System standardowy a system uproszczony dop∏at bezpoÊrednich

Nowe paƒstwa cz∏onkowskie majà mo˝liwoÊç wyboru mi´dzy dwoma systemami, a wybór jed-nego z nich ma powa˝ne znaczenie dla gospodarstw rolnych, gdy˝ korzyÊci poszczególnych grup gospodarstw sà zale˝ne od przyj´tego systemu. Obecnie w paƒstwach cz∏onkowskich obowiàzuje system nazywany standardowym. Jego istotà jest Êcis∏e powiàzanie p∏atnoÊci bezpoÊrednich z

ga-∏´ziami produkcji. Dop∏aty otrzymujà wi´c w ustalonej uprzednio wysokoÊci wy∏àcznie gospodar-stwa uprawiajàce zbo˝a, oleiste, stràczkowe pastewne, len na ziarno i na w∏ókno, tytoƒ, chmiel, ziemniaki skrobiowe, a tak˝e prowadzàce mi´sny chów byd∏a i owiec. Od roku 2005/2006 syste-mem dop∏at b´dzie obj´ty równie˝ mleczny chów byd∏a, przy czym b´dà one wprowadzane stop-niowo przez kilka lat.

Standardowy system dop∏at bezpoÊrednich mo˝e byç wprowadzony w ˝ycie jedynie wówczas, gdy paƒstwo cz∏onkowskie dysponuje specjalnym systemem ewidencji i kontroli IACS (Integra-ted Administration and Control System; Zintegrowany System Zarzàdzania i Kontroli). Polska obecnie prowadzi prace, które majà umo˝liwiç jego uruchomienie w dniu cz∏onkostwa.

Jednak-˝e Komisja uzna∏a, Jednak-˝e moJednak-˝e im sprawiaç ró˝ne trudnoÊci w pierwszych latach cz∏onkostwa. Dla-tego te˝ zaproponowa∏a paƒstwom kandydujàcym mo˝liwoÊç stosowania systemu uproszczone-go. Jego podstawà by∏aby zasada, ˝e „wszystkie rodzaje ziemi rolniczej zaliczane do u˝ytków nych by∏yby obj´te p∏atnoÊciami. Nie by∏oby obowiàzku produkcji, ale grunty nieu˝ytkowane rol-niczo musia∏yby byç zakonserwowane w sposób zapewniajàcy ochron´ Êrodowiska. Minimalny obszar gruntów uprawnionych do p∏atnoÊci wynosi∏by 0,3 ha”¹⁵⁴. Ogólna wysokoÊç p∏atnoÊci bez-poÊrednich by∏aby ustalana w taki sam sposób jak w wypadku systemu standardowego (zasada ta oznacza, ˝e przyj´cie systemu uproszczonego nie zmienia zawartych w tabeli 2 kwot potencjal-nych p∏atnoÊci bezpoÊrednich ogó∏em).

System uproszczony by∏by stosowany przejÊciowo przez trzy lata. Nast´pnie istnia∏aby mo˝li-woÊç jego dwukrotnego przed∏u˝enia, za ka˝dym razem o rok. Po pi´ciu latach paƒstwo stosujà-ce system uproszczony powinno byç w pe∏ni przygotowane do wprowadzenia systemu standardo-wego. JeÊli jednak okaza∏oby si´, ˝e system IACS nie zosta∏ jeszcze zorganizowany lub funkcjo-nuje nieprawid∏owo, mo˝liwa by∏aby kontynuacja systemu uproszczonego. Wówczas jednak rol-nicy ponosiliby konsekwencje zaniedbaƒ organizacyjnych, gdy˝ wysokoÊç przys∏ugujàcych paƒ-stwu dop∏at bezpoÊrednich zosta∏aby zamro˝ona na poziomie piàtego roku cz∏onkostwa, czyli 45% pe∏nych p∏atnoÊci, a˝ do stworzenia warunków umo˝liwiajàcych wprowadzenie systemu standardowego.

Pierwsze opinie polskie by∏y zdecydowanie niech´tne systemowi uproszczonemu. Najkrótszà, a zarazem najdobitniejszà krytycznà ocen´ systemu uproszczonego zawiera zamieszczona w „Po-lityce” wypowiedê Jacka Saryusza-Wolskiego: „Jest to system zupe∏nie inny od tego, który obo-wiàzuje w UE. Tamten wspiera pewne rodzaje produkcji, dopinguje do unowoczeÊniania. Nasz b´dzie rodzajem rozsmarowanej renty socjalnej, która mo˝e zakonserwowaç rolnictwo w skanse-nie. Nie zach´ca bowiem do specjalizacji”¹⁵⁵.

Odmienne stanowisko zosta∏o zaprezentowane w opracowaniu wykonanym przez Zespó∏

Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej (SAEPR)¹⁵⁶. Uznano w nim, ˝e przede wszystkim ze wzgl´du na zagro˝enia wynikajàce z niepe∏nej absorpcji p∏atnoÊci w systemie standardowym, Polska powinna rozwa˝yç wprowadzenie systemu uproszczonego.

154 Enlargement and Agriculture: Successfully integrating the new Member States into the CAP. Issues Paper. Commission of the European Communities, Brussels, 30.1.2002, SEC (2002) 95 final, s. 8.

155 J. Solska, Wojny ch∏opsko-polskie, „Polityka” 2003, nr 1.

156 Zespó∏ SAEPR. Propozycja implementacji systemu p∏atnoÊci bezpoÊrednich w Polsce. Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa. Sekcja Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej, Warszawa, sierpieƒ 2002.

Ka˝dy z dwu systemów ma wady. Jednak˝e o ile system uproszczony ma powa˝ne mankamen-ty merytoryczne¹⁵⁷, to wady systemu standardowego wynikajà przede wszystkim z niedostatków organizacyjnych i zbyt niskich kwalifikacji ludzi obs∏ugujàcych system i korzystajàcych z niego¹⁵⁸. Jednà z najwa˝niejszych wad systemu uproszczonego jest nadmierne wspieranie gospodarstw na glebach s∏abych. W systemie uproszczonym obowiàzuje jedna stawka dop∏at na ca∏ym obsza-rze kraju, natomiast w systemie standardowym mogà one byç zró˝nicowane. Wszystkie paƒstwa cz∏onkowskie UE o obszarze zbli˝onym do Polski skorzysta∏y z tego uprawnienia, wprowadzajàc regionalne zró˝nicowanie plonów. Rozwiàzanie to powoduje, ˝e gospodarstwa w regionach wy˝-szych plonów otrzymujà wy˝sze dop∏aty w przeliczeniu na jednostk´ powierzchni, natomiast identyczne w przeliczeniu na jednostk´ produkcji. Przy braku regionalizacji p∏atnoÊci w przelicze-niu na jednostk´ powierzchni sà identyczne, co powoduje, ˝e gospodarstwa w regionach wy˝szych plonów majà ni˝sze przychody w przeliczeniu na jednostk´ produkcji. Poniewa˝ równoczeÊnie gospodarstwa na glebach s∏abych sà wspierane subwencjami za gospodarowanie w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych, to okazuje si´, ˝e rolnicy gospodarujàcy na glebach do-brych otrzymywaç b´dà ni˝sze subwencje nie tylko w przeliczeniu na jednostk´ produkcji, ale równie˝ w przeliczeniu na jednostk´ powierzchni. Czy rzeczywiÊcie wsparcie gospodarstw towa-rowych o dobrych warunkach naturalnych i wysokich plonach powinno byç ni˝sze ni˝ gospo-darstw zlokalizowanych na glebach s∏abych?

Z mankamentów merytorycznych systemu standardowego najwa˝niejszym jest chyba wysoki koszt bie˝àcego administrowania¹⁵⁹. Trudno jednak spodziewaç si´, ˝e wprowadzenie systemu uproszczonego wyraênie zmniejszy koszty funkcjonowania IACS-u. Przy systemie uproszczonym wysokoÊç otrzymywanych p∏atnoÊci bezpoÊrednich zale˝y od powierzchni u˝ytków rolnych gosdarstwa, co oznacza, ˝e nie sà potrzebne jedynie informacje o uprawach na poszczególnych po-lach. Natomiast niezb´dny jest, tak jak w systemie standardowym, system identyfikacji dzia∏ek rolnych. Ponadto wprawdzie system uproszczony nie wymaga informacji o chowanych zwierz´-tach, ale wiadomoÊci te sà niezb´dne ze wzgl´du na system ochrony ˝ycia i zdrowia ludzi oraz zwierzàt. Dlatego te˝ system ewidencji zwierzàt musi funkcjonowaç niezale˝nie od tego, czy Pol-ska w pierwszych latach cz∏onkostwa zdecyduje si´ na stosowanie systemu uproszczonego, czy te˝

standardowego.

RównoczeÊnie za systemem uproszczonym w pierwszych latach cz∏onkostwa przemawiajà dwa wa˝ne argumenty. Pierwszym jest mo˝liwoÊç pe∏nego wykorzystania dop∏at. Aby dokonaç wyp∏aty w systemie standardowym, niezb´dna jest aktywnoÊç rolnika, polegajàca na z∏o˝eniu ob-szernego wniosku charakteryzujàcego gospodarstwo. Nawet przy najlepszej organizacji bezp∏at-nego doradztwa trudno b´dzie dotrzeç w ciàgu kilku miesi´cy z informacjami i skutecznà pomo-cà do blisko 2 mln w∏aÊcicieli i dzier˝awców gospodarstw rolnych, którzy mogà staraç si´ o p∏at-noÊci bezpoÊrednie. Ponadto w pierwszym okresie nawet dobrze przygotowany system IACS

mo-˝e nie byç w pe∏ni sprawny. Jest wi´c pewne, mo-˝e Polska, wprowadzajàc system standardowy od dnia cz∏onkostwa, wykorzystywa∏aby w pierwszych latach jedynie cz´Êciowo przys∏ugujàce p∏atno-Êci bezpoÊrednie. Niebezpieczeƒstwo takie nie wyst´puje przy systemie uproszczonym.

157 Wed∏ug autorów: 1. „Pogorszy∏aby si´ pozycja konkurencyjna tych polskich gospodarstw, które by∏yby normalnie obj´te p∏atnoÊciami w systemie standardowym, z uwagi na innà redystrybucj´ p∏atnoÊci w systemie uproszczonym. Pogorszà si´ te˝ warunki finansowe tych gospodarstw (w stosunku do obecnych). 2. O ile w UE-15 wsparcie zrycza∏towane trafia∏oby do gospodarstw otrzymujàcych p∏atnoÊci w systemie standardowym [...] to w Polsce [...] te˝ do np. producentów ziemniaków czy buraków cukrowych (wyp∏ata p∏atnoÊci na ha UR). W tej sytuacji wsparcie producentów np. buraków cukrowych by∏o-by zawy˝one (otrzymujà oni [...] wysokie wsparcie cenowe). 3. Przy niskim wyjÊciowym poziomie p∏atnoÊci (25%) niska by∏o-

by-∏aby kwota na ha UR (35 EUR po wy∏àczeniu ugorów i od∏ogów)” – jw., Aneks II, s. 8.

158 Za takie nale˝y uznaç: 1) koniecznoÊç posiadania sprawnego systemu IACS, 2) trudnoÊci skontrolowania wniosków o p∏atnoÊci, 3) b∏´dne wype∏nianie wniosków w pierwszych latach, 4) skomplikowany charakter wniosków.

159 W systemie uproszczonym znacznie prostsze sà wnioski sk∏adane przez rolników. O wiele ∏atwiejsza by∏aby równie˝

kontrola (nie kontroluje si´ powierzchni poszczególnych upraw, powierzchni paszowych, liczby zwierzàt oraz ich obsady).

Drugi argument wynika z okolicznoÊci, ˝e zbiór gospodarstw rolnych obj´tych systemem stan-dardowym jest najprawdopodobniej niemal identyczny ze zbiorem gospodarstw obj´tych syste-mem uproszczonym. W zwiàzku z tym autorzy jednej z opinii stwierdzajà: „W wielu gospodar-stwach niewyspecjalizowanych, o strukturze produkcji podobnej do struktury produkcji rolnej w Polsce, zamiana systemu standardowego na uproszczony obni˝y∏aby ∏àcznà kwot´ p∏atnoÊci tyl-ko nieznacznie («samoistny» efekt tyl-kompensujàcy)”¹⁶⁰. Poglàd ten potwierdzajà rachunki symula-cyjne, wykonane dla czternastu typów gospodarstw zlokalizowanych w ró˝nych regionach Polski.

Wynika z nich, ˝e wprowadzenie systemu uproszczonego wyraênie uszczupla przychody gospo-darstw o du˝ym udziale upraw polowych (zbó˝ i oleistych) w strukturze u˝ytkowania gruntów or-nych. Znacznie ni˝sze by∏yby równie˝ przychody gospodarstw uprawiajàcych tytoƒ i chmiel. Na-tomiast najwi´cej zyska∏yby w porównaniu z systemem standardowym gospodarstwa specjalizu-jàce si´ w mlecznym chowie byd∏a.

Okazuje si´ wi´c, ˝e niezale˝nie od stosowanego systemu, wi´kszoÊç dop∏at trafi do tych sa-mych gospodarstw, aczkolwiek w nieco innej wysokoÊci. Trudno zatem uznaç za w pe∏ni uzasad-nionà opini´, ˝e system uproszczony skazuje polskie rolnictwo na „skansenizacj´” i powoduje, i˝

dop∏aty bezpoÊrednie nie b´dà wspieraç rozwoju, lecz b´dà zapomogami socjalnymi. Ze wzgl´du na struktur´ agrarnà w Polsce znaczna cz´Êç p∏atnoÊci mia∏aby charakter socjalny równie˝ w sys-temie standardowym. Podobnie nie sposób bez zastrze˝eƒ przyjàç poglàd, ˝e „[system standar-dowy] dopinguje do unowoczeÊniania”, gdy˝ na systemie tym zyska∏yby gospodarstwa specjalizu-jàce si´ w uprawie zbó˝ i mi´snym chowie byd∏a. Nie sà to dziedziny wymagaspecjalizu-jàce modernizacji, zw∏aszcza ˝e wspieranà formà jest ekstensywny chów mi´snego byd∏a.

Jednak˝e decyzje produkcyjne rolników funkcjonujàcych w systemie uproszczonym b´dà od-mienne ni˝ w systemie standardowym. System uproszczony nie preferuje ˝adnej ga∏´zi produk-cji, gdy˝ kluczem podzia∏u jest powierzchnia u˝ytków rolnych, natomiast system standardowy wspiera upraw´ zbó˝, oleistych i mi´sny chów byd∏a. Z tego wzgl´du wyra˝ona wy˝ej opinia, ˝e poziom 40% p∏atnoÊci bezpoÊrednich ju˝ zapewnia konkurencyjnoÊç wszystkich – poza pszenicà – wa˝niejszych produktów rolniczych, mo˝e byç nieprawdziwa przy przyj´ciu systemu uproszczo-nego, który nie uwzgl´dnia ró˝nic regionalnych. Na wprowadzeniu systemu uproszczonego w po-równaniu z systemem standardowym straci∏yby zatem gospodarstwa zbo˝owe, osiàgajàce wyso-kie plony, w takich m.in. regionach, jak Opolszczyzna, Zamojswyso-kie, region Pyrzyc, a tak˝e Wielko-polska i Kujawy. Mo˝e wi´c okazaç si´, ˝e w okresie stosowania systemu uproszczonego gospo-darstwa w najsilniejszych regionach rolniczych znajdà si´ po wstàpieniu Polski do UE w trudniej-szej sytuacji ekonomicznej ni˝ gospodarstwa w regionach o niskiej produkcyjnoÊci.

W sformu∏owanych ostatnio przez Komisj´ propozycjach zmian¹⁶¹WPR znajduje si´ propo-zycja zastàpienia istniejàcych dop∏at bezpoÊrednich systemem rycza∏towym, którego istotà jest jedna subwencja wspierajàca dochód rolniczy. Proponowane rozwiàzanie zawiera elementy sys-temu uproszczonego, ale równoczeÊnie ma byç zachowana zasada zró˝nicowania poziomu dop∏at w zale˝noÊci od poziomu produkcji. Nie jest wykluczone, ˝e system rycza∏towy b´dzie powszech-nie obowiàzywa∏ w paƒstwach UE, gdy Polska b´dzie gotowa do przejÊcia z systemu uproszczo-nego do standardowego (Polska b´dzie zobowiàzana wprowadziç system powszechnie obowiàzu-jàcy nie póêniej ni˝ 1 stycznia 2009 r., pod rygorem konsekwencji finansowych polegaobowiàzu-jàcych na zamro˝eniu poziomu p∏atnoÊci bezpoÊrednich).

Reasumujàc: mo˝liwoÊç pe∏nego wykorzystania postawionych Polsce do dyspozycji p∏atnoÊci bezpoÊrednich sk∏ania do wprowadzenia z dniem cz∏onkostwa systemu uproszczonego.

Jednak-˝e nale˝y przygotowywaç si´ do jak najszybszego przejÊcia na system standardowy.

160 Zespó∏ SAEPR. Propozycja implementacji..., s. 5.

161 Revision a mi-parcours de la politique agricole commune. Communication de la Commission au Conseil et au Par-lement Europeen, Bruxelles, le 10 juillet 2002. COM(2002) 394; Dokument bez nazwy o sygnaturze COM(2003) final, Brus-sels, 21.1.2003.

Aczkolwiek wybór systemu nie by∏ sprawà pilnà, to Polska ju˝ poinformowa∏a Komisj´, ˝e wprowadzi system uproszczony. RównoczeÊnie stwierdzi∏a, ˝e przyjmuje 1 ha jako minimalnà po-wierzchni´ gospodarstwa rolnego uprawnionego do otrzymywania p∏atnoÊci bezpoÊrednich.

Oznacza to, w porównaniu z propozycjà Komisji, ograniczenie wyp∏at o charakterze socjalnym (Komisja zaproponowa∏a jako powierzchni´ minimalnà 0,3 ha).

2.3. Wsparcie rozwoju polskiego rolnictwa i regionów wiejskich