, wyspecjalizowany organ, na przykład z zakresu administracji podatkowej, może okazać się właściwszy z punktu widzenia interesu ekonomicznego instytucji ubezpieczającej jako dysponujący właściwym potencjałem
698 Nawet wyposażenie określonego organu administracyjnego w narzędzia egzekucji nie oznacza, że będzie on zawsze właściwy do jej przeprowadzenia. Czasami, zwłaszcza z uwagi na ekonomikę postępowania, inny podmiot wykonujący uprawnienia władzy publicznej będzie prowadził lub kontynuował egzekucję zobowiązań publicznoprawnych. Widoczne jest to szczególnie w rozwiązaniach prawnych związanych ze zbiegiem egzekucji sądowej i administracyjnej. Osiągnięcie założonego celu tych rozwiązań, to jest przede wszystkim właśnie sprawności proceduralnej, zależne jest oczywiście od konkretnych rozwiązań dogmatycznych (zob. np. M.
Koroblowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, Przegląd Sądowy 2015, nr 6, s. 73-87). Nie budzi także zdziwienia, że nakładają się na siebie w kontekście skutecznego dochodzenia długów publicznoprawnych regulacje prawa publicznego i prawa prywatnego, zob. np. F. Zedler, Wpływ postępowania restrukturyzacyjnego na bieg terminów przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Polski Proces Cywilny 2017, nr 4, s. 602-611).
699 W procesie reform ubezpieczeń publicznoprawnych w Polsce wydzielono kasy chorych, a następnie Narodowy Fundusz Zdrowia jako instytucje ubezpieczeniowe ubezpieczenia zdrowotnego, ale rolę organu odpowiedzialnego za prawidłową realizację obowiązku uiszczania składki pełni Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyczyna tego stanu rzeczy zdaje się leżeć właśnie w zaszłościach historycznych, a także samej konstrukcji ubezpieczenia zdrowotnego, którego tytuły podlegania obowiązkowi ubezpieczeniowemu są silnie powiązania z tytułami podlegania obowiązkowi ubezpieczeń społecznych (por. M. Woch, Instytucjonalne przenikanie się kompetencji dotyczących publicznych ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych w Polsce na przykładzie świadczeń rehabilitacji leczniczej, społecznej oraz zawodowej, Przegląd Prawa Publicznego 2018, nr 11, s. 30). Nie oznacza to oczywiście, że należy bezkrytycznie przyjmować zasadność przyjętego rozwiązania albo przeciwnie - że powinno ono podlegać bezrefleksyjnej krytyce. Jak widać choćby po raportach z kontroli przeprowadzanych przez NIK, zarówno ZUS jak i organy skarbowe borykają się z różnymi problemami związanymi z egzekucją należności publicznoprawnych (zob. np. E. Jarzęcka-Siwik, Działalność administracyjnych organów egzekucyjnych w świetle kontroli przeprowadzanych przez Najwyższą Izbę Kontroli, Finanse Komunalne 2018, nr 3, s. 56-68; co ciekawe, analiza wniosków pokontrolnych wskazuje choćby na zasadność stosowania tzw. miękkiej egzekucji wobec dłużników). Zob. także odnośnie całokształtu administracyjnych organów egzekucyjnych: A. Dzięcielska, Organy egzekucyjne i podmioty wspomagające przebieg postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych w administracji, Przegląd Prawa Publicznego 2011, nr 3, s. 70-88.
organizacyjnym i technicznym700. Nie oznacza to, że instytucja ubezpieczeniowa musi utracić swój publiczny charakter. Może bowiem wciąż wykonywać szereg innych zadań z zakresu władztwa publicznego 701 . Szerszy kontekst systemowy i organizacyjny konkretnych rozwiązań nie wpływa jednak na funkcję dochodową składki, dlatego nie wymaga dalszego rozwinięcia.
Ograniczeniu konieczności egzekucji składki wymagalnej a nieuiszczonej i zwiększeniu terminowości jej uiszczania służy jej pobór u źródła. Polega on co do istoty na potrąceniu składki z należności przysługującej do uiszczenia składki obowiązanemu od dokonującego tego potrącenia płatnika. Zaletą takiego rozwiązania jest powiązanie momentu przysporzenia majątkowego po stronie obowiązanego z zapadalnością terminu do uiszczenia daniny. Za wadę natomiast uznać należy wprowadzenie kolejnego ogniwa w łańcuch transferu środków pieniężnych pomiędzy ubezpieczonym a funduszem ochrony przed ryzykiem. Zwłaszcza w wypadku składki niepowiązanej z istnieniem więzi ubezpieczeniowej maleje troska samego ubezpieczonego o uiszczenie za niego składek, ponieważ nie skutkuje ona potencjalną możliwością odmowy uzyskania świadczeń z ubezpieczenia w razie zaniedbania tego obowiązku. Odpada zatem niejako dodatkowy element „kontroli”
wykonywania obowiązków przez płatnika. Jest to jeden z powodów wprowadzania unormowań prawnie sankcjonujących wykonywanie przez niego obowiązków z należytą starannością, przede wszystkim co do wysokości obliczonej do pobrania składki i terminowości jej uiszczenia702. Przymus daninowy zostanie wówczas skierowany na tego, kto jest obowiązany do pobrania środków pieniężnych w postaci składki zdrowotnej, zasilających fundusz ochrony przed ryzykiem braku zdrowia703. Na tej samej zasadzie przymus państwowy skierowany będzie na każdy podmiot obowiązany do uiszczania składki, a nie będący ubezpieczonym – na przykład z uwagi na realizację jej funkcji opiekuńczej.
700 Widać to chociażby na przykładzie przepisów prawnych regulujących postępowanie w sprawie danin. W doktrynie postuluje się dostosowanie Ordynacji podatkowej do jej rzeczywistej roli prawnego instrumentu procedowania w sprawie wielu danin publicznych - zob. m.in. A. Gorgol, Ordynacja podatkowa czy daninowa?, Państwo i Prawo 2013, nr 4, s. 3-14, C. Kosikowski, Ogólny kodeks daninowy zamiast ordynacji podatkowej, Przegląd Podatkowy 2014, nr 9, s. 11-17.
701 Zob. M. Paszkowska, System ubezpieczenia…, s. 31-32.
702 Nie mniej jednak, w określonych wypadkach, konstrukcja obowiązków płatnika na gruncie składek w ubezpieczeniach publicznoprawnych jest powodem rozlicznych komplikacji zwłaszcza, jeżeli nieprawidłowościom w wykonywaniu obowiązków płatnika winny jest także sam ubezpieczony, zob. np. J.
Unterschutz, Konsekwencje naruszenia obowiązku opłacania składek przez płatnika składek w świetle przepisów ustawy systemowej oraz art. 218 § 1 k.k., Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2012, nr 1, s. 55-64. 703 Odnośnie środków prawnych mających na celu zabezpieczenie realizacji obowiązków płatnika zob. np. P.
Panfil, Zabezpieczenie realizacji obowiązków ciążących na płatniku, Gdańskie Studia Prawnicze 2008, nr 1, s.
437-448.