Tomasz ˚ylicz
5. Zasadnicze koszty cz∏onkostwa
Jak ju˝ wspomniano, sporadycznie mo˝e si´ zdarzyç, ˝e cz∏onkostwo doprowadzi do pewne-go wzrostu emisji zanieczyszczeƒ regulowanych na podstawie innych norm. Trudno obecnie sza-cowaç, jak powa˝ne jest to ryzyko, jednak nie sposób go zupe∏nie pominàç. Ewentualnego pogor-szenia mo˝na by si´ by∏o spodziewaç w odniesieniu do niektórych zanieczyszczeƒ powietrza, ale by∏oby ono zapewne przejÊciowe w zwiàzku z obserwowanà tendencjà do stopniowego zaostrza-nia tych standardów w UE.
Znacznie bardziej realne jest ryzyko zwiàzane z liberalizacjà handlu mi´dzynarodowego. Ju˝
obecnie daje si´ ono zauwa˝yç zw∏aszcza na skutek nap∏ywu surowców odpadowych (przewidy-wanego Dyrektywà 93/259) oraz towarów konsumpcyjnych obni˝ajàcych jakoÊç Êrodowiska – ta-kich jak np. stare samochody. Rzàd RP znajdzie si´ pod silnà presjà sàsiadów z UE, domagajà-cych si´ otwarcia granic dla wszelkich przep∏ywów rzeczowych. W po∏owie lat 90. Polska ugi´∏a si´ przed ˝àdaniem zniesienia barier dla wwozu u˝ywanych samochodów (tak˝e powypadko-wych). Zalew polskich dróg przez takie samochody, stanowiàce oczywiste zagro˝enie dla zdrowia i przyrody, stanowi koszt otwierania si´ gospodarki w tempie szybszym ni˝ post´p w zakresie mo-nitoringu ekologicznego i egzekucji prawa.
Import wraków samochodowych jest przyk∏adem g∏´bszego problemu dotykajàcego ochrony Êrodowiska w UE. Jest nim brak integracji polityk sektorowych. Wprawdzie integracja polityk sektorowych stanowi jeden z deklarowanych przez Komisj´ Europejskà filarów ochrony Êrodowi-ska, ale praktyka ra˝àco odbiega od tego wzorca. Wspólna polityka rolna stanowi zapewne jeden z bardziej znanych przypadków bezsilnoÊci administracji ochrony Êrodowiska wobec presji ze strony grup interesów gospodarczych. Subwencje rolnicze – poch∏aniajàce najwi´cej Êrodków z unijnego bud˝etu – motywujà do zwi´kszania intensywnoÊci produkcji z jego wszystkimi ujem-nymi konsekwencjami ekologiczujem-nymi. Ale problem dotyczy tak˝e innych sektorów. Wspomaga-nie rozwoju prywatnego transportu drogowego rówWspomaga-nie˝ powoduje wzrost presji na Êrodowisko przyrodnicze. Jest zresztà regu∏à, ˝e jeÊli jakieÊ zasady polityki gospodarczej – np. jednolitego rynku – znajdà si´ w konflikcie z zasadami polityki ekologicznej, to w ostatecznym rachunku Ko-misja nadaje priorytet tym pierwszym.
Ów brak integracji sektorowej znajdowa∏ swój wyraz tak˝e w negocjacjach akcesyjnych. Ne-gocjowano wymagania sektorowe niezale˝nie jedne od drugich, wymuszajàc na stronie polskiej przyjmowanie rozwiàzaƒ gospodarczych, które – podobnie jak w UE – sà niekorzystne dla ochro-ny Êrodowiska. W rezultacie rolnictwo, energetyka, transport i inne ga∏´zie przemys∏u b´dà
mia-∏y szans´ szybkiego upodobnienia si´ do analogicznych sektorów w UE, tworzàc tym samym oczekiwania odnoÊnie do prymatu podejÊcia technologicznego nad ekologicznym. W tej sytuacji polska administracja ochrony Êrodowiska nie b´dzie mog∏a praktycznie przeciwdzia∏aç inicjaty-wom gospodarczym legitymujàcym si´ zgodnoÊcià z technicznymi normami unijnymi, nawet jeÊli lokalne konsekwencje ekologiczne tych inicjatyw b´dà niekorzystne.
Wskazane powy˝ej ujemne konsekwencje cz∏onkostwa w UE sà trudne do oszacowania i za-pewne w d∏u˝szym horyzoncie czasowym zostanà ograniczone dzi´ki ewolucji unijnej polityki ekologicznej. Deklarowana koniecznoÊç integracji sektorowej doprowadzi w przysz∏oÊci do real-nych zmian i skuteczniejszej koordynacji inicjatyw gospodarczych z wymaganiami ekologicznymi.
¸atwiejsze do oszacowania sà nak∏ady, jakie muszà ponieÊç podmioty gospodarcze. Niemniej jednak rozpoznanie kosztów inwestycyjnych niezb´dnych do wdro˝enia acquis communautaire ma nadal charakter wst´pny, choç badania na ten temat sà prowadzone na zlecenie Ministerstwa Ârodowiska od po∏owy lat 90. (Akademia 1996). Wyniki ekspertyz zosta∏y nast´pnie uszczegó∏o-wione w badaniach naukowych (Peszko 1997; Kiui∏a 2000).
Wykonano wiele innych ekspertyz dotyczàcych kosztów aproksymacji. Ich podsumowanie za-warte jest w tabeli 2.
W tabeli 2 przyj´to kurs z∏otego do euro równy 4. Zestawienie to oparte jest na stanowisku negocjacyjnym rzàdu RP (Stanowiska 2000) oraz wielu ekspertyzach ekonomicznych (zob.
zw∏aszcza Agriconsulting 1998; REC 1999; Hughes, Bucknall 1999). Bardziej szczegó∏owe obli-czenia przytacza ˚ylicz (2000a).
Ogólne nak∏ady konieczne do przyj´cia przez Polsk´ acquis communautaire w dziedzinie ochrony Êrodowiska szacowane sà na oko∏o 30 mld euro. Jest to koszt niewàtpliwie wysoki, choç znajdujàcy pokrycie w spodziewanych krajowych i unijnych funduszach dost´pnych na tego typu cele pod warunkiem rozciàgni´cia procesu aproksymacji na wnioskowany przez Polsk´ okres do-stosowawczy. Z przeprowadzonych analiz wynika jednak przede wszystkim, ˝e nie wszystkie na-k∏ady sà nieuchronne lub ekonomicznie uzasadnione. Niektóre przepisy europejskie sà zbyt
ma-∏o elastyczne i wymagajà takich samych Êrodków technicznych niezale˝nie od lokalizacji êród∏a emisji. Wprawdzie negocjacje akcesyjne zosta∏y zakoƒczone, ale przepisy unijne sà w wielu miej-scach niejasne i od szczegó∏owych decyzji Komisji b´dzie zale˝a∏ ostateczny rozk∏ad kosztów w czasie, a tak˝e ich wysokoÊç.
Obcià˝enia krajowych domowych i innych podmiotów gospodarczych z tytu∏u kosztów bie˝à-cych sà rozpoznane znacznie s∏abiej. Rzàd nie dysponuje nawet pe∏nymi oszacowaniami
dotych-Tabela 2. Podsumowanie kosztów inwestycyjnych przyj´cia przez Polsk´ acquis communautaire w dziedzinie ochrony Êrodowiska
Suma kosztów (mln euro)
Prawo horyzontalne –
Ochrona przyrody –
JakoÊç wód 13 000
Zanieczyszczenia przemys∏owe i ocena ryzyka 12 150
JakoÊç powietrza 1 345
Ha∏as z maszyn i urzàdzeƒ 75
Chemikalia i organizmy zmodyfikowane genetycznie –
Gospodarka odpadami 3 800
Bezpieczeƒstwo jàdrowe i ochrona przed promieniowaniem –
RAZEM ACQUIS COMMUNAUTAIRE 30 370
czasowych kosztów bie˝àcych, a wi´c trudno by∏oby przewidywaç ich przysz∏à wysokoÊç. Mo˝na tylko ogólnie stwierdziç, ˝e wymóg trzystopniowego oczyszczania Êcieków komunalnych z pewno-Êcià zwi´kszy obcià˝enie gospodarstw domowych z tytu∏u op∏at za wod´ z obecnego Êredniego po-ziomu 1–1,5% (Markowska 2001). Bardziej szczegó∏owe szacunki zosta∏y przeprowadzone przez Berbek´ i Berbek´ (2001); sugerujà one, ˝e w ciàgu kilkunastoletniego okresu wdra˝ania dyrek-tyw wodnych ceny us∏ug wodno-Êciekowych wzrosnà o 231%. Wzrost odczuwany przez gospodar-stwa domowe mo˝e byç mniejszy („tylko” o 168%), pod warunkiem ˝e ró˝nic´ uda si´ pokryç z funduszy pomocowych w maksymalnym stopniu, na jaki pozwalajà regulacje unijne.
Trudnym do oszacowania sk∏adnikiem analizy jest ewolucja polskiej polityki pod wp∏ywem UE. Zakres wykorzystania instrumentów ekonomicznych w dotychczasowej polityce ochrony Êrodowiska w Polsce jest znacznie wi´kszy ni˝ w UE. Stàd polskie szacunki kosztów wdro˝enia acquis communautaire sà z regu∏y ni˝sze ni˝ obliczane przez ekspertów UE. Jednak ich popraw-noÊç zale˝y od tego, czy istotnie Polska b´dzie mog∏a spe∏niç wymagania integracyjne, zachowu-jàc swobod´ wyboru Êrodków. JeÊli nie, to znaczy jeÊli b´dzie zmuszona przyjàç we wszystkich szczegó∏ach zasady polityki tradycyjnie uznawane przez UE, to koszt akcesji b´dzie bardzo wy-soki, znacznie wy˝szy, ni˝ jest to bezwzgl´dnie konieczne, aby spe∏niç wymagania odnoÊnie do jakoÊci Êrodowiska.
Innà konsekwencjà przeorientowania polskiej polityki pod wp∏ywem wzorców unijnych b´-dzie os∏abienie wa˝noÊci kryteriów ekologicznych na rzecz technologicznych. W tych okoliczno-Êciach ochrona Êrodowiska b´dzie zale˝a∏a od skutecznoÊci planowania przestrzennego, czyli od stanowczoÊci administracji (rzàdowej i samorzàdowej) w racjonalnym dysponowaniu przestrze-nià. By∏ to dotàd s∏aby punkt polskiej polityki i bez jego radykalnego wzmocnienia unijne zasa-dy regulacji dzia∏alnoÊci gospodarczej gro˝à wzrostem presji na Êrodowisko, a zw∏aszcza na na-turalne biocenozy.
6. Próba bilansu
Z wielu wzgl´dów zestawienie jednoznacznego bilansu korzyÊci i kosztów cz∏onkostwa w UE w zakresie ochrony Êrodowiska nie jest mo˝liwe. G∏ównà przeszkodà jest trudnoÊç w zdefiniowa-niu scenariusza „nieakcesyjnego”. Ewolucja polskiej polityki w latach 90. by∏a tak silnie zdeter-minowana wzorcami unijnymi, ˝e nie sposób wyobraziç sobie przysz∏oÊci ochrony Êrodowiska w Polsce b´dàcej poza UE. Niezale˝nie od cz∏onkostwa przysz∏oÊç ta b´dzie musia∏a wyglàdaç bardzo podobnie.
Mo˝na przyjàç, ˝e niezale˝nie od cz∏onkostwa w UE, w Polsce w ciàgu najbli˝szych kilkuna-stu lat nastàpi ogólna poprawa stanu Êrodowiska, która b´dzie wymagaç nak∏adów rz´du 30 mld euro. KorzyÊci z tego tytu∏u mogà byç wycenione na kwot´ co najmniej tak wielkà, a zapewne jeszcze wy˝szà. Pozostawanie poza UE pozwoli∏oby na pewnà obni˝k´ nak∏adów – m.in. przez przesuni´cie ich w czasie – ale i korzyÊci by∏yby nieco mniejsze. Istniejà przes∏anki, by sàdziç, ˝e obni˝ka kosztów by∏aby wi´ksza ni˝ utrata korzyÊci, ale ich skala jest niewielka. Ponadto podo-bieƒstwo scenariusza „nieakcesyjnego” do „akcesyjnego” wynika z dokonanej ju˝ zmiany polskiej polityki, tak wi´c nawet bez cz∏onkostwa w UE pewne tendencje wydajà si´ nieodwracalne.
Polskie szacunki kosztów wdro˝enia acquis communautaire sà ni˝sze ni˝ cytowane w
materia-∏ach Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju i innych instytucji za-chodnich. Zasadnicze êród∏o rozbie˝noÊci tkwi w podejÊciu do polityki ochrony Êrodowiska. Po-lityka UE w tym zakresie by∏a dotàd zdominowana przez podejÊcie technologiczne. Polega ono na próbie realizacji celów ekologicznych w rezultacie stosowania przede wszystkim kosztownych Êrodków technicznych.
Negocjacje z UE traktowa∏y jako punkt wyjÊcia standardy jakoÊci (które Polska mo˝e akcepto-waç) i poszukiwa∏y kompromisu w zakresie metod osiàgni´cia tych standardów. Pomimo presji ze
strony UE, by Polska – podobnie jak inne stowarzyszone kraje – powieli∏a dok∏adnie te same roz-wiàzania technologiczne, jakie obowiàzujà w krajach UE (mimo ˝e nie zawsze sà one efektywne kosztowo), uda∏o si´ wynegocjowaç doÊç d∏ugie okresy dostosowawcze. Dzi´ki temu polska gospo-darka nie zostanie nara˝ona na niepotrzebne ci´˝ary. Nie nastàpi równie˝ gwa∏towny wzrost impor-toch∏onnoÊci ochrony Êrodowiska, który musia∏by przyczyniç si´ do pog∏´bienia deficytu w bilansie handlowym, skupiajàcego uwag´ rzàdu w najbli˝szych latach. Jednak eksporterzy w krajach UE sà zainteresowani wykorzystaniem swojego potencja∏u produkcyjnego w dziedzinie urzàdzeƒ ochrony Êrodowiska. B´dà zatem naciskaç na Komisj´ Europejskà, by w ramach nadzorowania polskiej po-lityki stara∏a si´ egzekwowaç rozwiàzania stosowane w UE w najdrobniejszych szczegó∏ach. Wska-zywano ju˝ wczeÊniej w niniejszym opracowaniu, ˝e umocowanie prawne Komisji jest bardzo silne, a wi´c strona polska musi byç specjalnie dobrze przygotowana, aby broniç rozwiàzaƒ, które skutecz-nie i tanio chronià Êrodowisko przyrodnicze. Ostateczny bilans kosztów i korzyÊci z tytu∏u cz∏onko-stwa zale˝y od profesjonalizmu polskiej administracji ochrony Êrodowiska.
Bibliografia
Agriconsulting Europe 1998, Costing and Financial Analysis of Approximation in Environment, DISAE, Conract No. 96-0863.00.
Akademia Ekonomiczna w Krakowie i Grontmij Consulting Engineers 1996, Opracowanie meto-dologii obliczania kosztów i analiza efektywnych strategii dostosowywania polskich norm ochrony Êrodowiska do standardów Unii Europejskiej (Phare: EC/EPP/1/91/1.3.1).
Berbeka J. i Berbeka K. 2001, The impact of the implementation of selected EU water directives on households’ sustainable consumption in Poland, Akademia Ekonomiczna, Kraków.
Dziegielewska D.A. 2003, Essays on Contingent Valuation and Air Quality Improvement in Poland, praca doktorska, Yale University.
ECOTEC et al. 2001, „The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Can-didate Countries”, Final Report for the DGENV, Commission of the European Communities, Brussels.
Hughes G. and Bucknall J. 1999, Poland: Complying with EU Environmental Legislation, World Bank, Environmentally and Socially Sustainable Development Working paper No. 14, Washing-ton, DC.
Kiui∏a O. 2000, Badanie kosztów spe∏nienia przez gospodark´ polskà wymagaƒ Drugiego Protoko∏u Siarkowego. Model równowagi ogólnej, praca doktorska, Wydzia∏ Nauk Ekonomicznych, Uniwer-sytet Warszawski.
Markowska A. 2001, Poziom i mechanizmy kszta∏towania cen za us∏ugi wodno-Êciekowe w paƒ-stwach OECD oraz w paƒpaƒ-stwach kandydujàcych do cz∏onkostwa w Unii Europejskiej – analiza po-równawcza, „Ekonomia”, nr 4.
Peszko G. 1997, Integracja celów ekonomicznych i ekologicznych w strategiach rozwoju
zrównowa-˝onego, praca doktorska, Akademia Ekonomiczna, Kraków.
Regional Environmental Center (REC) 1999, Cost of Meeting by Poland the EU environmental requirements, Budapest.
Stanowiska Polski w ramach negocjacji o cz∏onkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej 2000, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa.
˚ylicz T. 2000a, Wymagania ekologiczne integracji z Unià Europejskà. Aspekty ekonomiczne, [w:]
M. Burchard-Dziubiƒska (red.), Integracja Polski z Unià Europejskà w dziedzinie ochrony Êrodowi-ska – problemy, korzyÊci, zagro˝enia, Wydawnictwo Biblioteka, ¸ódê, t. I, s. 33–52.
˚ylicz T. 2000b, Costing Nature in a Transition Economy. Case Studies in Poland, Edward Elgar Publ., Chelthenham.