Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej
4.4. Wpływ traktatu lizbońskiego na dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiejdo dokumentów Rady Unii Europejskiej
Taki stan regulacji dostępu do dokumentów Rady obowiązuje do dziś (lipiec 2018 r.), chociaż w międzyczasie zmieniały się regulacje Rady dotyczące jawności obrad i dostępu do wyników głosowań. Zdawać by się więc mogło, że na przeło-mie wieków regulacje Rady osiągnęły fi nalny kształt. Nie do końca jest to prawda, ponieważ na praktykę stosowania prawa dostępu do dokumentów cały czas mają
36 Obecnie jest to część zawierająca akty ustawodawcze systemu Eur-Lex.
4. Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej
95 wpływ kolejne orzeczenia unijnego trybunału i sądu, sprawy podnoszone przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz ratyfi kacja traktatu z Lizbony.
Zwłaszcza ta ostatnia kwestia rzuca wiele światła na przyszłość polityki jawności w Radzie Unii Europejskiej.
Traktat z Lizbony wprowadził istotne zmiany w polityce jawności instytucji Unii Europejskiej, powodując konieczność nowelizacji rozporządzenia 1049/2001. Komi-sja Europejska już w 2008 r. zaproponowała nowelizację37 tego rozporządzenia, ale jego proces legislacyjny utknął na bardzo wczesnym etapie procedury legislacyjnej, obnażając rozbieżne stanowiska instytucji oraz państw członkowskich w tej kwestii.
Najwięcej dyskusji wywołały: defi nicja dokumentu, wyjątki od prawa dostępu pozwa-lające instytucjom nie ujawniać opinii biur prawnych, relacja prawa ochrony danych osobowych do prawa dostępu do dokumentów oraz dostęp do dokumentów państw członkowskich38. Do zrozumienia, jak ważkie były to kwestie, wystarczy jeden przy-kład podany w rezolucji39 Parlamentu Europejskiego z 2003 r. Stwierdzono w niej, że Rada Unii Europejskiej przestała nagrywać niektóre swoje posiedzenia, ponieważ takie nagranie stanowi dokument podlegający zasadom dostępu.
Kolejne próby uchwalenia nowelizacji40 rozporządzenia 1049/2001 podjęte po wej-ściu w życie traktatu lizbońskiego ponownie doprowadziły do instytucjonalnego klin-czu. Parlament Europejski w dwóch swoich rezolucjach41 wzywał do uchwalenia nowe-lizacji, jednak jak dotąd bezskutecznie. Parlament w ostatniej swojej rezolucji wskazuje wprost, że to Rada Unii Europejskiej blokuje porozumienie w tej sprawie. Trudności w uzgodnieniu zmian w rozporządzeniu wynikają z układu koalicji państw członkow-skich w Radzie. Grupa państw pod przewodnictwem Szwecji w żadnym razie nie chce się zgodzić na ograniczenia prawa dostępu do dokumentów, myśli natomiast o jego rozszerzeniu. Natomiast inne państwa i niektóre unijne instytucje wolałby to prawo, po 16 latach doświadczeń, ograniczyć. Grupa państw skłaniająca się do rozszerzania zakresu jawności Unii Europejskiej stanowi mniejszość, ale wystarczającą mniejszość, żeby zablokować państwa, które chciałyby jawność ograniczyć42. W obecnej chwili nie jest możliwe uzyskanie porozumienia w tej sprawie, w związku z czym trudno oczeki-wać nowelizacji rozporządzenia 1049/2001, która czyniłaby zadość postanowieniom traktatu lizbońskiego oraz sankcjonowałaby orzecznictwo w tej dziedzinie.
37 Komisja Europejska, Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Bruksela, 30.04.2008, COM(2008) 229.
38 M. Augustyn, C. Monda, Transparency and Access to Documents in the EU: Ten Years on from the Adoption of Regulation 1049/2001, „EIPAscope” 2011, No. 1, s. 18.
39 European Parliament resolution on public access to Parliament, Council and Commission documents (implementation of Regulation (EC) No 1049/2001 in the year 2002), P5_TA(2003)0413.
40 Komisja Europejska, Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europej-skiego, Rady i Komisji, Bruksela, 21.03.2011, COM(2011)137.
41 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie impasu w kwestii przeglądu rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, P7_TA(2013)271; Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 28 kwiet-nia 2016 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów (art. 116 ust. 7 Regulaminu) w latach 2014-2015, P8_TA(2016)202.
42 M.Z. Hillebrandt, D. Curtin, A. Meijer, Transparency in the EU..., op. cit., s. 7.
96
Wpływ na prawo dostępu do dokumentów, zwłaszcza na zakres udostępnianych dokumentów, mają kolejne sprawy sądowe, w których Rada została zmuszona przez sąd lub trybunał do zmiany swojej odmownej decyzji. Przełamały one mit niedostęp-ności opinii biur prawnych Rady, dostępu do stanowisk państw członkowskich w pro-cesie legislacyjnym oraz do dokumentów związanych z umowami międzynarodowy-mi. To one także są przyczyną żądania niektórych krajów ograniczenia prawa dostępu.
Istotne rozstrzygnięcie w sprawie dostępu do dokumentów Rady przyniosły spra-wy wniesione przez Szwecję i Mauricia Turco. Rzuciły one spra-wyzwanie niejawności opinii prawych, które Rada otrzymuje od swojego biura prawnego. Zgodnie z rozpo-rządzeniem 1049/2001 opinie prawne mogą pozostać niejawne także po podjęciu de-cyzji w danej sprawie, o ile ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowa-nia decyzji. Jeżeli jednak interes publiczny przemawia za ich ujawnieniem, należy je ujawnić. Trybunał Sprawiedliwości w tych sprawach43 stwierdził, że Rada nie może utajniać opinii prawnych tylko dlatego, że w procesie legislacyjnym podjęła ostatecz-nie decyzję sprzeczną z tymi opiniami. Trybunał uznał, że jawność procesu legislacyj-nego w tym przypadku przeważa. Rada powinna tym bardziej dokładniej uzasadnić obywatelom swoją decyzję, jeżeli nie zgadzała się z dostarczoną opinią prawną.
Inna kluczowa sprawa dotyczyła informacji o stanowiskach państw członkow-skich w procesie legislacyjnym. Sąd Pierwszej Instancji44, a następnie Trybunał Sprawiedliwości45 uznały, że Rada Unii Europejskiej mało konkretnie uzasadniła, że udostępnienie stanowisk tych krajów będzie miało negatywne skutki, tym samym od-mowa udzielenia dostępu do tych dokumentów została anulowana. Orzeczenia sądo-we w tej sprawie sprawiły Radzie niemało kłopotu. Sekretariat Rady zastanawiał się nawet, w jaki sposób sporządzać notatki z posiedzeń organów pomocniczych Rady, aby w jak najmniejszym stopniu ujawniać stanowiska krajów członkowskich46.
W kolejnej sprawie Sąd Pierwszej Instancji potwierdził, że aby można było odmó-wić dostępu do dokumentu, nie wystarczy, że zawiera on treści chronione wyjątkami.
Instytucja powinna zbadać indywidualnie dany przypadek, czy rzeczywiście ujawnie-nie dokumentu może wyrządzić szkody. Musi także zbadać, czy w danym przypadku interes publiczny w ujawnieniu dokumentu nie przeważa nad jego ochroną. Nie jest też wystarczającym argumentem oznaczenie dokumentu jednym z symboli dokumen-tów niejawnych, a nawet sensytywnych. Nawet w takich przypadkach należy indywi-dualnie zbadać, czy ujawnienie dokumentu wyrządzi szkodę.
Orzecznictwo Sądu Pierwszej Instancji dotyczy także kolejnej kontrowersyjnej kwestii, mianowicie dokumentów związanych z zawieranymi umowami międzyna-rodowymi. W 2012 r. Rada przegrała proces z posłanką Parlamentu Europejskiego,
43 Wyrok TS w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, EU:C:2008:374.
44 Wyrok Sądu w sprawie T-233/09, Access Info Europe przeciwko Radzie, EU:T:2011:105.
45 Wyrok TS w sprawie C-280/11 P, Access Info Europe, EU:C:2013:671.
46 Opinion of the Council of the European Union to the own-initiative inquiry 01/2/2017/AB. Annex on access to documents relating to Council preparatory bodies when discussing draft EU legislative acts, 26.07.2017, s. 13-14, https://www.ombudsman.europa.eu/showResource?resourceId=1503925436919_REPLY_
201700213_20170726_154930.pdf&type=pdf&download=true&lang=en (dostęp 17.11.2017).
4. Dostęp do dokumentów Rady Unii Europejskiej
97 której odmówiła dostępu do dokumentów odnoszących się do wątpliwości, która wy-stąpiła w dyskusji nad podstawą prawną pewnej planowanej umowy międzynarodo-wej47 i związanej z nią opinii prawnej. Sąd48 uznał, że Rada nie miała wystarczają-cych podstaw, aby odmówić dostępu do tych dokumentów.
Analizę stosowania przez Radę prawa dostępu do dokumentów można również znaleźć w sprawach podjętych przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego obywatele mogą składać skargi na instytucje Unii Europejskiej w sprawie dostępu do informacji i który może także samodzielnie badać sposób administro-wania sprawami Unii Europejskiej. W 2009 r. prowadził on np. sprawę dotyczącą jawności opinii Biura Prawnego Rady49. Udało mu się doprowadzić do ujawnienia żądanego dokumentu, ale trudno uznać, że działania rzecznika przyczyniły się do trwałej zmiany postępowania Rady.
Wśród spraw, którymi zajął się rzecznik, warte odnotowania jest postępowanie w sprawie porozumień trójstronnych50 oraz ostatnie z marca 2017 r., w którym rzecz-nik rozpoczął badanie przejrzystości prac legislacyjnych w Radzie, a szczególnie przejrzystości prac ciał roboczych Rady51. W sprawie dotyczącej porozumień trój-stronnych chodziło o dostęp do dokumentów w zwykłej procedurze prawodawczej.
Praktyka nieformalnych spotkań przedstawicieli trzech głównych instytucji biorących udział w procesie legislacyjnym, które nie są przewidziane przez traktaty i nie podle-gają zasadom dostępu do dokumentów, doprowadziła w ostatnim czasie do poważne-go problemu utajnienia procesu legislacyjnepoważne-go Unii Europejskiej. W latach 2009-2014 85% wniosków legislacyjnych zostało uchwalonych w pierwszym czytaniu (wcześniej liczba ta nie przekraczała 30%), co oznacza, że instytucje prowadziły uzgodnienia co do treści aktów prawnych przed formalnymi etapami procedury legislacyjnej52. Wiel-kim zagrożeniem w tej praktyce jest brak kontroli opinii publicznej nad lobbingiem, ponieważ nie ma zapewnionego równego dostępu do dokumentów, które są przed-miotem dyskusji w trakcie tych nieformalnych obrad. Dobrym przykładem tego, co oznacza ta sytuacja, jest aktualnie prowadzona przed sądem sprawa, w której poseł Parlamentu Europejskiego skarży się na to, że odmówiono mu dostępu do wszystkich dokumentów związanych z pewnym procesem legislacyjnym53. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich w rozpoczętej przez siebie sprawie po uzyskaniu wyjaśnień od
47 Chodziło umowę ze Stanami Zjednoczonymi dotyczącą przekazywania amerykańskim władzom danych z komunikatów finansowych w ramach zapobiegania terroryzmowi i finansowaniu terroryzmu.
48 Wyrok Sądu w sprawie T-529/09, Sophie in’t Veld, EU:T:2012:215.
49 European Ombudsman, Decision of the European Ombudsman closing his inquiry into complaint 1170/2009/KM against the Council of the European Union, 19.12.2011, https://www.ombudsman.europa.eu/
pl/cases/decision.faces/en/11131/html.bookmark (dostęp 14.11.2017).
50 European Ombudsman, Decision of the European Ombudsman setting out proposals following her strategic inquiry OI/8/2015/JAS concerning the transparency of Trilogues, 12.07.2016, https://www.ombudsman.
europa.eu/cases/decision.faces/en/69206/html.bookmark (dostęp 14.11.2017).
51 European Ombudsman, Access to documents relating to Council preparatory bodies when discussing draft EU legislative acts, 10.03.2017, https://www.ombudsman.europa.eu/pl/cases/caseopened.faces/pl/75850/
html.bookmark (dostęp 14.11.2017).
52 European Ombudsman, Decision of the European Ombudsman setting out proposals…, op. cit.
53 Skarga wniesiona w dniu 18 września 2015 r. – De Capitani/Parlament (Sprawa T-540/15), Dz. Urz. UE 2015 C 398/57.
98
Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej oraz po ich zapewnieniu, że będą starały się uporządkować kwestię jawności obrad trójstron-nych54, uznał ich dobrą wolę w tej kwestii i nie sformułował specjalnego sprawozda-nia dla Parlamentu Europejskiego (jest to najmocniejszy wyraz zaniepokojesprawozda-nia rzecz-nika), ale sformułował bardzo konkretne propozycje rozwiązań tej kwestii. Według niego instytucje powinny ogłaszać kalendarz spotkań trójstronnych oraz streszczenia obrad tych ciał. Powinny także ujawniać tzw. czterokolumnowy dokument, w którym zostaną ujawnione stanowiska trzech unijnych instytucji w danej sprawie, porówna-ne z ostatecznie uzgodnionym tekstem. Postulował także utworzenie bazy danych ze wszystkich dokumentami związanymi z daną procedurą legislacyjną55.
Druga sprawa Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, dotycząca przejrzy-stości prac legislacyjnych Rady, rozpoczęła się w marcu 2017 r., a jej fi nał trudny jest do przewidzenia. Warto odnotować jednak, że zarówno w sprawie porozumień trój-stronnych, jak i jawności dokumentów ciał pomocniczych Rady, instytucja ta przede wszystkim mocno podważała uprawnienia rzecznika do badania tej kwestii. Stała na stanowisku, że rolą rzecznika jest badanie prawidłowości funkcjonowania dzia-łalności administracyjnej, natomiast nie ma on prawa badać procesu legislacyjnego, ponieważ nawet sprawy organizacyjne tego procesu nie leżą w jego kompetencjach56.