Funkcje składki na ubezpieczenie zdrowotne jako publicznoprawnego źródła finansowania systemu ochrony zdrowia

(1)

mgr Szymon Moś

Katedra Prawa Finansowego Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego

Funkcje składki na ubezpieczenie zdrowotne

jako publicznoprawnego źródła finansowania systemu ochrony zdrowia

Praca doktorska napisana pod kierunkiem prof. dr hab. Jolanty Glinieckiej

Gdańsk 2021

(2)

Spis treści

Wykaz skrótów ... 3

Wstęp ... 4

Rozdział pierwszy. Zagadnienia wprowadzające – zakres pojęciowy i odniesienia ... 11

1.1. Uwagi wstępne ... 11

1.2. Pojęcie i podstawy aksjologiczne zabezpieczenia społecznego ... 12

1.3. Polityka społeczna a system zabezpieczenia społecznego ... 38

1.4. Ubezpieczenie zdrowotne jako realizacja ochrony przed ryzykiem braku zdrowia w systemie zabezpieczenia społecznego ... 49

1.5. Konstrukcja składki na ubezpieczenie zdrowotne jako składki na ubezpieczenie publicznoprawne ... 65

1.6. Uwagi końcowe ... 86

Rozdział drugi. Funkcja zaopatrzeniowa składki na ubezpieczenie zdrowotne ... 89

2.2. Tytuły podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu a realizacja funkcji zaopatrzeniowej ... 90

2.3. Zasada równego dostępu do świadczeń bez względu na sytuację materialną ubezpieczonego jako przejaw funkcji zaopatrzeniowej składki ... 104

2.4. Funkcja zaopatrzeniowa w dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym ... 112

Rozdział trzeci. Funkcja oddziaływująca składki na ubezpieczenie zdrowotne ... 125

3.2. Wymiar składki na ubezpieczenia zdrowotne a prawo do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego ... 126

3.3. Preferencyjna stawka lub podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne jako czynnik stymulujący podejmowanie działalności gospodarczej ... 139

3.4. Składka zdrowotna uiszczana z funduszu budżetowego dla wybranych grup ubezpieczonych jako instrument realizowania celów publicznych ... 150

Rozdział czwarty. Funkcja opiekuńcza składki na ubezpieczenie zdrowotne. ... 160

4.2. Funkcja opiekuńcza jako sposób na realizację prawa do ochrony życia i zdrowia 160 4.3. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej jako czynnik kreujący funkcję opiekuńczą składki na ubezpieczenie zdrowotne ... 168

Rozdzial piąty. Funkcja dochodowa składki na ubezpieczenie zdrowotne ... 175

5.2. Fiskalny aspekt składki zdrowotnej jako czynnik kreujący funkcję dochodową ... 175

5.3. Przymus państwowy jako zabezpieczenie realizacji obowiązku uiszczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne ... 184

5.4. Cecha bezzwrotności jako element konstruujący składkę na ubezpieczenie zdrowotne ... 190

Wnioski ... 197

Bibliografia ... 207

Literatura ... 207

Akty prawne ... 224

Orzecznictwo ... 226

Inne źródła ... 227

(3)

Wykaz skrótów

Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.

Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

EKPC Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.).

KPP Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r.

Nr 303, str. 1 z późn. zm.).

PDPC Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 r.

Konwencja 102 Konwencja Nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego przyjęta w Genewie dnia 28 czerwca 1952 (Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775).

Ustawa z 1997 Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153).

Ustawa z 2003 Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. nr 45, poz. 391).

U.p.d.o.f. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1128 z późn. zm.).

U.s.f.w.o.n. Ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. poz. 2192 z późn. zm.).

U.s.u.s. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.).

U.ś.o.z. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1285 z późn. zm.).

U.z.o.z. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j.

Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

(4)

Wstęp

Przedmiotem badań przeprowadzonych w niniejszej pracy są funkcje składki na ubezpieczenie zdrowotne, nazywanej także skrótowo składką zdrowotną. Stanowi ona źródło finansowania systemu ochrony zdrowia w modelu ubezpieczeniowym zabezpieczenia społecznego, przybierającym formę ubezpieczenia zdrowotnego. Ubezpieczenie to cechuje się wieloma swoistościami – ma publicznoprawny charakter, prywatnoprawną genezę, gromadzi środki publiczne o celowym przeznaczeniu i jest oparte o podstawy aksjologiczne zabezpieczenia społecznego. W zestawieniu tych właściwości z kwalifikacją składki zdrowotnej jako daniny publicznej, już prima facie zakreślone zostaje szerokie pole do badań w zakresie obranego problemu naukowego. Tymczasem w dziedzinie nauk prawnych, składka na ubezpieczenie zdrowotne wydaje się być kwestią w pewnym sensie przemilczaną, a przynajmniej nieczęsto podejmowaną - w szczególności w ujęciu teoretycznym. Prowadzone w doktrynie badania skoncentrowane są bowiem zasadniczo wokół bieżących aspektów dogmatycznych. Najbliższe teorii prawa finansowego pozostają rozważania dotyczące podobieństw i różnic elementów konstrukcyjnych składki zdrowotnej i podatku. Ich uzupełnienie stanowi także niekiedy analiza charakteru prawnego tej składki – prowadzona jednak również z perspektywy dogmatycznej. Porównanie dyskursu dotyczącego składki zdrowotnej chociażby z głęboką, wielowątkową debatą naukową (wzmaganą bogatym dorobkiem judykatury) w sferze ubezpieczeń społecznych - jako mających wspólny z ubezpieczeniem zdrowotnym rodowód - uzmysławia rozległość obszarów pozostałych do zbadania w kontekście składki zdrowotnej.

Można, jak się wydaje, również stwierdzić, że zagadnienie funkcji składki na ubezpieczenie zdrowotne jako daniny publicznej nie doczekało się pogłębionych rozważań w perspektywie prawa daninowego, choć badania takie prowadzone są w kontekście funkcji podatków czy opłat. Odnośnie funkcji składki zdrowotnej poprzestaje się na zasadniczym i ogólnym ukazywaniu jej roli fiskalnej, z punktu widzenia prawnego w zasadzie dorozumianej, ustępując w tym obszarze naukom ekonomicznym, o zarządzaniu czy o zdrowiu. Prowadzony na tych bowiem płaszczyznach dyskurs najczęściej podporządkowany jest właśnie problematyce ekonomicznej czy efektywnościowej finansowania systemu ochrony zdrowia. Sama zaś składka wkomponowywana zostaje jako niewielki jedynie fragment szerszej, systemowej całości.

Wybór przedmiotu badań jest zatem próbą wyjścia naprzeciw, a możliwie także uzupełnienia nakreślonej luki badawczej. Tezą niniejszej pracy jest teoretycznoprawna

(5)

możliwość wyodrębnienia funkcji składki zdrowotnej jako publicznoprawnego źródła finansowania systemu ochrony zdrowia. Ujęcie teoretyczne podyktowane jest celem badań, który polega na próbie zaproponowania uniwersalnego modelu opisywanych funkcji, oderwanego od uwikłań w konkretne rozwiązania dogmatyczne. Posłużono się więc możliwe uniwersalną terminologią teoretyczną, nie przesądzając o konkretnych rozwiązaniach prawnych zarówno w kontekście samej składki zdrowotnej jak i jej otoczenia instytucjonalno- systemowego, które znacznie wykracza poza zakres nauk prawnych. Stąd zamierzone występowanie w pracy terminów takich jak: „fundusz budżetowy”, „instytucja ubezpieczeniowa”, „fundusz ochrony przed ryzykiem” czy „ubezpieczenie publicznoprawne”, które pozwalają uniknąć konieczności opisywania i opowiadania się za konkretnymi, systemowymi rozwiązaniami praktycznymi w sferach wykraczających poza zakres niniejszej dysertacji. W przeciwnym wypadku próba osiągnięcia wskazanego celu pracy byłaby, jak się zdaje, z góry skazana na niepowodzenie. Przerodziłaby się ona bowiem w odtwórczy opis konkretnego stanu prawnego, zaburzany koniecznością bieżących odwołań interdyscyplinarnych. Ich pominięcie byłoby niemożliwe, ponieważ właściwe unormowanie konstrukcji składki zdrowotnej, pozostające domeną sfery prawnodogmatycznej, osadzone jest w konkretnych okolicznościach i uwarunkowaniach nie tylko prawnych, ale także społecznych i ekonomicznych oraz określone koniecznością zapewnienia koherencji wprowadzanych rozwiązań z przyjętym przez dany związek publicznoprawny modelem ochrony zdrowia.

Prowadząc badania przyjęto hipotezę roboczą, że funkcjonalność składki na ubezpieczenie zdrowotne nie sprowadza się jedynie do jej wymiaru fiskalnego. Wprawdzie, podobnie jak ubezpieczenie zdrowotne, również składka na to ubezpieczenie powiązana jest u źródeł z ogólnymi konstrukcjami ubezpieczeniowymi, co w pewien sposób uzasadnia akcentowanie jej funkcji o charakterze fiskalnym - przede wszystkim z uwagi na jej pierwotne przeznaczenie jako źródła finansowania ochrony ubezpieczeniowej. Jednakże wraz z dostosowywaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne do publicznoprawnego charakteru ubezpieczenia podlegała ona ewolucji, poddana wpływowi systemu wartości zabezpieczenia społecznego oraz rozwiązań właściwych daninom publicznym. Dostrzeżenie tego wpływu pozwoliło na wstępnym etapie badań założyć nie tylko, że składka zdrowotna odznaczać się powinna występowaniem szeregu funkcji niefiskalnych, ale także, że na skutek czynników ją kształtujących okaże się możliwe pełnienie przez nią funkcji unikalnych na tle innych danin publicznych.

(6)

W powyższym kontekście nie można także pominąć niezbędnych odwołań do specyfiki ubezpieczenia zdrowotnego, które za przedmiot ochrony obiera następstwa braku zdrowia ubezpieczonego. Udzielane w obrębie systemu ochrony zdrowia świadczenia z ubezpieczenia zdrowotnego, finansowane środkami pochodzącymi ze składki zdrowotnej oraz uprawnienie do uzyskania takich świadczeń oparte jest w szerokiej perspektywie o godność człowieka. W ten sposób składka zdrowotna jako element konstrukcji ubezpieczenia zdrowotnego, wpisana jest w szereg innych filarów polityki społecznej związku publicznoprawnego, spośród których szczególnie wyróżnić należy zapewnienie jednostce prawa do życia i zdrowia. Tak istotne okoliczności dodatkowo uzasadniały podjęcie badań nad składką zdrowotną także ponad jej rolę fiskalną.

Teoretycznoprawny charakter pracy implikuje posłużenie się w prowadzonych badaniach przede wszystkim metodą teoretycznoprawną. Sformułowano w związku z tym twierdzenia odnośnie funkcji składki zdrowotnej jako publicznoprawnego źródła finansowania ochrony zdrowia jedynie w odwołaniu do systemu norm składających się na zjawisko prawne, jakim jest ta składka¹. Pomocniczo zastosowano również metodę analizy krytycznej oraz metodę dogmatycznoprawną, przy tej drugiej rezygnując jednak z posługiwania się wykładnią operatywną prawa² na rzecz wypowiedzi teoretycznych, dotyczących określonych norm³. O ile było to zasadne, formułowane koncepcje teoretyczne ilustrowano przykładami praktycznymi, wówczas odwołując się do konkretnych tekstów aktów prawnych; powoływano także orzecznictwo z nimi związane⁴. Nawiązania te poczynione są jednak poza głównym tekstem, w przypisach, by nie zaburzać zasadniczego charakteru rozważań prowadzonych w niniejszej dysertacji. Przyjętym zamierzeniem było możliwie uniwersalne i holistyczne ujęcie badanych funkcji składki zdrowotnej. W założeniu ma ono umożliwiać aplikowanie wyprowadzonych z nich wniosków do różnych wariantów ubezpieczenia zdrowotnego o charakterze publicznoprawnym, niezależnie od bieżącego stanu prawnego w tej materii.

Szerokie spektrum funkcji, jakie przyjąć może składka zdrowotna i teoretyczne ich ujmowanie uzasadniło posłużenie się niekiedy metodologią zaczerpniętą z tak zwanego modelowania prawnego. Konieczne było wówczas założenie pewnych warunków, w obrębie których spełnią się przedstawione twierdzenia⁵. Warunki te dotyczą przede wszystkim

1 Tak: Z. Ziembiński, Metodologiczne założenia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 78-79.

2 Por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 112-168.

3 Por. W. Lang, Czy tzw. dogmatyka prawa jest nauką teoretyczną, Państwo i Prawo 1957 nr 4-5, s. 916.

4 Por. F. Studnicki, O dogmatyce prawa, Państwo i Prawo 1957 nr 7-8, s. 115 i n.

5 Por. A. Malinowski, L. Nowak, Problemy modelowania w teorii prawa, Państwo i Prawo 1972 nr 2, s. 88-89.

(7)

wymodelowania ubezpieczenia zdrowotnego oraz założeń systemu zabezpieczenia społecznego, które przyjmując określone właściwości umożliwiają zaistnienie konkretnych funkcji składki. Zaznaczyć trzeba, że w zależności od założeń modelowych, dana funkcja przejawiać się może na różne sposoby. Odwołując się do koncepcji metodologicznej modelowania prawnego, postawionym twierdzeniom idealizacyjnym przypisać należy raczej tak zwany charakter normatywny, to znaczy „przedstawiający ujęcie uznane przez badacza za optymalne z punktu widzenia osiągnięcia jakiegoś wyznaczonego celu⁶”. Uzupełnia się jednak te twierdzenia także elementami rekonstrukcyjnymi, to znaczy opartymi o aspekty psychologii i socjologii prawa⁷. Uzupełnienia te przyjmowały najczęściej postać analizy możliwych postaw i zachowań ubezpieczonego oraz ich interferencji z określoną funkcją lub funkcjami składki zdrowotnej.

Zamiar przyjęcia perspektywy, która umożliwiłaby właściwą percepcję funkcji składki zdrowotnej oraz podjęta próba ich uporządkowanego ujęcia, zaprezentowania i omówienia, znalazła odzwierciedlenie w strukturze pracy. Przyjęto mianowicie następującą kolejność:

funkcja zaopatrzeniowa, oddziaływująca, opiekuńcza i dochodowa, przy czym każda z funkcji redakcyjnie ujęta jest w odrębnym rozdziale. Ułożenie takie nie narzuca doniosłości lub intensywności występowania poszczególnych funkcji, ale nie jest przypadkowe. Pozwala bowiem w spójny i pogłębiony sposób przeprowadzić rozważania dotyczące cech składki najistotniejszych dla zaistnienia określonej funkcji, które to rozważania przywoływane są następnie w kontekście problemów szczegółowych poruszanych w kolejnych rozdziałach.

Zachowana została dzięki temu logiczna struktura wywodu, a także możliwość odwoływania się i bazowania w dalszych częściach pracy na wcześniej przeprowadzonych badaniach.

Sporadycznie jedynie sygnalizowano pogłębienie w rozdziałach następujących bieżąco podjętych wątków, jednakże bez konieczności odsyłania do nich w trakcie lektury. Ponadto zaproponowany układ wynika także z wzajemnych zależności wyodrębnionych funkcji.

Pierwsze trzy mając charakter zasadniczo niefiskalny, mogą współistnieć i przenikać się, zachowując w gruncie rzeczy odrębność i nie łącząc się ze sobą. Natomiast czwarta z nich – funkcja dochodowa, z uwagi na fiskalny charakter interferuje z pozostałymi. Korelacje te nie muszą zawsze oznaczać wzmocnienia lub osłabienia samej funkcji dochodowej. Niekiedy bowiem to właśnie chęć nienaruszania dochodowej funkcji składki zdrowotnej stanowi przesłankę do wprowadzania w ramach pozostałych funkcji rozwiązań dlań neutralnych.

6 Por. ibidem, s. 93.

(8)

Rozdział pierwszy pracy poświęcono ustaleniu zakresu pojęciowego, w ramach którego i w oparciu o który prowadzone są dalsze wywody, wraz z niezbędnymi odniesieniami teoretycznymi. Badania poświęcono zazębiającym się zagadnieniom:

zabezpieczenia społecznego, polityki społecznej, ubezpieczenia zdrowotnego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zostały one skoncentrowane wokół dwóch zasadniczych kwestii.

Po pierwsze, poprzez analizę aksjologii i konstrukcji systemu zabezpieczenia społecznego oraz jego osadzenia w ramach polityki społecznej, dążono do nakreślenia wspólnej tym pojęciom sfery pojęciowej i funkcjonalnej. W niej bowiem wyszczególniane będą kolejno funkcje składki zdrowotnej. W tej perspektywie zbadano także zagadnienie ubezpieczenia zdrowotnego jako ubezpieczenia publicznoprawnego. Zdefiniowane zostało pojęcie systemu ochrony zdrowia oraz wskazano relacje istniejące pomiędzy tym systemem a systemem zabezpieczenia społecznego. Po drugie zaś, scharakteryzowano samo pojęcie składki w ubezpieczeniu publicznoprawnym oraz zakwalifikowano ją jako daninę publiczną.

Stypizowano składkę oraz przeprowadzono jej porównania wobec pozostałych danin publicznych.

W rozdziale drugim rozważono funkcję zaopatrzeniową składki zdrowotnej. Funkcja ta jest swoista i nie znajduje odpowiednika w kontekście innych danin publicznych.

Prowadząc badania, szczególną uwagę zwrócono także na te elementy samego ubezpieczenia zdrowotnego, które pozwalają na jej wykreowanie – przede wszystkim w zakresie podlegania ubezpieczeniu i tytułów tego podlegania, a także homogeniczności grupy ryzyka. Rozważania prowadzono także wokół cechy odpłatności składki zdrowotnej i jej wariantów, jako istotnej dla możliwości wykreowania funkcji zaopatrzeniowej. Przeanalizowano także możliwość zredefiniowania celu i przeznaczenia składki zdrowotnej w kontekście potencjalnej realizacji potrzeb zdrowotnych i ukształtowania powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.

Przeprowadzono rówmież badania co do możliwego przejawiania się funkcji zaopatrzeniowej w dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym.

W rozdziale trzecim zawarto rozważania dotyczące funkcji oddziaływującej składki na ubezpieczenie zdrowotne. Funkcja oddziaływująca składki zdrowotnej pokrewna jest funkcjom innych danin publicznych, występujących także pod nazwą funkcji stymulacyjnej albo interwencyjnej. W kontekście tej funkcji poddano natomiast analizie obok elementów konstrukcyjnych składki typowych dla danin publicznych, takich jak na przykład stosowana stawka, także jej cechy swoiste. Szczególną uwagę w tym kontekście poświęcono podstawie wymiaru składki zdrowotnej. W zakres badań włączono również możliwości bezpośredniego

(9)

lub pośredniego oddziaływania za pomocą składki zdrowotnej, ukierunkowanego na stymulowanie działalności gospodarczej oraz realizowanie celów publicznych.

Badania przeprowadzone w rozdziale czwartym, dotyczącym funkcji opiekuńczej, uwzględniły zagadnienia realizowania polityk publicznych w kontekście ich relacji do polityki społecznej. Analizowana bowiem funkcja interferować może z modelem opiekuńczym zabezpieczenia społecznego. Rozważania skoncentrowano na możliwym wpływie składki zdrowotnej na podmioty pozostających poza wspólnotą ryzyka, biorąc pod uwagę szczególnie kwestie nieodpłatności składki zdrowotnej. W tym kontekście rozpatrzono zwłaszcza rolę składki zdrowotnej jako publicznoprawnego źródła finansowania systemu ochrony zdrowia i możliwość realizowania przez związek publicznoprawny za jej pomocą zadań z zakresu zapewnienia należytego poziomu ochrony życia i zdrowia. Zbadano też zależność pomiędzy nadmierną intensyfikacją określonych wariantów funkcji opiekuńczej a utratą przez składkę zdrowotną charakterystyki umożliwiającej zakwalifikowanie jej jako składki na ubezpieczenie publicznoprawne.

Treść rozdziału piątego dotyczy funkcji dochodowej składki zdrowotnej. Rozważania tego rozdziału otwiera zagadnienie fiskalnego ujmowania składki zdrowotnej jako perspektywy właściwej dla analizy funkcji dochodowej. Badaniu poddano jej rolę jako źródła środków pieniężnych znajdujących się w funduszu ochrony przed ryzykiem. Rozważono także właściwe ogółowi danin kwestie przymusu państwowego oraz bezzwrotności składki zdrowotnej, z uwzględnieniem jej specyfiki – również w odwołaniu do szerszego kontekstu ubezpieczenia zdrowotnego. W prowadzonych badaniach zmierzano również do wskazania tych okoliczności wzmacniających funkcję dochodową składki, które przyznają prymat gromadzeniu środków pieniężnych do funduszu ochrony przed ryzykiem ponad indywidualną korelację uprawnień i obowiązków dotyczących poszczególnych ubezpieczonych.

Być może zawarte w niniejszej dysertacji badania stanowić będą nie tylko teoretyczne ujęcie funkcji składki na ubezpieczenie zdrowotne, ale także pozwolą otworzyć szerszą perspektywę i dać niejako asumpt do dyskusji o finansowaniu systemu ochrony zdrowia w kontekście szeroko rozumianych ram finansów publicznych. Jak się bowiem zdaje zarówno fiskalny, jak i niefiskalny aspekt składki zdrowotnej, widoczny w jej funkcjach, uzupełniony może zostać o wielopłaszczyznową debatę wokół zaktualizowania i dostosowania pomiędzy systemem wartości zabezpieczenia społecznego, ramami teoretycznymi modelu ubezpieczeniowego a rzeczywistym kierunkiem ewolucji ubezpieczenia zdrowotego.

Przejawy poszczególnych funkcji składki zdrowotnej jak w soczewce skupiają bowiem wszelkie zgodności i niezgodności pomiędzy tymi elementami.

(10)

(11)

Rozdział pierwszy

Zagadnienia wprowadzające – zakres pojęciowy i odniesienia 1.1. Uwagi wstępne

Pojęcia takie jak: „zabezpieczenie społeczne”, „polityka społeczna” czy

„ubezpieczenie zdrowotne” stanowią przedmiot badań i zainteresowania wielu dyscyplin nauki. Rozwiązania zabezpieczenia społecznego wpływają zarówno na sytuację społeczną jednostki w wymiarze ekonomicznym, prawnym czy socjalnym, jak i na jej dobrostan psychofizyczny. System zabezpieczenia społecznego stanowi także rodzaj miernika rozwoju cywilizacyjnego państw, społeczeństw, a nawet wspólnot ponadpaństwowych i ponadnarodowych. Złożoność ta wpływa na różnice w aparacie pojęciowym, używanym do jego opisu w poszczególnych dziedzinach nauki. Występujący brak precyzji terminologicznej wzmagany jest dodatkowo przez zastosowanie wymienionych pojęć w praktyce, najczęściej jako elementu debaty publicznej. Ich potoczne rozumienie, skupione wokół szeroko rozumianych świadczeń otrzymywanych od związku publicznoprawnego na poziomie organizacji państwowej lub na szczeblu samorządowym, jest niekiedy intuicyjne.

To, co stanowi zrozumiałe następstwo językowego operowania wymienionymi określeniami na płaszczyźnie innej niż naukowa, nie powinno jednak, jak się wydaje, cechować debaty doktrynalnej. Tymczasem również ona nie jest wolna od niejednoznaczności. Na płaszczyźnie nauk prawnych, zabezpieczenie społeczne i towarzyszące mu pojęcia pozostają w kręgu zainteresowania wielu gałęzi prawa - takich jak prawo finansowe, prawo pracy (nazywane także prawem pracy i zabezpieczenia społecznego⁸), prawo administracyjne, prawo konstytucyjne, a w pewnym stopniu również prawo cywilne czy gospodarcze, z których niejednokrotnie czerpią i do których odwołują się poszczególne rozwiązania w omawianej sferze.

Szczególne miejsce wspomnianych zagadnień w obszarze prawa finansowego wynika z dwojakich przyczyn. Po pierwsze, konstrukcje zabezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, ubezpieczeń społecznych, składek na te ubezpieczenia, etc. dotyczą w bardzo szerokim zakresie kwestii finansów publicznych, sektora finansów publicznych oraz prawa daninowego. Po drugie, z uwagi na skalę rozwiązań w zakresie zabezpieczenia społecznego i

8 Zob. np. H. Szurgacz (red.), Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, Wrocław 2005, passim. Spotykany jest także z termin: „prawo socjalne” (zob. W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2007, s. 11).

(12)

ich doniosłości dla społeczeństwa, oddziałuje ono silnie na system finansowy związków publicznoprawnych. Jest to widoczne zwłaszcza współcześnie. Finansowany ze środków publicznych system ochrony zdrowia charakteryzuje się permanentnym niedoborem środków finansowych wobec zgłaszanych potrzeb czy możliwości⁹. Proponowane w tym kontekście koncepcje teoretyczne i rozwiązania modelowe, dotykają więc obszaru finansów publicznych pod kątem finansowania świadczeń, organizacji instytucjonalnej tego finansowania czy też podmiotów wykonujących świadczenia. Pozostają one również w silnej relacji z prawem daninowym jako zbiorem norm mających na celu zabezpieczenie dopływu środków publicznych przeznaczonych na realizację określonych zadań w zakresie ochrony zdrowia¹⁰.

Decydujący wpływ na spektrum rozwiązań systemu zabezpieczenia społecznego, realizację polityki społecznej czy konstrukcję ubezpieczenia zdrowotnego, a także składki w tym ubezpieczeniu, wywiera aksjologia zabezpieczenia społecznego. Przejawia się on zarówno w rozwiązaniach o charakterze ogólnym, jak i dostrzegalny jest w rozwiązaniach szczegółowych. Dlatego aksjologia zabezpieczenia społecznego stanowi punkt wyjściowy w omawianiu zagadnień wprowadzających do niniejszej pracy.

1.2. Pojęcie i podstawy aksjologiczne zabezpieczenia społecznego

Zbadanie podstaw systemu wartości tworzących fundament aksjologiczny zabezpieczenia społecznego wiąże się z koniecznością ustalenia zakresu znaczeniowego samego pojęcia „zabezpieczenie społeczne” przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, brak jego skonkretyzowania skutkuje niemożnością ustalenia właściwego zakresu, do którego odnosi się płaszczyzna aksjologiczna¹¹. Po drugie, w ujęciu historycznym zalążek systemu

9 Por. J. Suchecka, Wprowadzenie [w:] eadem (red.), Finansowanie ochrony zdrowia. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2015, s. 13.

10 W poruszanym kontekście odnotować należy także próby wyodrębnienia jako gałęzi prawa medycznego (zob.

M. Safjan, Pojęcie i ewolucja prawa medycznego [w:] M. Safjan, L. Bosek, System prawa medycznego. Tom I Instytucje prawa medycznego, Warszawa 2018, s. 3-6). Wydaje się jednak, że proponowane włączenie w jej obszar prywatnoprawnych relacji pacjent-lekarz i ogółu konstrukcji systemowych ochrony zdrowia czyni dyskusyjnym koherentne spełnienie przesłanek pozwalających na takie wydzielenie.

11 Konieczność ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia wynika z teoretycznoprawnej koncepcji uzasadnienia aksjologicznego dla obowiązywania norm prawnych. Uzasadnienie owo polega na dokonywaniu ocen skutków czynów nakazanych - jako dobrych i zakazanych - jako złych albo też w ujęciu ogólniejszym: dodatnich i ujemnych (zarówno na etapie stanowienia jak i stosowania prawa). Na tak zarysowanej płaszczyźnie aksjologicznej prawa, odwoływanie się do zgodności (niezgodności) norm prawnych z globalnie określonymi postulatami (zasadami, wartościami) pozaprawnymi powiązane jest z efektywnością społeczną tych norm (por.

Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa-Poznań 1977, s. 27; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 87-89; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 41-42; L. Leszczyński, Aksjologia w stosowaniu prawa [w:] A. Korybski, L. Leszczyński, Stanowienie i stosowania prawa. Elementy teorii, Warszawa 2015, s. 166). Poszukiwane uzasadnienia norm prawnych koreluje z teleologicznymi przesłankami kierującymi prawodawcą, zmierzającym do osiągnięcia

(13)

zabezpieczenia społecznego wprowadzano stopniowo. Przyjmowane do początku XX wieku rozwiązania normatywne powodowane były przede wszystkim potrzebą punktowego i doraźnego rozwiązywania problemów w sferze społeczno-gospodarczej. Legislacja miała charakter utylitarny, nieoparty o skonkretyzowany system wartości¹². W efekcie, jeszcze przed jego wytworzeniem, zarysowały się dwa podstawowe modele: system udzielania zapomóg potrzebującym przez państwo (w Anglii)¹³ i bismarckowskie ubezpieczenia społeczne (w Prusach)¹⁴. Dały one podstawę dalszemu rozwojowi systemu zabezpieczenia, stając się także zalążkiem szerszych koncepcji o charakterze teoretycznym. Zakreślenie ram pojęciowych systemu zabezpieczenia społecznego pozwala należycie ustalić wartości, na których ostatecznie zostało ono osadzone – a nie odwrotnie. Z tej samej przyczyny, przed ustaleniem teoretycznego pojęcia zabezpieczenia społecznego, konieczne jest poczynienie krótkiej wzmianki o charakterze historycznym i dogmatycznym.

Mianowicie, skonkretyzowany ponad pierwotne rozwiązania angielskie i pruskie zamysł zabezpieczenia społecznego zaistniał dopiero w rezultacie zdarzeń mających miejsce na początku XX wieku, to jest szczególnie załamania gospodarczego w latach trzydziestych, II Wojny Światowej¹⁵ oraz jej skutków społeczno-ekonomicznych¹⁶. Skatalizowaniu uległy toczone w państwach Europy Zachodniej¹⁷ liczne debaty o konieczności i metodach

pożądanych skutków społecznych. Dlatego też przyczyn określonych regulacji prawnych należy poszukiwać uwzględniając właśnie przyczyny społeczne (zob. np. s. P. Chmielnicki, Metodyka badań nad źródłami powstawania prawa. Część 1. Podstawy, Przegląd Prawa Publicznego 2012 nr 3, s. 93).

12 Por. T. Sowiński, Podmiotowa koncepcja zabezpieczenia emerytalnego. Studium prawnofinansowe, Warszawa 2019, s. 251-252. Można stwierdzić, że bliżej było tym działaniom do teleologicznej koncepcji polityki prawa Leona Petrażyckiego niż koncepcji prawno-naturalnych, które aksjologię u podstawy normy prawnej stawiają na czele. Odnośnie samej aksjologii jako uzasadnienia dla systemu zabezpieczenia społecznego można spotkać w doktrynie stanowiska domagające się rewizji obecnych koncepcji (zob. np. J. Jończyk, Sposób i miara zabezpieczenia społecznego, Państwo i Prawo 2011 nr 10, s. 10) właśnie z uwagi na zmiany normatywne i ekonomiczne modelu. Możliwe, że jest to następstwo chronologicznej „rozbieżności” pierwszych rozwiązań z zakresu zabezpieczenia społecznego, które poprzedziły niejako „dodaną” do nich w okresie późniejszym podstawę aksjologiczną.

13 Por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 71. Rozwiązanie to znajdowało swoje źródło w tzw. prawie ubogich (poor law) z 1601 r., które zawierało obowiązek pomocy nakładany przez państwo na określone instytucje. Ponieważ pozyskiwanie środków utrzymania bez wykonywanej pracy uznawano wówczas za naganne, wysiłek nakierowywano na przymusowe zatrudnienie lub na złagodzenie (a nie wyeliminowanie) niedostatku (zob. ibidem, s. 72).

14 Por. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2018, s. 26.

Dodać można, że J. Jończyk określa mechanizm niemiecki jako tradycję ubezpieczeniową, właściwą Europie kontynentalnej, zapoczątkowaną właśnie w Niemczech (Prusach). Była ona nakierowana przede wszystkim na pracownika (robotnika) i opierała się na ryzyku związanym np. ze śmiercią żywiciela (zob. J. Jończyk, Prawo…, s. 72-73).

15 W. Muszalski, op. cit., s. 95.

16 Cz. Jackowiak, Kierunki rozwoju ubezpieczeń społecznych [w:] Cz. Jackowiak et al. (red.), Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce, Ossolineum 1991, s. 212.

17 Oraz na forum Międzynarodowej Organizacji Pracy.

(14)

rozwiązania narastających problemów socjalnych pracowników¹⁸, zaistniałych głównie w następstwie postępującej industrializacji i towarzyszących jej przeobrażeń społecznych.

Pojęcie zabezpieczenia społecznego zostało użyte wprost w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r.¹⁹ (PDPC). Zgodnie z brzmieniem art. 22 PDPC: „Każdy człowiek jako członek społeczeństwa ma prawo do zabezpieczenia społecznego (…)”²⁰. Postanowienie to należy czytać wraz z odwołaniem do preambuły tego aktu, która podstawą uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka czyni jego godność. Dlatego również prawo do zabezpieczenia społecznego z tej godności się wywodzi²¹ (godność jako wartość zostanie omówiona w dalszych rozważaniach). Opierając prawo do zabezpieczenia społecznego jako prawo człowieka²² na godności, PDPC terminu tego jednak nie precyzuje. Mimo waloru uniwersalności ²³ jest on pozbawiony znaczenia normatywnego ²⁴ . Pierwsze próby normatywnego zdefiniowania zabezpieczenia społecznego dokonały się dopiero na gruncie Konwencji Nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952²⁵ (dalej: Konwencja 102). Zabezpieczenie społeczne ujęto w niej przedmiotowo i podmiotowo. Ustalono ponadto mechanizmy jego ochrony²⁶. Zakresem przedmiotowym zabezpieczenia społecznego objęto:

opiekę lekarską (część II), zasiłki chorobowe (część III), świadczenia w czasie bezrobocia (część IV), świadczenia na starość (część V), świadczenia w razie wypadków przy pracy i

18 Zob. K. Ślebzak, Prawo do zabezpieczenia społecznego w Konstytucji RP. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2015, s. 6-7.

19 The Universal Declaration of Human Rights, https://www.un.org/en/universal-declaration-human- rights/index.html [dostęp: 18.07.2019]; w niniejszej pracy wszelkie odwołania do tekstu polskiego dokonywane są w oparciu o tłumaczenie opublikowanie na stronie internetowej Ośrodka Informacji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Warszawie (United Nations Information Centre Warsaw) prowadzonej przez Departament Informacji Publicznej Sekretariatu Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.unic.un.org.pl/dokumenty/deklaracja.php [dostęp: 18.07.2019].

20 W oryginale: „Everyone, as a member of society, has the right to social security (…)”.

21 K. Gozdek, Godność jako aksjologiczny fundament katalogu praw człowieka [w:] K. Stępniak (red.), Aksjologia w państwie i prawie. Tom I. Zagadnienia teoretyczne oraz publiczno-prawne, Warszawa 2019, s. 52- 53. 22 W prawach człowieka uzasadnienia szuka także tzw. teoria socjalnej funkcji państwa (por. J. Jończyk, Sposób…, s. 10).

23 O czym świadczy oparcie na nich regionalnych systemów ochrony praw człowieka oraz dokumentów organizacji międzynarodowych o normatywnym charakterze – por. K. Gozdek, op. cit., s. 53-55; autor wymienia między innymi Europejską Konwencję Praw Człowieka, Amerykańską Deklarację Praw i Obowiązków Człowieka czy Afrykańską Kartę Praw Człowieka i Narodów. Należy mieć na uwadze, że praktyka stosowania tych dokumentów może być skrajnie różna - np. Afrykańska Karta Praw Człowieka i Narodów „w znacznej części pozostaje jedynie teoretycznym zapiskiem, który nie jest stosowany w praktyce” (ibidem, s. 54).

24 Dlatego też Powszechna Deklaracja Praw Człowieka nie pozwala na wystarczająco precyzyjne odkodowanie znaczenia użytego w niej pojęcia godności.

25 Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775.

26 M. Zieleniecki, Pojęcie i podstawy prawne europejskiego prawa zabezpieczenia społecznego [w:] S.

Majkowska-Szulc, M. Tomaszewska, M. Zieleniecki, Zabezpieczenie społeczne w Unii Europejskiej. Tom XX, Warszawa 2012, s. 17. Kolejne konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy uściślały normatywnie kwestie uregulowań zabezpieczenia społecznego, jednakże jego ramy pozostały bez zmian.

(15)

chorób zawodowych (część VI), świadczenia rodzinne (część VII), świadczenia macierzyńskie (część VIII), świadczenia w razie inwalidztwa (część IX), świadczenia w razie śmierci żywiciela rodziny (część X). Od strony podmiotowej, w poszczególnych częściach określono ponadto uprawnionych do otrzymania uregulowanych świadczeń poprzez ich grupowanie (jako: pracowników, ludność zawodowo czynną, mieszkańców). Wskazano procentowo odsetek osób, które winny być objęte poszczególnymi elementami zabezpieczenia społecznego. Nałożono także na państwa-członków Międzynarodowej Organizacji Pracy związanych Konwencją 102 obowiązek zapewnienia zabezpieczenia społecznego, zgodnie z jej uregulowaniami.

Uwzględniając charakter niniejszej pracy, dalsza i pogłębiona analiza dogmatyczna rozwiązań Konwencji 102 i jej pochodnych nie jest celowa. Istotne jest natomiast podkreślenie, że zachowuje ona moc wiążącą i pozostaje wyznacznikiem kierunkowym rozwoju zabezpieczenia społecznego w kształcie, jaki znamy obecnie²⁷. Stała się nie tylko aktem normatywnym, ale także fundamentem, wokół którego rozwijały się kolejne regulacje prawne z obszaru zabezpieczenia społecznego. Wokół rozwiązań tych i wraz z nimi tworzyły się zręby doktrynalne zabezpieczenia społecznego²⁸ . Zaprezentowane w niej ujęcie przedmiotowe i podmiotowe będzie mniej lub bardziej widoczne w poszczególnych uregulowaniach prawnych, a także znajdzie swoje odbicie w koncepcjach teoretycznych.

Dlatego jej przywołanie w powyższym zakresie jest istotne.

Z punktu widzenia doktrynalnego, system zabezpieczenia społecznego można ująć najogólniej jako całokształt urządzeń instytucjonalnych i prawnych, związany z istnieniem pewnych ryzyk. W razie ich ziszczenia się, związek publicznoprawny gwarantuje jednostkom, utożsamianym często z obywatelami, minimum egzystencji²⁹, względnie – zaspokaja ich społecznie uzasadnione lub uznane za ważne potrzeby. Wskazuje się niekiedy, że warunkiem takiej aktywności związku publicznoprawnego jest popadnięcie przez te

27 Obecnie wiele państw, szczególnie europejskich, zapewnia wyższy poziom zabezpieczenia niż w konwencji tej ustalone - por. G. Uścińska, Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, Warszawa 2005, s. 46-47. Konwencja 102 otworzyła także trwający do chwili obecnej okres rozwoju norm tzw. trzeciej generacji praw człowieka w obszarze zabezpieczenia społecznego.

28 I tak np.: normy co do świadczeń zdrowotnych zawarte w części II znajdują swoje rozwinięcie w Konwencjach nr 130 i 139 z 1969 r. dotyczących opieki lekarskiej i zasiłków chorobowych; zawarte w części IV świadczenia z tytułu bezrobocia uściślane są przez Konwencję nr 168 z 1988 r. dotyczącą popierania zatrudnienia i ochrony przed bezrobociem oraz Zalecenie nr 176 z tego samego roku, również dotyczące tego zakresu; określone w części V świadczenia na starość regulowane są Konwencjami nr 128 i 131 z 1967 r.

dotyczącymi świadczeń w razie inwalidztwa, na starość i w razie śmieci żywiciela rodziny (zob. ibidem - tabela 2, s. 77-78).

29 Por. W. Szubert, Studia z polityki społecznej, Warszawa 1973, s. 229-230. Zaproponowana przez W. Szuberta definicja zabezpieczenia społecznego cechuje się dużą uniwersalnością. Warto jednak zwrócić uwagę, że sama Konwencja 102 pozostawia elastycznie do uregulowanie szczegółowe rozwiązania systemowe, zależne od przyjętego w danym państwie modelu zabezpieczenia społecznego (M. Zieleniecki, Pojęcie…, s. 17).

(16)

jednostki bez własnej winy w stan niedostatku, oznaczający także niemożność zaspokojenia takich potrzeb samodzielnie³⁰. Zabezpieczenie społeczne jest także zestawem środków o charakterze publicznoprawnym, w razie konieczności warunkowanych przymusem państwowym³¹. Katalog ryzyk oraz skutki, które środki te kompensują³², wyznaczany jest bowiem szczegółowo przez regulacje publicznoprawne.

Skoro istnieje ryzyko wystąpienia określonych stanów faktycznych, implikujących działania w ramach systemu zabezpieczenia społecznego, należałoby owo pojęcie „ryzyka”

znaczeniowo dookreślić. Można je bowiem rozumieć wielorako. W definicji słownikowej ryzyko to „możliwość, że coś się nie uda” lub „przedsięwzięcie, którego wynik jest niepewny³³”. W ujęciu ekonomiczno-ubezpieczeniowym, przez pojęcie ryzyka rozumie się możliwość wystąpienia pewnego losowego zdarzenia o niekorzystnym wpływie na osobę lub instytucję. Ryzyko matematyczne to zmienna losowa przyjmująca wartości nieujemne³⁴. Tymczasem w sferze zabezpieczenia społecznego ryzyko i jego losowość nie powinna być zawsze utożsamiania z następstwami zdarzeń niezależnych od jednostki. Obok wypadków losowych, możliwe jest bowiem wystąpienie okoliczności, które są wprost wynikiem działań przez daną jednostkę podejmowanych. Wobec okoliczności z tej grupy można z kolei, jak się zdaje, zaproponować podział na okoliczności częściowo albo też całkowicie zależne od działań jednostki.

Te pierwsze są rezultatem podjęcia przez jednostkę decyzji pośrednio implikującej wystąpienie lub zintensyfikowanie określonych czynników ryzyka, niezależnych z kolei od decydującego. Mają one zasadniczo podłoże społeczno-gospodarcze albo wynikają per se z natury zaistnienia danego stanu faktycznego. Druga grupa natomiast stanowi konsekwencję decyzji w pełni intencjonalnej. Wraz z podjęciem takiej decyzji spełniają się wszelkie czynniki umożliwiające ziszczenie się danego ryzyka. Przykładem zdarzeń z grupy pierwszej jest podjęcie pracy wiążącej się z wykonywaniem czynności w warunkach szkodliwych.

Wprawdzie decyzja o nawiązaniu stosunku pracy jest podejmowana przez jednostkę, jednakże jej wpływ nie dotyczy samego charakteru pracy czy możliwych następstw - choćby w wymiarze zdrowotnym. Konieczność jej podjęcia może być warunkowana zewnętrznie (na

30 Por. J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody, Warszawa 1966, s. 8. Zob. także: W.

Jaśkiewicz, Cz. Jackowiak, W. Piotrowski, Prawo pracy w zarysie, Warszawa 1985, s. 449.

31 Statuowana przez państwo obligatoryjność korzystania z określonych środków poprzez ofertę formułowaną i składaną na wolnym lub częściowo wolnym rynku nie pozbawia takiego rozwiązania przymiotu instytucji z zakresu zabezpieczenia społecznego.

32 Na koncepcji ubezpieczenia ryzyka swoją koncepcję zabezpieczenia społecznego opiera J. Jończyk (zob. J.

Jończyk, Prawo…, s. 11-22).

33 Słownik języka polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/ryzyko [dostęp: 26.07.2019].

34 P. Jaworski, J. Micał, Pojęcie ubezpieczenia i podstawowa terminologia [w:] M. Iwanicz-Drozdowska (red.), Ubezpieczenia, Warszawa 2018, s. 23.

(17)

przykład z uwagi na bezrobocie i brak możliwości znalezienia innego zajęcia). Przykładem zdarzeń z grupy drugiej jest prowadzenie szkodzącego zdrowiu trybu życia (na przykład nadmierne korzystanie z używek), istotnie zwiększające możliwość zaistnienia danych stanów chorobowych³⁵.

Ryzyko w systemie zabezpieczenia społecznego należy więc utożsamiać z wystąpieniem określonych okoliczności, w następstwie których po stronie jednostki zaistnieje potrzeba³⁶, zaspokajana następnie przez działania związku publicznoprawnego w ramach zabezpieczenia społecznego³⁷. Ryzyka na tym gruncie nie należy zwłaszcza bezwarunkowo utożsamiać z ryzykiem ubezpieczeniowym, to jest spełniającym kryteria tzw.

ubezpieczalności ryzyka, takich jak losowość, niezależność, przewidywalność, finansowość i zastosowanie do niewielkiej części ogółu podlegającego ubezpieczeniu³⁸ . Z uwagi na

„godnościową” podstawę aksjologiczną zabezpieczenia społecznego i powiązanym z nią zorientowaniem na występowanie potrzeb jednostki, można ryzyko to nazwać ryzykiem społecznym.

Związkiem publicznoprawnym działającym według przywołanej definicji w sferze zabezpieczenia społecznego jest najczęściej państwo. Mogą być to także: organizacja międzynarodowa lub samorząd terytorialny, o ile będą one władne tworzyć normy prawne w obszarze zabezpieczenia społecznego ³⁹ . Kompetencja normotwórcza, rozumiana jako

35 Zob. marginesowo także uwagi na gruncie prywatnoprawnego przyczynienia się do szkody w przypadku nieprzestrzegania lekarskich zaleceń terapeutycznych poczynione przez R. Tymińskiego. Jak wnioskuje autor:

„Podsumowując prowadzone w niniejszym artykule rozważania, stopień przestrzegania zaleceń terapeutycznych przez pacjenta ma istotne znaczenie dla sukcesu bądź niepowodzenia terapii. Skala nieprzestrzegania zaleceń lekarskich w Polsce jest bardzo duża, co nakazuje przypuszczać, że zjawisko to występuje w wielu sprawach o tzw. błąd medyczny. Z tego powodu strony procesu oraz sąd zawsze powinny podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy w danej sprawie nie doszło do nieprzestrzegania zaleceń terapeutycznych. W razie stwierdzenia, że tak było, konieczne jest potraktowanie tego jako przyczynienia się pacjenta do wystąpienia lub zwiększenia szkody i odpowiednie do sytuacji zmniejszenie wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia” (R. Tymiński, Nieprzestrzeganie zaleceń terapeutycznych jako przyczynienie się poszkodowanego w rozumieniu art. 362 k.c., Przegląd Sądowy 2016 nr 11, s. 41). Jak się wydaje można by rozważyć poczynienie podobnej analizy, odpowiednio, w obszarze zabezpieczenia społecznego, próbując dokonywać oceny stopnia „przyczynienia” się ubezpieczonego do możliwości ziszczenia się danego ryzyka w kontekście otoczenia jednostki ochroną przed jego konsekwencjami w ramach zabezpieczenia społecznego.

36 Por. uwagi poczynione na gruncie ubezpieczenia społecznego - A. Napiórkowska, Ryzyko w ubezpieczeniu społecznym, Państwo i Prawo 2012 nr 12, s. 63.

37 Systemy zabezpieczenia społecznego, ewoluując w drugiej połowie XX w., posługują się środkami wywodzącymi się pierwotnie tak z modelu pruskiego jak i angielskiego. Stąd, jak wskazuje się niekiedy w doktrynie, również „nieubezpieczeniowe” ukształtowanie pojęcia ryzyka na ich gruncie (por. U. Kalina- Prasznic, Społeczne zabezpieczenie emerytalne pracowników – między prawem a rynkiem, Warszawa 2012, s.

18).

38 Por. M. Kawiński, Ubezpieczenia publiczne i prywatne w polityce społecznej. Skuteczność i efektywność, Warszawa 2011, s. 49-51.

39 Widać to np. w sferze zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. Wprawdzie bowiem systemy zabezpieczenia społecznego pozostają domeną państw członkowskich i zasadniczo podlegają jedynie koordynacji, to widoczne są również postulaty i tendencje harmonizacyjne. K. Ślebzak w 2009 r. wskazał, że pierwszym obszarem harmonizacji mogą być świadczenia zdrowotne (K. Ślebzak, Pierwotne wspólnotowe

(18)

możliwość nadawania uprawnień lub nakładania obowiązków na jednostkę oraz zagwarantowanie ich wykonania przymusem państwowym, jest w tym wypadku wyróżnikiem istotnym. Nie należy bowiem mylić potencjału danego związku publicznoprawnego do samodzielnego kreowania zabezpieczenia społecznego, z nałożonym nań obowiązkiem wykonywania określonych zadań w ramach tego zabezpieczenia⁴⁰. W tym drugim wypadku bowiem rola takiego związku publicznoprawnego sprowadzać się będzie jedynie do wykonywania dyspozycji określonych przepisami prawa i aktualizujących się w razie wystąpienia danych stanów faktycznych. Taka wykonawcza rola nie musi być ograniczona do podmiotów publicznych i z powodzeniem może być realizowana przez jednostki sektora prywatnego⁴¹. W żadnym wypadku nie kreuje ona jednak instytucji zabezpieczenia społecznego.

System zabezpieczenia społecznego udziela podmiotom uprawnionym ochrony przed ryzykiem poprzez świadczenia ⁴². Z uwagi na sposób ich finansowania, a także podmiot udzielający świadczeń i podmiot do nich uprawniony⁴³, w doktrynie wyróżniono trzy modele organizacyjne jej wykonywania. Są to: model opiekuńczy, zaopatrzeniowy i ubezpieczeniowy⁴⁴. Podział ten jest powszechnie uznawany w nauce⁴⁵. Stanowi także kanwę do formułowania innych, poszerzonych koncepcji teoretycznych, proponujących dodatkowe

prawo gospodarcze a prawo zabezpieczenia społecznego, Europejski Przegląd Sądowy 2009 nr 4, s. 37). W roku 2011 pojawiła się tzw. dyrektywa transgraniczna - Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej, (Dz. U. UE. L.

z 2011 r. Nr 88, str. 45 z późn. zm.), wychodząca poza ówczesne przepisy o koordynacji.

40 Taki obowiązek jest nałożony przez ustawodawcę na samorząd terytorialny np. w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Jest to zadanie własne gminy, jednakże wciąż stanowi ono wykonanie ustalonego zadania w obszarze zabezpieczenia społecznego. Gminy samodzielne nie kreują zabezpieczenia społecznego i nie ustalają samodzielnie rozwiązań w tym zakresie; to ustawodawca wyznacza ich ramy, tworząc w omawianym wypadku także ogólnosystemową ochronę w razie utraty mieszkania – swego rodzaju ochronę przed bezdomnością (zob. szerzej o zaspokajaniu tych potrzeb np. A. Pytel, Zadania gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej a eksmisja rozumiana jako pewność ochrony przed bezdomnością, Samorząd Terytorialny 2016 nr 6, s. 61-70).

41 Jak zwraca uwagę D.E. Lach: „(…) konstruując poszczególne systemy zabezpieczenia społecznego, władza ustawodawcza może przekazać realizację zadań (…) władzy wykonawczej, wskazując lub powołując stosowny organ. Może jednak także zdecydować o sprywatyzowaniu zadania, powierzając jego wykonywanie podmiotowi spoza administracji publicznej” (D.E. Lach, Powierzenie realizacji zadań publicznych z zakresu zabezpieczenia społecznego podmiotom niepublicznym, Państwo i Prawo 2015 nr 2, s. 56).

42 Por. L. Kaczyński, Pojęcia zabezpieczenia społecznego i kryterium rozróżnienia jego technik, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1986 nr 5-6, s. 24.

43 Por. G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego [w:] G. Szpor (red.), System ubezpieczeń społecznych. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2016, s. 29.

44 I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia..., s. 27-28.

45 Jego autorem jest J. Piotrowski. Odnotować należy, że autor nie przeciwstawiał poszczególnych modeli pojęciu zabezpieczenia społecznego (zob. J. Piotrowski, op. cit., s. 163-166). Odnośnie odwołań doktrynalnych por. np. W. Muszalski, op. cit., s. 95-96, G. Uścińska, Europejskie…, s. 32-33, G. Szpor, op. cit., s. 29. Dwa modele zabezpieczenia – opiekuńczy i ubezpieczeniowy, zdaje się akceptować J. Jończyk, krytykując jednak trzeci z nich – zaopatrzeniowy (por. J. Jończyk, Prawo…, s. 59-60).

(19)

modele zabezpieczenia⁴⁶. O takie nowe modele lub wychodząc z klasycznego, potrójnego podziału, opierają się także poglądy wyróżniające nowe ryzyka socjalne i próbujące niejako aktualizować zaproponowaną klasyfikację⁴⁷. Zdarza się, że niektóre elementy wskazanej koncepcji poddawane są krytyce⁴⁸. Bez względu na nią, zaproponowana „trójelementowa⁴⁹” typizacja stanowi fundament rozważań o sposobach realizowania zabezpieczenia społecznego. Jego zaletą jest koherentny podział modeli zabezpieczenia, a zatem modeli

„dystrybuowania” świadczeń, dokonany za pomocą kilku istotnych parametrów.

Uwzględniają on podmiot uprawniony (kto?), podmiot udzielający świadczeń (od kogo?) i sposób ich finansowania (z jakich środków?)⁵⁰.

Zwięzłe omówienie poszczególnych modeli zabezpieczenia społecznego zacząć należy od modelu chronologicznie najwcześniejszego, to jest modelu opiekuńczego.

Zasadniczo jest on realizowany poprzez instytucje pomocy społecznej. Niektórzy przedstawiciele nauki wprost nazywają model opiekuńczy – pomocą społeczną, choć kwestie terminologiczne są wciąż przedmiotem dyskusji naukowej⁵¹. Obecnie znaczenie modelu opiekuńczego w systemie zabezpieczenia społecznego ma charakter przede wszystkim uzupełniający⁵².

W omawianym modelu, na podstawie ustalonych normatywnie kryteriów decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania określonych świadczeń następuje w drodze postępowania administracyjnego⁵³. Środki publiczne na ich realizację pochodzą z funduszu

46 Wskazuje się np. na szerokie ujmowanie zabezpieczenia społecznego, poszerzając katalog modeli zabezpieczenia m.in. o stypendia, działalność charytatywną czy ubezpieczenia dobrowolne (zob. W. Muszalski, op. cit, s. 98).

47 Zob. K. Ślebzak, op. cit., s. 31.

48 Zob. przywoływany już pogląd J. Jończyka (J. Jończyk, Prawo…, s. 59-60).

49 Tak nazywa ją J. Wantoch-Rekowski, przytaczając przy tym obszernie poglądy doktryny odwołujące się do tej definicji (zob. J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa, Warszawa 2014, s. 26- 28).

50 Zmienne te prezentuje w formie tabelarycznej W. Muszalski (W. Muszalski, op. cit., s. 96). Można w pewnym uproszczeniu zauważyć, że przedstawiony schemat stanowi swego rodzaju lustrzane odbicie niektórych elementów konstrukcji daniny publicznej: określenie podmiotu (kto), rodzaju budżetu lub funduszu, który zasila (komu) i określenie przedmiotu (od czego) ma obowiązek uiścić daninę; zob. także W. Wójtowicz, Część I.

Daniny publiczne [w:] L. Etel (red.), System prawa finansowego. Tom III. Prawo daninowe, Warszawa 2010, s.

17-18.

51 Pomocą społeczną nazywa model opiekuńczy np. W. Muszalski, op. cit., s. 95-96. Modelowi opiekuńczemu przypisuje się zarówno pomoc jak i opiekę społeczną, a oba te terminy są pojęciem dyskutowanym od wielu lat (zob. np.: J. Szumlicz, Podstawy prawne funkcjonowania pomocy społecznej [w:] M. Winiewski (red.), Ubezpieczenia społeczne i świadczenia socjalne [b.r.], zeszyt nr 2 tom I, s. 214-217, a z piśmiennictwa nowszego np.: A. Jachowicz, Zarządzanie systemem pomocy społecznej, Samorząd Terytorialny 2011 nr 9, s. 34 i n., czy też: A. Kokoszkiewicz, U. Wojtczak, O potrzebie zmian w systemie opieki społecznej, Samorząd Terytorialny 2016 nr 4, s. 28-29). Zasadniczo tak pomoc, jak i opieka społeczna stanowią realizację zabezpieczenia społecznego w modelu opiekuńczym.

52 I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia…, s. 28.

53 A. Kokoszkiewicz, U. Wojtczak, op. cit., s. 29.

(20)

budżetowego⁵⁴. Zastosowanie procedury administracyjnej powoduje, że tryb uzyskania świadczeń cechuje się do pewnego stopnia uznaniowością podmiotu administracji publicznej wydającego decyzję⁵⁵. W doktrynie podnosi się w związku z tym, że model opiekuńczy w istocie pozbawia praw podmiotowych potencjalnego świadczeniobiorcy, bowiem jego prawo ogranicza się do żądania rozpoznania sprawy⁵⁶. Możliwe jest wprawdzie powiązanie prawa do takich świadczeń z miernikami sytuacji materialnej ubiegającego się⁵⁷, jednak mierniki te nie zawsze są jednoznaczne. W zależności od konkretnych konstrukcji systemowych, stanowią one raczej obszar doprecyzowania ram dla wydającego decyzję organu, zakreślając granice uznania administracyjnego⁵⁸. Niezależnie od tego, wydanie skonkretyzowanej decyzji wymaga analizy oddziaływania zaistniałej potrzeby na indywidualny dobrostan oraz sytuację życiową ubiegającego się⁵⁹.

Charakterystyczne dla modelu opiekuńczego jest jego ukierunkowanie, obok bezpośredniego udzielania pomocy, również na aktywizację jednostek w kierunku osiągnięcia przez nie samodzielności w zaspokajaniu potrzeb⁶⁰. Adresuje on zatem z jednej strony potrzebę jednostki, a z drugiej może także dążyć do takiego ukształtowania sytuacji osoby otrzymującej świadczenie, aby potrzeba ta zanikła. Wydaje się to wyróżniać model opiekuńczy szczególnie na tle ogólnej definicji zabezpieczenia społecznego, bowiem poza działaniem na rzecz zniwelowania skutków ryzyka socjalnego umożliwia on także czynne przeciwdziałanie jego zaistnieniu lub dalszemu trwaniu. Wskazuje się także niekiedy, że

54 Por. G. Szpor, op. cit, s. 30. W określonych systemach wypłaty mogą być realizowane jedynie do wysokości posiadanych środków, przez co nie każdy ubiegający się otrzymuje świadczenie.

55 W. Muszalski, op. cit., s. 174. Jak zauważa J. Jończyk w aspekcie ekonomicznym, środki pozostające w dyspozycji właściwych organów stanowią jedynie ułamek zgłaszanych potrzeb, zob. J. Jończyk, Prawo…, s. 77.

Taki stan rzeczy wydaje się być pewnego rodzaju stałą. Jak ocenia bowiem na gruncie dwudziestolecia międzywojennego J. Szumlicz: „Jest rzeczą oczywistą, że w czasach, gdy opieka społeczna była jedyną instytucją osłony socjalnej państwa, pomoc, jakiej ona udzielała mogła być tylko symboliczna, bardzo selektywna i doraźna, zwłaszcza gdy zjawisko nędzy i niedostatku zaspokojenie potrzeb było dość powszechne”

(J. Szumlicz, op. cit., s. 224). O pierwszej niewydolności (ówczesnych) gminnych systemów opieki społecznej w Anglii można było mówić już w XIX w. (zob. U. Kalina-Prasznic, op. cit., s. 7).

56 Por. J. Szumlicz, op. cit., s. 217. Zasadniczo wraz z chwilą uzyskania wykonalnej decyzji administracyjnej, prawo do jej wykonania nabiera charakteru roszczeniowego poprzez egzekucję (por. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia..., s. 28).

57 Jak wskazuje J. Wantoch-Rekowski: „w trudniej sytuacji finansowej” (J. Wantoch-Rekowski, op. cit., s. 29).

Autor nazywa owo położenie „kryterium dochodowym”. Z uwagi na termin: „dochód”, określenie to zdaje się w pewien sposób kojarzyć z przepisami prawa podatkowego. Jednakże ściśle prawnopodatkowe rozumienie nie musi być wcale przesądzone na płaszczyźnie prawa socjalnego. Szczegółowe rozważenie tej zależności pozostaje poza jednak zakresem niniejszej pracy.

58 K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, Samorząd Terytorialny 2008 nr 11, s. 43.

60 P. Zieliński, Techniki realizacji zabezpieczenia społecznego, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska.

Sectio H 2008 nr 42, s. 337. Wskazuje się także szerzej na integrację ze środowiskiem osób korzystających z pomocy społecznej oraz podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie sytuacjom, w których pomoc społeczna okazuje się konieczna (zob. K. Podoski, W. Turnowiecki, Polityka społeczna, Gdańsk 1993, s. 123).

(21)

instytucjonalnie podmioty udzielające świadczeń w modelu opiekuńczym cechują się zdecentralizowaniem ⁶¹ . Choć wydaje się to być raczej praktycznym następstwem realizowania tego modelu niż przymiotem go definiującym, to cecha ta pozwala dodatkowo na dokonanie jego odróżnienia od modelu zaopatrzeniowego⁶². Trzeba zaznaczyć, że z teoretycznego punktu widzenia również organy administracji centralnej mogą realizować w modelu opiekuńczym zadania z zakresu zabezpieczenia społecznego.

Model opiekuńczy podlega przemianie. Udzielane świadczenia zmieniają kształt zarówno w kontekście podmiotu świadczącego jak i co do swojej charakterystyki. W struktury świadczeniodawców włącza się coraz szerzej sektor pozarządowy, kierunkując świadczenia na profil usługowy, związany z zapewnieniem pomocy osobom starszym, niepełnosprawnym, chorym czy rodzinom borykającym się z patologiami w funkcjonowaniu⁶³.

Model zaopatrzeniowy, podobnie jak model opiekuńczy, charakteryzuje się realizacją zadań przez podmioty administracji publicznej i finansowaniem ze środków funduszu budżetowego⁶⁴. Istotną różnicą jest charakter prawa do świadczeń. Jest ono prawem podmiotowym, to znaczy możliwym do dochodzenia przed właściwym organem ochrony prawnej⁶⁵. Prawo to jednostka nabywa poprzez z góry ustalone kryterium potrzeb lub zasług⁶⁶. Ziszczenie się określonych przesłanek per se pozwala na powstanie roszczenia po stronie jednostki⁶⁷, bez konieczności uzyskiwania wykonalnej decyzji konstytutywnej, niezbędnej w modelu opiekuńczym⁶⁸. Innymi słowy, w ustalonych prawnie okolicznościach udzielenie świadczenia ma charakter obligatoryjny⁶⁹. Można powiedzieć, że w modelu zaopatrzeniowym system zabezpieczenia społecznego niejako apriorycznie zakłada konieczność, a zatem zasadność i celowość, udzielenia świadczenia w określonym wypadku.

Ziszczenie przesłanek, którymi dana potrzeba jest uwarunkowana, uważa się więc za

61 Zob. M. Muszalski, op. cit., s. 96 i zamieszczona tam tabela.

62 Już w okresie międzywojennym pomoc społeczna była zadaniem nałożonym na samorząd terytorialny (zob. J.

Szumlicz, op. cit., s. 219-222), jednak po wojnie stała się domeną poszczególnych resortów, tj. administracji centralnej (zob. ibidem, s. 226).

63 Por. A. Jachowicz, op. cit., s. 35.

64 Por. G. Szpor, op. cit., s. 31. Podobieństwo to można przypisać również ewolucji modelu zaopatrzeniowego właśnie z modelu opiekuńczego, na skutek słabości i niedostatków tego drugiego - zob. uwagi w tym zakresie poczynione na tle systemów emerytalnych: U. Kalina-Prasznic, op. cit., s. 6-7.

65 Por. W. Muszalski, op. cit., s. 97.

66 M. Lewandowicz-Machnikowska, Metoda zaopatrzeniowa a świadczenia na wypadek bezrobocia [w:] K.W.

Baran, M. Włodarczyk (red.), System prawa pracy. Tom VIII. Prawo rynku pracy, SIP LEX [dostęp:

26.07.2019].

67 W. Muszalski, op. cit., s. 174.

68 Por. uwagi o konstytutywnym charakterze decyzji na gruncie pomocy społecznej – K. Stopka, op. cit., s. 56.