Struktura Rady

W ramach RUE można wyróżnić wielowarstwową hierarchę orga-nów składających się z przedstawicieli państw członkowskich, przez którą przepływają decyzje. Liczba warstw w poszczególnych organach jest różna, bowiem Rada podzielona jest również poziomo na sektory, zajmujące się poszczególnymi politykami Unii i zróżnicowane zarówno pod względem formalnej organizacji, jak i nieformalnych reguł działa-nia. Funkcjonują w niej ponadto dwa podmioty instytucjonalne, które przekraczają ustalone granice pionowe i poziome: Sekretariat Generalny i prezydencja. Spajają i koordynują one aktywność organów Rady, wspo-magają przebieg negocjacji oraz sprzyjają efektywności całej instytucji.

Na bardziej ogólnym poziomie zamiast o warstwach można mówić o dwóch szczeblach Rady: politycznym i urzędniczym. Pierwszy z nich

to Rada w ścisłym znaczeniu, czyli posiedzenia składów ministerial-nych. Drugi to ogół organów przygotowawczych, od Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreperu, z fr. Comité des représentants permanents) po wyspecjalizowane grupy robocze. Choć formalnie decyzje zapadają na szczeblu politycznym, sposób działania Rady charakteryzuje istotna rola szczebla urzędniczego, na którym decyzje te są kształtowane ( Hayes--Renshaw, Wallace 2006: 68–71; Smeets 2016: 28).

Droga dokumentów legislacyjnych przez warstwy Rady zaczyna się najczęściej od przesłania propozycji ze strony Komisji Europejskiej do odpowiedniej grupy roboczej (lub kilku grup równolegle). Grupa, wspie-rana przez Sekretariat Generalny, w ciągu kilku posiedzeń analizuje projekt i uzgadnia sprawozdanie, które przesyła do wyższej warstwy, najczęściej Coreperu. Na tym etapie udaje się osiągnąć pełne porozu-mienie w dużej części przypadków, kolejne uzgadniane są w Komitecie Stałych Przedstawicieli. Ogółem, wedle różnych szacunków, od 65 do 90% spraw udaje się uzgodnić na szczeblu urzędniczym. Wszystkie przekazywane są następnie na posiedzenie Rady w składzie ministe-rialnym. Sprawność zarysowanego tu procesu zależy między innymi od zaangażowania prezydencji i charakteru dyskutowanego problemu ( Nugent 2010: 151–153). Reprezentanci państw w organach szczebla urzędniczego starają się zarówno przewidzieć, jak i odpowiednio przy-gotować to, co będzie się działo w wyższych warstwach, zwłaszcza zaś odgadnąć, co mogą zaakceptować ich polityczni zwierzchnicy ( Smeets 2016: 292–293).

Złożone sprawy niekiedy wędrują w górę i w dół hierarchii Rady.

Ministrowie mogą poczynić pewne kierunkowe ustalenia, po czym sprawa wraca ponownie na szczebel urzędniczy do dalszych uzgod-nień. Granice między grupami roboczymi, Coreperem i składami mi-nisterialnymi okazują się wówczas rozmyte. Zaangażowanie organów z poszczególnych warstw Rady w proces decyzyjny ma charakter sym-biotyczny – nigdy nie są one od siebie całkowicie odseparowane, a ich współdziałanie niesie wzajemne korzyści ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 77; Fouilleux et al. 2005: 610; por.  Kirpsza 2011).

1.2.1. Składy ministerialne

W ścisłym ujęciu Rada to posiedzenia reprezentantów państw człon-kowskich na szczeblu ministerialnym, którzy mogą podejmować zobo-wiązania w imieniu swych stolic, czyli to, co określam jako szczebel po-lityczny (TUE 2012: art. 16 ust. 2; Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 33).

Ministrom na posiedzeniach towarzyszy delegacja urzędników, którzy wspierają ich przed obradami i w czasie posiedzenia. Zadaniem dele-gacji jest zapewnienie, aby osoba występująca w imieniu państwa była odpowiednio zaznajomiona z tematyką posiedzenia, rozumiała możliwe konsekwencje dyskutowanych opcji, jak również nie popełniała błędów negocjacyjnych ( Nugent 2010: 143).

Rada spotyka się w jednej z 10 wyodrębnionych przedmiotowo for-macji. Ze względu na ograniczony zakres kompetencji UE niektóre konfiguracje obejmują szeroką i zróżnicowaną problematykę, w istocie funkcjonując jako zbiór mniejszych składów – w zależności od pla-nowanego tematu posiedzenia uczestniczą w nich inni ministrowie.

Poszczególne formacje Rady zbierają się od kilku do kilkunastu razy w roku ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 38–48, 62; por.  Ławniczak 2014b: 19).

Z posiedzeń Rady sporządzane są protokoły, nie oddają one jednak w pełni tego, co faktycznie dzieje się w ich trakcie, np. oficjalne głoso-wania są przeprowadzane bardzo rzadko. Co więcej, oprócz posiedzeń formalnych organizowane są spotkania nieformalne, bez protokołów, typowego porządku obrad itp. Mają one stanowić dodatkową przestrzeń dla (swobodniejszej) dyskusji i uzgodnień. Spotkania takie odbywają się najczęściej w kraju sprawującym prezydencję ( Nugent 2010: 143–144;

Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 48–56).

Ministrowie często pozostają „nieobecni” w toczących się w Radzie negocjacjach, a jedynie na koniec formalnie przyjmują decyzje wypra-cowane na szczeblu urzędniczym. Szczebel urzędniczy „urządza” debatę szczebla politycznego, tak aby ministrowie mogli sprawnie przebrnąć przez przeładowany porządek obrad, a ich współpracownicy byli w sta-nie ich do tego przygotować w ograniczonym czasie, którym dysponują ( Smeets 2015: 293–294). Podczas posiedzeń ministerialnych sprawy

uzgodnione w Coreperze określane są jako punkty A i zatwierdzane bez dyskusji. Pozostałe sprawy, czyli punkty B, stanowią około 15% ogó-łu ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 52–53). Proporcje te wskazują na małe zaangażowanie ministrów w proces decyzyjny w Radzie (jego depolityzację). Taki wniosek kwestionuje Häge. Jak wyżej wspomniano, zaangażowanie ministrów, nadające kierunek dalszym pracom szczebla urzędniczego, może się pojawiać na różnych etapach procesu decy-zyjnego. Co więcej, punkty B nie są zazwyczaj zamykane na jednym posiedzeniu. Po sprawdzeniu przez prawników i lingwistów trafiają ponownie do agendy jako punkty A. Häge (2008a: 92–94) wylicza, że faktyczne zaangażowanie ministrów w decydowanie dotyczy 47% spraw.

1.2.2. Komitet Stałych Przedstawicieli

Niemal wszystkie sprawy, które trafiają na posiedzenia ministrów, są wcześniej uzgadniane przez Komitet Stałych Przedstawicieli – jeden z nielicznych organów przygotowawczych posiadających umocowanie traktatowe (TUE 2012: art. 16 ust. 7; TFUE 2012: art. 240 ust. 1).

Zapewnia on większą spójność podzielonej na segmenty Radzie, a we-dług niektórych wręcz zarządza Unią i wprawia ją w ruch ( Ha yes- -Renshaw, Wallace 2006: 72; Hix, Høyland 2011: 63; Lempp, Alten-schmidt 2008: 511–512). Co więcej, złożony ze stale przebywających w Brukseli ambasadorów, Coreper wydaje się najlepszym przykładem znaczenia wytwarzanych w organach ponadnarodowych więzów za-ufania, otwartości na potrzeby partnerów i dążenia do kompromisu (Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 80).

Coreper pracuje w dwóch niezależnych składach. Skład grupujący stałych przedstawicieli to Coreper II. Zajmuje się wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, kwestiami ekonomiczno-finansowymi, wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi, a także przy-gotowuje posiedzenia Rady do spraw Ogólnych. Coreper I, złożony z zastępców ambasadorów, odpowiada za pozostałe obszary unijnej polityki (ibidem: 73–74; Nugent 2010: 144).

Coreper jest organem znajdującym się na granicy szczebla urzęd-niczego i politycznego. Zazwyczaj przekazuje na posiedzenie Rady

gotowe rozwiązania – całkowicie uzgodnione lub zredukowane do jasno okreś lonych opcji ( Nugent 2010: 145). Oznacza to, że Komitet nie jest jedynie filtrem, który rozdziela sprawy według ich „technicz-ności” bądź „politycz„technicz-ności”, lecz instytucją zapewniającą sprawne funkcjonowanie Rady ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 77; por.  Lewis 2007: 146–147).

Członkowie Komitetu otrzymują zazwyczaj instrukcje ze swych sto-lic, jednak ze względu na wysoki status i zaufanie, którym się cieszą, pozostawia im się większy margines swobody przy ich realizowaniu niż urzędnikom niższego szczebla (Lewis 2007: 138, 150). Duża część pracy Komitetu odbywa się poza formalnymi posiedzeniami. Rozmowy nieformalne stanowią nieodzowny element starań na rzecz wypraco-wania kompromisowych uzgodnień w sprawach, którymi zajmują się oni później na posiedzeniach oficjalnych (Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 80).

Umocowanie w środowisku unijnym konstytuuje szczególną rolę członków Coreperu. W stolicach są postrzegani jako eksperci od zawiło-ści funkcjonowania Unii Europejskiej. W Brukseli cieszą się opinią osób doskonale poinformowanych o sprawach swych państw. Dzięki dobrej znajomości nastrojów w kraju, a także żywym kontaktom z pozostałymi stałymi przedstawicielami są oni w stanie określać, co jest możliwe do zaakceptowania na obu poziomach, a co nie (ibidem: 73–75).

1.2.3. Grupy robocze i komitety

Grupy robocze i komitety stanowią niższe warstwy szczebla urzędni-czego Rady. W skład tych organów wchodzą krajowi urzędnicy, a za za-danie mają doradzanie wyższym warstwom RUE ( Nugent 2010: 145–

146). Te przyglądające się szczegółom organy rozstrzygają podstawowe kwestie sporne i filtrują strumień spraw w drodze do Coreperu i na posiedzenia ministrów ( Häge 2008: 34–35). Najczęściej przypisuje się grupom roboczym rolę „techniczną”, jednakże – podobnie jak granice między warstwami – podział spraw na „techniczne” i „polityczne” jest rozmyty i nieoczywisty. Klasyfikowanie spraw w taki sposób może mieć jednak instrumentalne motywy, gdy polityzacja lub depolityzacja danej

kwestii pozwala na przyjęcie bądź zablokowanie przyjęcia jakiegoś roz-wiązania ( Fouilleux et al. 2005).

Najwyżej w hierarchii znajduje się kilka komitetów zajmujących się sprawami o istotnym znaczeniu, jak Specjalny Komitet do spraw Rol nictwa, który w praktyce ma status równy Coreperowi ( Kirpsza 2016: 129), czy Komitet do spraw Polityki Handlowej. Niektóre z tych organów posiadają wewnętrzną strukturę, czego przejawem mogą być posiedzenia w składzie zastępców stałych członków lub podkomitety zajmujące się poszczególnymi sprawami. Część z nich wybiera również kadencyjnych przewodniczących. Komitety dzielą się na „traktatowe”, których praca nie jest już zazwyczaj przedmiotem dyskusji w Coreperze, oraz zwykłe, bliższe statusowi grup roboczych (ibidem: 129–130).

W jakościowym opisie charakteru tego, co dzieje się w grupach roboczych, przejawia się jedna z głównych różnic między racjonali-stycznymi i konstruktywiracjonali-stycznymi opisami podejmowania decyzji w RUE. Według pierwszych niższe warstwy Rady są jedynie kanałami ekspresji i uzgadniania interesów narodowych. Wedle drugich zachodzą w nich społeczne procesy redefiniowania tych interesów, co oznacza, że oprócz roli mediacyjnej w stosunkach między poszczególnymi rządami i szerzej: między poziomami narodowym i ponadnarodowym organy Rady stanowią również miejsce przeformułowywania stanowisk we-wnątrz instytucji i wewe-wnątrz państw.

Racjonaliści twierdzą, że rola grup roboczych jest ograniczona.

Urzędnicy w nich pracujący starają się przede wszystkim „dobrze wyko-nywać swoją pracę”, unikać uznania za winnych złych decyzji i działać tak, by cieszyć się uznaniem przełożonych ze szczebla politycznego ( Häge 2011: 20). Konstruktywiści podnoszą z kolei, że praca w sta-łej grupie osób (por.  Tosiek 2016: 313), w specyficznym środowisku niższych warstw Rady, musi wytworzyć pewnego rodzaju grupową identyfikację, poczucie wspólnego celu i wzajemnych zobowiązań w dą-żeniu do niego. Nawet jeśli te elementy tożsamości są komplementarne i drugorzędne względem identyfikacji urzędnika ze swym krajem, ich wpływu na sposób funkcjonowania grup roboczych nie można pominąć ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 97–99).

1.2.4. Prezydencja i Sekretariat Generalny

Struktura Rady jest podzielona nie tylko pionowo, ale też poziomo na sektory zajmujące się poszczególnymi obszarami polityki UE. Grupy robocze zajmują się jedynie wąskim zakresem spraw, a w każdej z nich obowiązują nieco inne sposoby działania. Coreper składa się z dwóch niezależnych części. Ministrowie obradują w 10 różnych składach.

W Radzie aktywne są jednak dwa podmioty, które mogą przekraczać zarówno podziały pionowe, jak i poziome, a przez to zwiększać spójność jej działania: prezydencja i Sekretariat Generalny. Oba podmioty odgry-wają zarazem rolę inicjatorów porozumień, mediatorów i architektów konsensusu ( Nugent 2010: 141).

Wykorzystując formalne i nieformalne środki działania, prezyden-cja i Sekretariat mają wiele możliwości, by kształtować agendę prac Rady zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. Ich wpływ na przepływ spraw między warstwami pozwala im spowalniać lub przyspieszać prace nad nimi, lecz również pośrednio oddziaływać na ich treść. Proponując kom promisowe rozwiązania, mogą włączać lub wykluczać z nich po-szczególne elementy. Istotne są również relacje urzędników prezydencji i Sekretariatu z przedstawicielami innych uczestników procesu decyzyj-nego, w tym nieformalne kanały komunikacji z nimi. Ten, kto zapewnia przywództwo, ma zatem wpływ na treść ostatecznie przyjmowanych decyzji, zwłaszcza w tak złożonej strukturze jak RUE.

Instytucja prezydencji odgrywa kluczową rolę w funkcjonowaniu Rady. Pod względem proceduralnym prezydencja to głównie prze-wodniczenie obradom Rady (z pewnymi wyjątkami, zwłaszcza w za-kresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), jednak sprawujące ją państwa chcą robić coś więcej – przewodzić: wskazywać priorytety, wyznaczać kierunki działań i nadawać im dynamikę (por.  Mieńkowska--Norkiene 2012). Na zakres działań prezydencji wpływają jednak normy niefor malne, zwłaszcza bezstronności, konsensusu oraz skuteczności ( Niemann, Mak 2010). Prezydencja stanowi ponadto reprezentację Rady wobec Parlamentu i Komisji.

W wymiarze formalnym kompetencje prezydencji nakierowane są na zwiększanie efektywności działań Rady, lecz bez większych

możliwości wpływania na ich efekt ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 149;

por.  Warntjen 2010b). Zdaniem Jonasa Tallberga (2010b), może ona jednak kształtować agendę Rady, między innymi poprzez wyklucza-niu spraw z porządku obrad albo obniżanie bądź podwyższanie ich rangi. Prezydencja ma również wpływ na przepływ spraw między warstwami Rady. Po każdym posiedzeniu organu Rady prezydencja decyduje, co z niego wynika i co dalej robić: porzucić sprawę czy zapla-nować kolejne posiedzenie w tym samym organie lub wyżej ( Smeets, Vennix 2014: 1439). Jej atutem są również bezpośrednie kontakty z PE i KE. Według Arne Niemanna, prezydencja jest jednym z kluczowych podmiotów stojących za cultivated spillover, czyli „rozlewaniem się” in-tegracji na nowe obszary w wyniku starań instytucji UE ( Niemann 2010b: 285–286).

Rola Sekretariatu Generalnego w działaniach Rady pozwala uznać go za jednego z uczestników procesu decyzyjnego ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 101–102). Do jego podstawowych zadań należą orga-nizowanie i koordynowanie prac Rady, jak również asystowanie pre-zydencjom w postaci wsparcia administracyjnego i merytorycznego.

Sekretariat Generalny działa we wszystkich sektorach i warstwach Rady, a przy tym nie podlega zmianom, takim jak rotacyjnie sprawowana prezydencja. Derek Beach (2010) przekonuje, że Sekretariat nie jest pozbawiony samodzielnych wpływów i może np. w trakcie negocja-cji sugerować kompromisowe rozwiązania. Ana E.  Juncos i Karolina Pomorska (2011) wskazują, że rosnąca rola SG jako podmiotu uła-twiającego uzyskiwanie porozumienia wiąże się z socjalizacją i przyj-mowaniem przez urzędników sekretariatu ról, które wykraczają poza formalne obowiązki.