Rys historyczny prawnej ochrony środowiska w Polsce

Początki prawnej ochrony środowiska w Polsce sięgają pierwszych Piastów.

Najstarsze wierzenia religijne pozwoliły zachować „święte” drzewa, „święte” ska-ły, „święte” źródła. Ochronna gospodarka środowiskiem rozwijała się stopniowo, powoli przekraczając ogólnie przyjęte kanony, normy gospodarcze i ekonomiczne, zwyczaje kulturowe. W ogólnym zarysie historia zmian prawnych przedstawia się następująco:

• Średniowiecze, okres w którym władcy pomnażając swoje dobra wprowadzają ograniczenia dla swoich podwładnych, ale tworzą podwaliny chroniące środo-wisko przed nadmiernym eksploatowaniem. Wprowadzono tak zwane

„rega-Prawo ochrony środowiska 71

lia”, oddające prawo odłowu określonych gatunków zwierząt i ryb czy pozy-skiwania miodu z barci jedynie dworom królewskim i książęcym.

• Bolesław Chrobry wprowadził ograniczenie polowań na bobry.

• Bardziej nowoczesną regulacją prawną było objęcie ochroną cisu (1423) przez Władysława Jagiełłę. Drzewa tego nie można było ścinać, a drewna wywozić poza granice kraju, bowiem służyło ono do produkcji broni (głównie łuków).

Król Jagiełło ograniczył także polowania na zwierzynę w lasach.

• Statut Litewski z 1529 r. zabraniał zaorywnia pól i koszenia łąk na odległość rzutu pałką od żeremi na obszarach, na których występowały żeremia

bobro-• we. W 1535 r. wprowadzono pierwsze zarządzenie obejmujące ochroną śpiewa-jące ptaki. Podejmowano też próby ochrony innych gatunków zwierząt, jak np. zachowanie gatunku tura w Puszczy Jaktorowskiej, jednak działanie to zakończyło się niepowodzeniem.

• W okresie zaborów próby ponownej ochrony przyrody na ziemiach polskich podejmowano jedynie w Galicji, w zaborze austriackim. Sejm Krajowy we Lwowie uchwalił w roku 1868 ustawę o „zakazie łapania, wytępiania i sprze-dawania (...) właściwym Tatrom świstaka i dzikich kóz”. Została ona podpi-sana przez Cesarza 19 lipca 1869 r.

• W ustawie z grudnia 1874 r. „o ochronie niektórych zwierząt dla uprawy ziemi pożytecznych” wprowadzono restrykcje wobec osób łapiących i zabi-jających ptaki śpiewające i owadożerne. Był to również pierwszy akt prawny, który wprowadził obowiązek prowadzenia szkolnej edukacji ekologicznej, bowiem ustawa zobowiązywała nauczycieli szkół ludowych, aby wyjaśniali uczniom szkodliwość wybierania gniazd, zabijania i łupienia ptaków poży-tecznych. Nakazano, aby na początku lęgów przedstawiać w szkołach przepi-sy tej ustawy.

• W 1903 r. Adam Stadnicki utworzył Rezerwat Beskidzki w Baranowcu.

• W 1912 r. powstała sekcja Ochrony Tatr Towarzystwa Tatrzańskiego.

• 31 października 1918 r. został wydany dekret Rady Regencyjnej o opiece nad zabytkami sztuki i kultury. Dekret przewidywał objęcie ochroną niektó-rych obiektów przyrodniczych, takich jak jaskinie, sędziwe drzewa, ogrody ozdobne, parki, aleje.

• Rozporządzenie Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z 15 września 1919 r. o ochronie niektórych zabytków pozwoliło na objęcie ochroną obiektów geologicznych, form ziemi oraz niektórych gatunków ro-ślin i zwierząt.

• Z dniem 27.12.1919 r. rozpoczęła działalność Tymczasowa Państwowa Komisja Ochrony Przyrody.

• W 1921 r. powstał Park Narodowy w Białowieży.

• Rozporządzenie Ministrów z 10 czerwca 1925 r. o trybie załatwiania spraw ochrony przyrody wprowadziło formy organizacyjne ochrony przyrody w Polsce.

72 Ewa Jadwiga Lipińska

• W styczniu 1926 r. powstała Państwowa Rada Ochrony Przyrody.

• W dniu 19 września 1922 r. uchwalono ustawę wodną. Przepisy w niej zawar-te zakazywały zanieczyszczenia wód, nakazywały zaś budowę i eksploatację urządzeń chroniących wody przed zanieczyszczeniem, stanowiąc jednocze-śnie, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wód może być uzależnione od dopełnienia obowiązku złożenia i utrzymania urządzeń, które mogły uchronić od zeszpecenia okolice o pięknym krajobrazie, a dały się pogodzić z celem i rentownością przedsiębiorstwa. 31 stycznia 1961 r. uchwalona została usta-wa o ochronie wód przed zanieczyszczeniem. Ustausta-wa ta określała m.in., na czym polega zanieczyszczenie wód, co jest przedmiotem ochrony; nakładała szereg obowiązków zarówno na użytkowników wód, jak i na administrację państwową. Obydwie ustawy obowiązywały aż do roku 1962, kiedy to 30 maja tegoż roku uchwalono Prawo wodne.

• Pierwszym aktem o charakterze normatywnym, dotyczącym całości spraw ochrony przyrody w Polsce, była ustawa z 10 marca 1934 r. o ochronie przy-rody. W myśl tej ustawy organami kompetentnymi i odpowiedzialnymi za tę problematykę byli konserwatorzy przyrody. Na mocy tej ustawy utworzony został Fundusz Ochrony Przyrody i wprowadzono odpowiednie przepisy kar-ne. Do 1939 r. utworzono 6 parków narodowych, 180 rezerwatów przyrody, 4 500 pomników przyrody.

• Od 1934 r. w programie nauczania szkoły średniej uwzględniano zagadnienia ochrony przyrody.

• Po II Wojnie Światowej podjęto prace nad kodyfikacją problematyki ochro-ny środowiska. Już w 1949 r. ukazała się nowa ustawa o ochronie przyrody.

Jednak zawężała ona problematykę ochrony środowiska do tworzenia parków narodowych, rezerwatów, pomników przyrody oraz obejmowania ochroną wybranych gatunków roślin i zwierząt.

W Polsce powojennej tematyki dotyczącej ochrony środowiska naturalnego nie podejmowano lub zajmowano się nią bardzo niechętnie, bowiem informacje o stanie środowiska objęte były zapisem cenzorskim. Wynikał on z podsta-wowych celów ówczesnej polityki, którymi była intensyfikacja rozwoju prze-mysłu – zwłaszcza ciężkiego.

• W 1952 r. uchwalona została przez ówczesne władze PRL Konstytucja, w której zagadnienia ochrony środowiska nie znalazły miejsca w treści jej postanowień.

• 31 kwietnia 1966 r. uchwalono ustawę o ochronie powietrza atmosferyczne-go. Ustawa ta określała przede wszystkim, co należy rozumieć przez zanie-czyszczenie powietrza atmosferycznego, jaki jest cel ochrony oraz podmioty zobowiązane do realizowania działań ochronnych. Zapisy tej ustawy obo-wiązywały do 1980 r., kiedy została ona wchłonięta prawie w całości, przez ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska.

• Przełomowym okresem był rok 1976, w którym znowelizowano Konstytucję PRL wprowadzając do niej art. 71 o prawie obywateli do

ko-Prawo ochrony środowiska 73

rzystania z wartości środowiska. Artykuł ten przyjął brzmienie: Obywatele Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do korzystania z wartości środo-wiska naturalnego oraz obowiązek jego ochrony. Treść ta odnosi się do niegospodarczego korzystania z fizycznych elementów środowiska oraz z tych jego wartości, będących elementami niematerialnymi, które słu-żą do zaspokajania innych potrzeb niż gospodarcze. Impulsem tej zmia-ny było orzeczenie Sądu Najwyższego (1975 r.) z powództwa obywatela i Ligi Ochrony Przyrody w sprawie zanieczyszczenia rzeczki w okolicy służącej celom wypoczynkowym. Sąd Najwyższy oparł się na przepisach kodeksu cywilnego, art. 23–24, regulujące zagadnienia ochrony dóbr oso-bistych niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Dał tym samym podstawę do ich ochrony w każdej sytuacji. Przyjęto, że może to być również ochrona biologicznego środowiska człowieka realizowana w trybie środków cywilnoprawnych, a jeden z takich przepisów stanowi bezsprzecznie norma art. 24 k.c. zapewniająca ochronę spokoju psychicz-nego, np. przed hałasem, przed zanieczyszczeniem powietrza, zapacha-mi wpływającyzapacha-mi ujemnie na atmosferę itp. Ochrona ta wiąże się zawsze z ochroną dóbr osobistych (Haładyj, 2002; za: uzasadnienie wyroku SN z 10.VII.1975 r.).

• Zmiana w Konstytucji PRL, uzasadnienia Sądu Najwyższego były kro-kiem do nowelizacji ustawy o ochronie środowiska – nowa ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. była przyczynkiem do podejmowania nowych inicjatyw ochrony środowiska. W preambule do ustawy zawarto zapis informujący, że: jednym z jej celów jest zapewnienie warunków sprzyjających urzeczywistnieniu prawa obywateli do wszech-stronnego korzystania z walorów środowiska naturalnego i zachowanie jego wartości.

W tym samym czasie na arenie międzynarodowej podejmowano zdecydowane działania w kierunku ochrony środowiska człowieka na skalę lokalną, regionalną i globalną. Powstały Traktaty międzynarodowe wprowadzające wspólnotowe pra-wo, gdyż negatywne oddziaływanie człowieka przynosiło coraz większe skutki transgraniczne.

W Polsce do końca lat siedemdziesiątych minionego stulecia praktycznie nic się nie robiło w zakresie ochrony środowiska, w którym żyjemy. Docierały sygnały z krajów wysoko rozwiniętych o konieczności postępu ochrony przyrody, jednakże polska socjalistyczna gospodarka była głucha na te sygnały. W szerokim zakresie rozbudowywano przemysł ciężki, wydobywczy, przetwórczy bez zwracania uwagi na spustoszenie, jakie wprowadziły w powietrzu, wodzie i glebie. Miejscem spusto-szenia był początkowo obszar przedsiębiorstwa-truciciela, następnie teren lokalnej gminy, kraju i całego globu.

Na przełomie lat 1979/1980 grupa niezależnych naukowców polskich opracowa-ła „Raport o stanie zagrożenia środowiska przyrodniczego w Polsce” (W. Brzeziński,

74 Ewa Jadwiga Lipińska

S. Kozłowski, Z. Wierzbicki). Raport ten był całkowitym zaprzeczeniem ówczesnej propagandy rządu o prawidłowym stanie naszego „naturalnego domu”. Przekazany został Radzie Państwa, jako stanowczy głos domagający się zasadniczych zmian w podejściu do ochrony środowiska przyrodniczego. Szarość socjalizmu i brak per-spektyw na przyszłość, a także strach przed konsekwencjami służbowymi, w przy-padku prezentowania „rewolucyjnych” poglądów na temat niszczycielskiej działal-ności polskiej gospodarki powodowały, że w tamtych latach zagadnieniem otaczają-cej nas przestrzeni zajmowały się nieformalne grupy społeczne, określane mianem

„zielonych”.

Grupy społeczne rosły w siłę, bowiem coraz więcej osób zaczęło wiązać aspekt swego zdrowia ze zdrowiem otoczenia naturalnego. Ruchy społeczne nabierały cha-rakteru masowego, formowały nowe postawy opozycyjne wobec „socjalistyczne-go systemu planowania”. Niezależne postawy „zielonych”, podziemny obieg prasy i wydawnictwa tamtych lat umacniały żądanie radykalnych zmian w strefie stosun-ków: społeczeństwo – gospodarka – środowisko.

W lutym 1989 roku rozpoczęły się obrady Okrągłego Stołu. W skład zespołu strony solidarnościowo-opozycyjnej stolika ekologicznego weszli wybitni przedsta-wiciele nauki, praktyki gospodarczej, eksperci i działacze ruchów ekologicznych.

Rezultatem dwumiesięcznych obrad było uzgodnienie 28 postulatów wchodzących do końcowego protokołu. Prace zespołu ekologicznego zakończyły się w marcu 1989 roku, zaś 5 kwietnia zakończyły się obrady Okrągłego Stołu.

Protokół końcowy obrad stał się opoką dla przyjęcia zasad ekorozwoju i ekopo-lityki dla przyszłościowego rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, zmiany poli-tyki rolnej i urbanizacyjnej, tworzenia nowego systemu ochrony środowiska i roz-woju edukacji ekologicznej.

Rzeczywistość społeczno-gospodarcza III Rzeczypospolitej lat 1990–1998 ujawniła dwa nurty polityczne wzajemnie się ścierające. Jeden nurt wytyczył dro-gę w kierunku rozwoju świadomości ekologicznej narodu, zaś drugi nurt hamował koncepcje ekorozwojowe. Proces ten trwał osiem lat, w ciągu których ścieranie się prawicy z lewicą spowodowało: (1) osłabienie procesu nowelizacji ustaw ekolo-gicznych (uchwalono w tym czasie tylko jedną ustawę o odpadach i to znacznie odbiegającą od potrzeb, więc w 2001 r. poprawiono ją); (2) przyjęcia w 1994 r.

„Strategii dla Polski (Kołodko, 1994) pozbawionej treści proekologicznych (błąd ten naprawiono częściowo w 1995 r.); (3) narastania konfliktów między polityką rządu a Państwową Radą Ochrony Przyrody z jednoczesnym zanikiem działalności Państwowej Rady Ochrony Środowiska; (4) wycofania się Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z popierania powszechnej inwenta-ryzacji przyrodniczej (Kozłowski S., 2000).

Chęć i konieczność przystąpienia Polski do Unii Europejskiej była najistot-niejszym czynnikiem zmiany kierunku polityki rządu polskiego. Unia Europejska określiła jasno swoje stanowisko, co do respektowania ochrony środowiska globu ziemskiego. W 1999 roku rozpoczął się przegląd polskiego prawa w dziedzinie

„Środowisko” i jego dostosowywanie do norm obowiązujących kraje Wspólnoty.

Prawo ochrony środowiska 75 3.2. Konstytucja RP

W Polsce po okresie wojennym główne działania w ochronie środowiska podej-mowane były przez organizacje pozarządowe i grupy społeczne. Rewolucją w sys-temie prawnej ochrony środowiska, skierowanej przede wszystkim do rządowych władz państwowych, było wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (KRP) – podpisanej przez Prezydenta RP 6 kwietnia 1997 r. Dokument ten, mają-cy podstawową rangę prawną w polskim prawodawstwie, zawiera już treści, które umożliwiły wywieranie istotnego wpływu na całe prawo krajowe i opinię publiczną – jednocześnie jest on gwarancją realizacji prawa podmiotowego (obywatelskiego).

W nowej Konstytucji RP ochrona środowiska znalazła się w art. 5, 31, 68, 74 i 86.

Artykuł 5 KRP stanowi, że: Rzeczypospolita Polska strzeże niepodległości i nie-naruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywa-tela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

Artykuł 31 stanowi w ust. 1, że: Wolność człowieka podlega ochronie praw-nej”. Ust. 2 informuje: „Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych.

Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.

Treść art. 31 w ust. 3 podaje z kolei, że: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia (...). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Artykuł 68, ust. 1 podkreśla: Każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Natomiast ust. 3 tego samego artykułu wskazuje podmiot zobowiązany do ochrony zdrowia oraz osoby szczególnie podlegające ochronie: Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Ust. 4 konkretyzuje elementy szczególne dla zachowania zdrowia psychicznego, społecznego, fizycznego i fizjo-logicznego człowieka konstatując: Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Artykuł 74, ust. 1 zobowiązuje: Władze publiczne prowadzą politykę zapew-niającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ust. 2 tego samego artykułu nakazuje: Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz pu-blicznych. Ust. 3 zawiadamia, że: Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zaś ust. 4 zobowiązuje: Władze publiczne wspierają działania obywa-teli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Artykuł 86 traktuje ochronę środowiska w kategoriach obowiązku obywatel-skiego, podkreślając że: Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i po-nosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa (jest to ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz.U. Nr 62, poz. 627).

76 Ewa Jadwiga Lipińska

Przepisy art. 5 ujęte zostały w Rozdziale I Konstytucji odnoszącym się ogólnie do Rzeczypospolitej, co wskazuje na istotę ochrony środowiska stanowiącą jeden z podstawowych celów polityki państwa. Można przez to rozumieć, że realizacja tego obowiązku jest przedmiotem działalności politycznej każdego rządu bez wzglę-du na sytuację polityczną kraju. Prawo do ochrony środowiska jest tym samym do-brem wspólnym.

Pozostałe artykuły ujęte zostały w Rozdziale II Konstytucji RP mówiącym o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela, w części „Zasady ogólne” (art. 31), „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” (art. 68, 74) oraz „Środki ochrony wolności i praw” (art. 86).

Podkreślenia godnym jest fakt, że umiejscowienie ochrony środowiska w tre-ści Konstytucji RP i nałożenie na państwo obowiązku zrównoważonego rozwoju wskazuje na jej ważne miejsce wśród zadań i kompetencji organów państwowych, niezależnie od istniejącej struktury politycznej władz państwa polskiego. Ponieważ

„środowisko jest wartością konstytucyjnie chronioną” obowiązki państwa w zakre-sie tej ochrony określają odpowiednie ustawy i rozporządzenia do nich (akty wy-konawcze). Dokumenty te tworzą prawa i obowiązki dla władzy państwowej i jej społeczeństwa. Wykonanie ich znajduje się pod bezpośrednią kontrolą społeczną.

Ma ona prawo do sięgania po środki prawne, łącznie ze skargą konstytucyjną, gdy realizacja ich praw i obowiązków nie jest przestrzegana. I na odwrót – jednostka jest w pełni odpowiedzialna za naruszenie środowiska.

Prawo do korzystania z wartości (walorów i zasobów) środowiska nie jest pra-wem biernym. Prawo to nakłada obowiązek podnoszenia jakości i estetyki tegoż środowiska, czyli jego kształtowania.

Uznanie prawa do ochrony środowiska za prawo władz publicznych, obywatel-skie i osobiste jest prawem bezdyskusyjnym i musi być powszechnie akceptowane.

Powszechne zaakceptowanie prawa do ochrony środowiska umożliwiła kolejna re-forma – rere-forma dwudziestoletniego funkcjonowania ustawy o ochronie i kształto-waniu środowiska (1980), którą zastąpiła nowa ustawa zasadnicza Prawo ochrony środowiska (2001), będąca kompleksową regulacją prawną dostosowaną do wymo-gów państw „15”.