Rola budżetu Unii Europejskiej w fi nansowaniu procesu

integracji europejskiej*

Co siedem lat Unia podejmuje decyzję o kierunkach rozwoju Europy. To zawsze jest moment przełomowy, ponieważ towarzyszy mu debata na temat pojawiających się nowych wyzwań w zmieniającej się rzeczywistości społecznej i gospodarczej.

Finanse Unii Europejskiej obejmują cztery obszary życia gospodarczego, któ-re wydają się być niezależne, jednak wszystkie te obszary przeplatają się wzajem-nie. Pierwszym obszarem są zasady fi nansowania działalności Unii Europejskiej, jako organizacji międzynarodowej. Drugim obszarem jest problematyka związana z wprowadzeniem wspólnej waluty i zasad towarzyszących tworzeniu unii waluto-wej. Trzecim jest problematyka związana z transferami międzynarodowymi środ-ków fi nansowych Unii w ramach polityki spójności, pomocy państwom rozwijają-cym się oraz inwestycji zagranicznych. Natomiast czwartym obszarem jest związek między rozwiązaniami zastosowanymi w budżecie unijnym a możliwością pogłę-bienia i poszerzenia integracji państw członkowskich. Sposób w jaki fi nansowana jest działalność danej organizacji międzynarodowej ma duże znaczenie dla jej dzia-łalności. Z jednej strony, to czy źródła fi nansowania są wystarczające dla fi nanso-wania działalności danej organizacji wynika z ustalonych źródeł jej fi nansonanso-wania.

Natomiast z drugiej, wielkość środków niezbędnych do fi nansowania działalności organizacji zależy od kosztów wynikających z prowadzonej przez nią działalności i celów, które mają zostać przez nią osiągnięte.

Celem rozdziału jest przybliżenie czytelnikowi tematyki związanej z zasadami konstrukcji budżetu UE, źródłami jego fi nansowania, kierunkiem wydatkowania środków pochodzących z budżetu, miejscem budżetu unijnego w całym systemie fi

-* Rozdział został napisany w oparciu o m.in. wyniki badań prowadzonych w ramach projektu „Centre of Excellence at Warsaw School of Economics (CEWSE) on European Union’s Security and Stability in a new Economic, Social and Geopolitical Settlement”, współfinansowanego przez Komisję Europejską w ramach Programu Erasmus + - Jean Monnet Activities (nr projektu 574518-EPP-1-2016-1-PL-EPPJMO-CoE).

184

nansów Unii oraz wskazaniem nowych propozycji zmian w źródłach fi nansowania budżetu Unii Europejskiej, które odpowiadałyby potrzebom dzisiejszych wyzwań.

8.1. Pojęcie budżetu Unii Europejskiej

Unia Europejska, jako organizacja międzynarodowa, dysponuje własnym budże-tem, z którego fi nansowane są działania mające na celu rozwiązywanie wspólnych problemów. Budżet Unii Europejskiej jest planem sporządzanym na czas jednego roku (tożsamy z rokiem kalendarzowym), obejmującym dochody i wydatki związane z pro-wadzeniem i koordynacją polityk wspólnotowych, programów pomocowych, a także z administracją. Plan ten sporządzany jest w walucie europejskiej, czyli euro. Począw-szy od 1988 r. budżety roczne są ustalane w granicach wyznaczonych przez długoter-minowy plan fi nansowy, zwany także perspektywą fi nansową¹, który określa roczne pułapy wydatków w ciągu kilku następnych lat. W ten sposób wydatki są ponoszone w sposób przewidywalny. Obecny plan fi nansowy obowiązuje od 2014 do 2020 r.

W związku z tym, system zasobów własnych Unii (dochodów) musi zapewniać od-powiednie zasoby na kształtowanie poszczególnych polityk Unii w sposób uporząd-kowany, przy uwzględnieniu potrzeby ścisłej dyscypliny budżetowej. Rozwój systemu zasobów własnych może i powinien włączać się również w szersze wysiłki na rzecz konsolidacji budżetowej podejmowane w państwach członkowskich i mieć – w naj-szerszym możliwym zakresie – swój udział w kształtowaniu polityk Unii. Ustaleniami dotyczącymi zasobów własnych powinny kierować ogólne cele prostoty, przejrzysto-ści i sprawiedliwoprzejrzysto-ści. Ustalenia te powinny zapewniać, że żadne państwo członkow-skie nie ponosi obciążenia budżetowego, które byłoby nadmierne w stosunku do jego względnej zamożności².

Aktualnie, na zasoby własne zapisane w budżecie Unii Europejskiej składają się dochody pochodzące z następujących źródeł:

• tradycyjne zasoby własne składające się z opłat, składek, kwot lub czynni-ków dodatkowych, ceł pobieranych na podstawie Wspólnej Taryfy Celnej i innych ceł, które zostały lub zostaną ustanowione przez instytucje Unii w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi, a także wkładów i innych opłat przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynków cukru;

• zastosowanie stawki jednolitej obowiązującej wszystkie państwa członkow-skie w odniesieniu do zharmonizowanych podstaw VAT określonych zgod-nie z przepisami unijnymi; podstawa brana pod uwagę w tym celu zgod-nie może przekraczać 50% dochodu narodowego brutto (DNB) dla każdego państwa członkowskiego;

1 Współczesna nazwa to wieloletnie ramy finansowe.

2 Decyzja Rady z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (2014/335/UE, Euratom).

8. Rola budżetu Unii Europejskiej w fi nansowaniu procesu integracji europejskiej

185

• zastosowanie stawki jednolitej – która zostanie określona zgodnie z proce-durą budżetową z uwzględnieniem łącznej kwoty wszystkich innych docho-dów – do sumy DNB wszystkich państw członkowskich³.

8.2. Wieloletnie ramy finansowe

W latach 80. XX w., na skutek nierównowagi między kompetencjami Rady i Par-lamentu Europejskiego dotyczącej kwestii fi nansowych Wspólnot, pojawiły się utrud-nienia w zakresie ustalania corocznej procedury budżetowej przez ww. instytucje.

Z uwagi na to, że nowe postanowienia traktatowe w ramach jednolitego aktu euro-pejskiego nie były wystarczające, instytucje postanowiły usprawnić system w ramach wzajemnej współpracy przez wzmocnienie dyscypliny budżetowej oraz procedurę podejmowania decyzji. Od 1988 r. zaczęto opracowywać kilkuletnie plany fi nansowe, zwane perspektywą fi nansową, które pozwalają na podejmowanie wspólnych przed-sięwzięć o horyzoncie czasowym dłuższym niż rok, w przeciwieństwie do rocznego budżetu. Pierwszy okres programowania obejmował pięć lat, natomiast następne okresy, aż do dzisiaj – po siedem lat. Wieloletnie ramy fi nansowe odgrywają główną rolę w kształtowaniu rocznego budżetu UE, będącego najważniejszym źródłem fi nan-sowania działalności Unii. Oprócz planu fi nansowego, zawierają:

• założenia systemu fi nansowego UE na kolejne lata,

• układ głównych wydatków,

• wysokość wydatków.

Wydatki ujęte w wieloletnich ramach fi nansowych podzielone są na grupy (dzia-ły), które odzwierciedlają priorytety polityczne, będące przedmiotem wcześniejszych negocjacji między państwami członkowskimi oraz w ramach instytucji unijnych⁴.

Wieloletnie ramy fi nansowe są wyrazem porozumienia politycznego w zakresie unijnych priorytetów fi nansowych i zawierane pomiędzy Radą, Parlamentem Euro-pejskim i Komisją Europejską⁵. System wieloletnich ram fi nansowych ma na celu zwiększenie przestrzegania dyscypliny budżetowej, kontrolowanie wzrostu wydat-ków i zapewnienie sprawnego funkcjonowania procedury budżetowej⁶. Dla każdego

3 Ibidem.

4 M. Proczek, Perspektywa finansowa Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem lat 2007-2013, Zeszyty Naukowe. Kolegium Gospodarki Światowej, nr 24, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009, s. 78;

E. Latoszek red., Integracja europejska perspektywie XXI wieku. Wyzwania dla Polski, D.W. Elipsa, Warszawa 2003, s. 79.

5 P. Russel, Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej, [w:] Polityki unijne, red. G. Gołębiowski, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa 2011, s. 81; J Soboń, Budżet Unii Europejskiej, Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Opolu, Warszawa 2008, s. 14-15.

6 M. Cieślukowski, Budżet Unii Europejskiej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2006, s. 62.

186

okresu objętego programem określone są „pułapy” (tzn. maksymalne sumy na pokry-cie zobowiązań⁷ i na pokrycie płatności) według „działów” (kategorii wydatków) dla każdego roku. W rocznej procedurze budżetowej określony jest natomiast dokładny poziom wydatków i ich podział między różne pozycje budżetu dla danego roku.

Charakteryzując istotę i znaczenie wieloletnich ram fi nansowych należy zwrócić uwagę na to, że dokumentu tego nie można traktować jako zwykłego programowania fi nansowego, ponieważ założone pułapy wydatków mają charakter wiążący z punktu widzenia instytucji uczestniczących w procedurze budżetowej, tzn. dla Komisji Euro-pejskiej, Rady oraz Parlamentu Europejskiego. Dokument ten nie może być uznawa-ny za wieloletni budżet, ponieważ coroczne uchwalanie budżetu UE ma decydujące znaczenie dla bieżącego kształtowania dochodów i wydatków budżetowych na dany rok. Dla wieloletnich ram fi nansowych na lata 2014-2020⁸ utrzymano pułap zasobów własnych w wysokości 1,23% DNB⁹ (dochód narodowy brutto) oraz przyjęto poziom 1% DNB na płatności i 1,05% na zobowiązania.

8.3. Zasady budżetowe

System prawny Unii Europejskiej związany z tworzeniem i wykorzystywaniem budżetu Unii Europejskiej opiera się na następujących rodzajach instrumentów prawnych:

• prawie pierwotnym, czyli traktatach,

• prawie wtórnym, stanowionym przez instytucje UE w formie odpowied-nich aktów prawnych, tj. dyrektyw, rozporządzeń,

• regulacjach prawnych przyjętych w porozumieniu przez instytucje zaanga-żowane w procedurę ustalania budżetu,

• ogólnych zasadach prawnych i prawie zwyczajowym,

• umowach międzynarodowych zawieranych między UE a państwami trzecimi,

• umowach zawieranych między państwami członkowskimi¹⁰.

7 Środki na zobowiązania to maksymalny pułap zobowiązań, jakie w danym roku budżetowym mogą zostać podjęte przez UE, nie mogą one przekroczyć w ciągu roku budżetowego maksymalnego pułapu, obecnie 1,31% DNB wszystkich państw członkowskich UE. Środki na zobowiązania obejmują zarówno zobowiąza-nia jednoroczne, jak i wieloletnie, a ich wielkość nie odzwierciedla wysokości wypłat z budżetu w danym roku. Zmiana tego pułapu wymaga jednomyślności państw UE.

8 Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) Nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020 (Dz. Urz UE 2013 L 347/884).

9 Dochód narodowy brutto definiuje się jako roczny DNB według cen rynkowych, podany przez Komisję w ramach stosowania Europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (tzw. „ESA”).

10 K. Żukrowska, Budżet ogólny Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 168

8. Rola budżetu Unii Europejskiej w fi nansowaniu procesu integracji europejskiej

187 Do głównych zasad budżetu Unii Europejskiej zalicza się:

• zasadę jedności i rzetelności budżetowej, zgodnie z którą nie można pobie-rać dochodów ani dokonywać wydatków, jeżeli nie są one zapisane w odpo-wiedniej linii budżetowej. Nie można także zaciągać żadnych zobowiązań ani zatwierdzać wydatków przekraczających ich ustalony poziom. Środki fi nansowe mogą zostać zapisane w budżecie tylko, jeżeli są przeznaczone na pozycję wydatków uznaną za niezbędną;

• zasadę jednoroczności, która oznacza, że środki zapisane w budżecie są zatwierdzane na okres jednego roku budżetowego, który trwa od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia. Można korygować zapisy odnoszące się do zasobów własnych z tytułu podatku od wartości dodanej, zasobów dodat-kowych opartych na dochodzie narodowym brutto oraz wszelkich wkładów fi nansowych;

• zasadę równowagi, która oznacza, że zarówno dochody, jak i środki na płatności muszą się równoważyć. Nie można zaciągać pożyczek w ramach budżetu. Natomiast saldo danego roku budżetowego, w przypadku nadwyż-ki, zapisuje się w budżecie na kolejny rok budżetowy jako dochody lub jako środki na płatności, w przypadku defi cytu;

• zasadę jednostki rozliczeniowej, zgodnie z którą zarówno wieloletnie ramy fi nansowe, jak i budżet sporządza się i wykonuje w euro. W euro prezentuje się również sprawozdania rachunkowe;

• zasadę uniwersalności, która oznacza, że suma dochodów pokrywa sumę środków na płatności. Wszystkie dochody i wydatki zapisuje się w pełnej wysokości, nie wprowadzając żadnych korekt między nimi. Zewnętrzne oraz wewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel wykorzystuje się do fi nansowania szczególnych pozycji wydatków;

• zasadę specyfi kacji, która oznacza, że środki przeznaczane są na określone cele według tytułów i rozdziałów. Rozdziały następnie dzielą się na artykuły i pozycje. Każda instytucja, inna niż Komisja, może w ramach własnej sek-cji budżetu dokonywać przesunięć środków:

– między tytułami – do wysokości 10% środków zapisanych na dany rok w tej linii budżetowej, z której dokonywane jest przesunięcie,

– między rozdziałami lub między artykułami – bez ograniczeń;

• zasadę należytego zarządzania fi nansami, zgodnie z którą środki fi nansowe należy wykorzystywać zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i sku-teczności. Wydatki fi nansowe powinny być wykorzystywane przez daną instytucję w odpowiednim czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po naj-niższej cenie. Wydajność wiąże się z jak najkorzystniejszą relacją pomiędzy wykorzystanymi środkami a osiągniętymi wynikami;

• zasadę przejrzystości, zgodnie z którą budżet uchwala się i wykonuje, a sprawozdania roczne prezentuje zgodnie z zasadą przejrzystości, czyli podobnie jak budżet państwa.

188

8.4. Uchwalanie i realizacja budżetu Unii Europejskiej

Budżet Unii Europejskiej, w przeciwieństwie do budżetów narodowych państw członkowskich, nie jest stabilizatorem gospodarki. Nie spełnia on roli narzędzia po-lityki makroekonomicznej, gdyż zgodnie z zasadą równowagi budżetu bieżące do-chody i wydatki równoważą się¹¹. W przeciwieństwie do budżetów państw, Unia nie może przyjmować budżetu zamykającego się defi cytem, co oznacza brak możliwo-ści zaciągania długu. Można stwierdzić, że budżet UE jest budżetem wyjątkowym.

W przeciwieństwie do budżetów krajowych, z których fi nansowane są świadczenia usług publicznych i fi nansowanie systemów zabezpieczenia społecznego, budżet UE jest przede wszystkim budżetem inwestycyjnym. Wieloletnie ramy fi nansowe na okres siedmiu lat umożliwiają planowanie fi nansowe w dłuższej perspektywie czaso-wej i zapewniają stabilność niezbędną przy planowaniu inwestycji. Zatem budżet UE musi zawsze pozostawać w równowadze.

Choć wydatki Unii Europejskiej planowane są w pierwszej kolejności, to i tak nie mogą być wyższe niż określony na dany rok pułap dochodów¹².

Budżet Unii Europejskiej jest fi nansowany głównie z zasobów własnych. Docho-dy budżetowe są określane przez Radę po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

Natomiast decyzja w sprawie systemu zasobów własnych musi zostać ratyfi kowana przez państwa członkowskie. Wykonaniem budżetu zajmuje się Komisja we współ-pracy z państwami członkowskimi, na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania fi nansami. Komisja przedkłada corocznie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie rozliczenia za poprzed-ni rok budżetowy, odnoszące się do wykonapoprzed-nia budżetu. Przekazuje im także bilans fi nansowy przedstawiający aktywa i pasywa Unii. Komisja przedstawia także Parla-mentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające fi nanse Unii oparte na uzyskanych wynikach, w szczególności w odniesieniu do wskazań udzielonych przez Parlament Europejski i Radę. Absolutorium z wykonania budżetu udziela Parlament Europejski Komisji, na zalecenie Rady. Jest ono udzielane po uprzednim zbadaniu przez Radę i Parlament rachunków, bilansu fi nansowego i sprawozdania je ocenia-jącego, rocznego sprawozdania Trybunału Obrachunkowego, wraz z odpowiedziami kontrolowanych instytucji na uwagi Trybunału Obrachunkowego¹³.