Ustawodawstwo UE

Na obszarze Unii Europejskiej podstawy prawa socjalnego tworzy się od początku powoła-nia do życia pierwszej wspólnoty – EWWiS, są one zapisywane i stopniowo rozbudowywa-ne w kolejno wydawanych traktatach. Traktaty wspólnotowe zaliczarozbudowywa-ne są do pierwotnych aktów prawnych. Dodatkowo od lat 60. XX wieku Rada UE może wydawać tzw. wtórne akty prawne, do których zalicza się rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Pierwsze regulacje

prawne dotyczyły kwestii podejmowania pracy i ubezpieczeń społecznych. Wspólnotowe

akty prawne są instrumentem kreującym europejską przestrzeń socjalną70.

Traktat Lizboński

13 grudnia 2007 roku szefowie państw i rządów UE podpisali Traktat Lizboński71,

koń-cząc tym samym proces, który rozpoczął się Traktatem z Amsterdamu i Traktatem z Nicei. Proces ten miał zwiększyć skuteczność i legitymację demokratyczną UE oraz uspójnić jej

działania72.

Główne cele Traktatu to: uczynienie UE bardziej demokratyczną, spełnienie oczekiwań obywateli Unii w zakresie wysokich standardów dotyczących odpowiedzialności, otwar-tości, przejrzystości i udziału obywateli oraz uczynienie UE bardziej wydajną i skuteczną w radzeniu sobie z globalnymi wyzwaniami takimi jak zmiany klimatu, bezpieczeństwo i zrównoważony rozwój.

Traktat Lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku. Wyposaża on UE w nowoczesne instytucje oraz niezawodne metody pracy tak, aby mogła ona skutecznie i aktywnie sta-wić czoła wyzwaniom współczesnego świata. W szybko zmieniającej się rzeczywistości mieszkańcy UE oczekują, że UE zajmie się kwestiami związanymi z globalizacją, zmianami klimatycznymi oraz bezpieczeństwem i energią. Traktat lizboński wzmacnia demokrację w UE i zwiększa jej zdolność do ochrony interesów swoich obywateli.

Ponadto dokument ten zmienia strukturę i sposób funkcjonowania instytucji europej-skich, wzmacnia legitymację demokratyczną Unii Europejskiej oraz utrwala wartości podstawowe.

Już w preambule Traktatu jest zapis „inspirowani kulturowym, religijnym i humanistycznym

dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne”73.

W art.1a zapisano, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludz-kiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne pań-stwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji,

tole-rancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn74.

Art.2 Traktatu zapewnia swoim obywatelom „przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i spra-wiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu

70 K. Głąbicka, Europejski model socjalny…, dz.cyt., s.141. 71 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 306, 17.12.2007.

72 Nowym traktatem zmieniono Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.

73 Preambuła Traktatu o funkcjonowaniu UE. 74 Tamże, art. 1a.

osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrz-nych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości”.

Karta Podstawowych Praw Socjalnych Pracobiorców w WE

W Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracobiorców w krajach WE z 1989 r. za podsta-wowe prawo socjalne uznano swobodę poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania.

Układ z Schengen

Kolejny ważny dokument to Układ z Schengen, podpisany 14 czerwca 1985 r. (tzw. Schengen I). Ostatecznie zaczął on obowiązywać od 26 czerwca 1995 r. Stało się tak za sprawą Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen podpisanej 19 czerwca 1990 roku. Konwencja ta (tzw. Schengen II) wprowadza cały kompleks przepisów kompensacyjnych (środków bezpieczeństwa) oraz potwierdza intencję zniesienia kontroli przepływu osób i ułatwienia przewozu towarów przez granice wewnętrzne poszczególnych państw na-leżących do Wspólnoty Europejskiej. Układ jest otwarty dla wszystkich członków Unii Europejskiej. Wynikająca z niego swoboda przepływu osób wewnątrz tzw. strefy Schengen dotyczy nie tylko obywateli państw - sygnatariuszy, ale wszystkich osób wszelkiej narodo-wości i o dowolnym obywatelstwie, które przekraczają granice wewnętrzne na terenie objętym porozumieniem.

U podstaw całego dorobku prawnego z Schengen leży zasada, że zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych musi pociągać za sobą intensyfikację kontroli na granicach ze-wnętrznych. Konwencja określa więc warunki, których spełnienie jest wymagane przy wjeździe obywateli państw trzecich na teren Schengen.

Konwencja Wykonawcza

Muszą oni posiadać ważną wizę wjazdową oraz środki finansowe, wystarczające na pokrycie kosztów pobytu, a w razie potrzeby powinni udokumentować cel podróży. Sygnatariusze Układu z Schengen ustalają wspólną listę krajów, których obywatele pod-legają obowiązkowi wizowemu. Granicą zewnętrzną wjazdu na teren Schengen powin-na być w zasadzie granica państwa, które wydało wizę. Wiza upoważniająca do wjazdu i poruszania się po obszarze Schengen została ujednolicona zarówno co do wzoru, jak i warunków wydawania. Wprowadzono dwa rodzaje wiz: mogą one być krótko- i długo-terminowe. Wizy krótkoterminowe wydawane są na okres trzech miesięcy i obowiązują na całym obszarze Schengen (obecnie na całym terytorium Unii Europejskiej), natomiast wydawanie wiz długoterminowych pozostaje w gestii poszczególnych państw - sygnata-riuszy, i taka wiza jest ograniczona do ich terenu. Obcokrajowcy przebywający na terenie Schengen podlegają obowiązkowi meldunkowemu. Przewoźnicy przywożący podróż-nych na teren obszaru Schengen są zobowiązani do zabrania z powrotem, do punktu wyj-ściowego podróży, osoby nieposiadające wymaganych dokumentów; muszą się też liczyć

z karą pieniężną. W ramach Systemu Informacyjnego Schengen wymienia się informacje o osobach niepożądanych, którym nie powinno się udzielić wizy.

Konwencja Wykonawcza ustala w sposób automatyczny kompetencje jednego państwa do rozpatrywania wniosku azylowego, niezależnie od tego, gdzie taki wniosek został zło-żony. Jeśli osoba starająca się o azyl przebywa na obszarze Schengen legalnie, wniosek powinno rozpatrywać państwo, które wydało zezwolenie na pobyt (np. wizę). W przypad-ku zaś, gdy dana osoba przebywa no obszarze Schengen nielegalnie, wniosek o azyl po-winien być rozpatrzony przez państwo, przez którego granicę przedostał się starający się o azyl na obszar Schengen. Takie rozwiązanie ma na celu wyeliminowanie nadużywania przez obcokrajowców prawa azylowego.

21 grudnia 2007 roku Polska wraz z 8 innymi nowymi członkami Unii Europejskiej dołą-czyła do strefy Schengen. Kraje te przyjęły ujednolicone zasady wjazdu i krótkotermino-wego pobytu na ich terytorium. Obywatele krajów trzecich, aby wjechać na terytorium Schengen, muszą posiadać ważny dokument podróży oraz wizę, jeśli jest ona wymagana. Muszą również spełniać następujące warunki:

Î uzasadnić cel podróży i warunki planowanego pobytu, posiadać środki

wystarczają-ce na utrzymanie, zarówno podczas planowanego pobytu jak i na powrót do kraju zamieszkania lub na tranzyt do państwa trzeciego, do którego osoba ta ma zagwa-rantowany wjazd, albo być w stanie legalnie zdobyć wyżej wymienione środki;

Î nie mogą znajdować się na liście osób, którym odmówiono zgody na wjazd;

Î nie mogą być uznawani za osoby, które mogą naruszyć porządek publiczny,

bezpie-czeństwo lub stosunki międzynarodowe jednej z Umawiających się Stron. Państwa Schengen wydają następujące rodzaje wiz jednolitych, które uprawniają posiadacza do wjazdu oraz pobytu na terytorium Schengen:

Zasady wjazdu do strefy Schengen

Î Tranzytowa wiza lotniskowa (A) - upoważnia jedynie do wjazdu i pobytu w

mię-dzynarodowej strefie tranzytowej lotniska(nie upoważnia do wjazdu na terytorium Schengen czy opuszczenia strefy tranzytowej lotniska),

Î wiza krótkoterminowa (C) - umożliwia przebywanie na terytorium Polski lub

wszyst-kich państw Schengen łącznie (w czasie jednego lub kilku wjazdów) do 90 dni w okresie półrocznym liczonym od daty pierwszego wjazdu,

Î wiza Schengen o ograniczonej ważności terytorialnej (LTV) - ważna tylko na Polskę

lub z wyłączeniem określonego państwa/państw Schengen) upoważnia do pobytu jedynie na terytorium państwa/państw, na które jest ważna,

Î wiza krajowa (D) - upoważnia do przebywania na terytorium Polski na czas pobytu

oraz okres ważności, na jaki została wydana; oraz dodatkowo do poruszania się po terytorium pozostałych państw Schengen do trzech miesięcy w okresie półrocznym.

Posiadacze zezwoleń na pobyt wydanych przez jedno z państw Schengen mogą podróżo-wać po strefie Schengen przez okres nieprzekraczający 3 miesięcy.

W przypadku Rzeczypospolitej Polskiej tytułami pobytowymi są75:

Î zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony,

Î zezwolenie na osiedlenie się,

Î zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE,

Î zgoda na pobyt tolerowany,

Î status uchodźcy.

Przekraczając granicę Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemiec posiadający jedno z ww. ze-zwoleń powinien posiadać ważną kartę pobytu, która jest dokumentem potwierdzającym posiadanie w Polsce tytułu pobytowego.

Wejście Polski do strefy Schengen nie wpłynęło na uregulowania prawne oraz praktykę orzeczniczą w zakresie udzielania cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej

Polskiej76. Spowodowało natomiast znaczący wzrost liczby złożonych w 2007 r.

w Rzeczpospolitej Polskiej wniosków o nadanie statusu uchodźcy. W 2007 r. przyjętych zostało 4 563 tego typu wnioski. Wnioskami o nadanie statusu uchodźcy zostało objętych 10 048 osób. W porównaniu do roku 2006 nastąpił więc wzrost liczby złożonych wniosków o około 45% oraz wzrost liczby osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy o około 41%. Wyraźne tendencje wzrostowe odnotowywane były w miesiącach poprzedzających akcesję do strefy Schengen (np. we wrześniu 2007 r. złożonych zostało 478 wniosków obejmujących 1 087 osób, w październiku - 473 wnioski obejmujące 1 023 osoby, w li-stopadzie - 572 wnioski dotyczące 1 354 osób, w grudniu 1 028 wniosków dotyczących 2 466 osób). Tego typu tendencja była przede wszystkim skutkiem obaw cudzoziemców, iż po wejściu Polski do strefy Schengen wjazd na terytorium naszego kraju i wystąpienie z wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy będzie utrudnione lub wręcz nawet niemożliwe.

Dostęp do procedury statusowej nie został tymczasem w żaden sposób ograniczony77.

W związku z tym, że większość cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodź-cy korzysta w czasie trwania postępowania z pomouchodź-cy Urzędu do spraw Cudzoziemców, poważnym problemem stała się kwestia zapewnienia tym osobom zakwaterowania oraz stosownej pomocy socjalnej oraz medycznej.

Po dniu 21 grudnia 2007 roku obserwowana była tendencja wzrostowa w zakresie przy-padków samowolnego opuszczania przez podopiecznych Urzędu ośrodków dla cudzo-ziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Zwykle osoby te po wyjeździe

75 Na podstawie art.3 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony…, dz.cyt.

76 Doświadczenia Urzędu do spraw Cudzoziemców z punktu widzenia kilku miesięcy po wejściu do strefy Schengen w aspekcie systemu udzielania ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

z terytorium naszego kraju udawały się do Austrii, Niemiec i Francji, gdzie ponownie wy-stępowały z wnioskami o nadanie statusu uchodźcy.

Wskazać jednak należy, iż przystąpienie do strefy Schengen nie zwolniło Polski ze zobowią-zań wynikających z przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego, które jest odpo-wiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego (tzw. Dublin II). W związku z powyższym, w roku 2008 nastąpił wzrost wniosków kierowanych do Polski z innych państw członkowskich Unii Europejskiej o przyjęcie osób, które wcześniej aplikowały o nadanie statusu uchodźcy w Polsce. Do dnia 31 grudnia 2008 r. wpłynęło 3 601 tego typu wniosków (dwukrotnie więcej niż w roku 2007), a do Polski przekazano 1 916 cudzoziemców (czterokrotnie więcej niż w roku 2007).

Rozporządzenie Dublin II78

Jest to Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kry-teria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego. Niniejsze rozporządzenie ma na celu określenie w możliwie jak najkrótszym cza-sie państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl i zapobieganie

nadużyciom w procedurach azylowych79.

Rozporządzenie ustanawia zasadę, że tylko jedno państwo członkowskie jest odpowie-dzialne za rozpatrywanie wniosku o azyl. Celem jest zapobieganie odsyłaniu osób ubiega-jących się o azyl z jednego kraju do drugiego, a także zapobieganie nadużyciom systemu poprzez składanie kilku wniosków o udzielenie azylu przez jedną osobę.

W związku z tym zostały określone obiektywne i hierarchiczne kryteria w celu okre-ślenia dla każdego wniosku o azyl państwa członkowskiego odpowiedzialnego za jego rozpatrzenie.

Wymienione poniżej kryteria powinny być stosowane w kolejności ich przedstawienia w oparciu o istniejącą sytuację w czasie pierwszego złożenia wniosku o udzielenie azylu w państwie członkowskim.

Zasady Dublin II

Zasada jedności rodziny

W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o azyl jest nieletnim pozbawionym opieki, pań-stwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrywanie wniosku jest to państwo, w któ-rym członek jego lub jej rodziny przebywa zgodnie z prawem, pod warunkiem, że leży to w najlepszym interesie nieletniego. W przypadku braku członka rodziny państwem

78 Rozporządzenie Dublin II zastępuje konwencję dublińską z 1990 r., która ustanowiła kryteria odnoszące się dla kra-jów właściwych do rozpatrywania wniosków o azyl. Rozporządzenie stosują wszystkie państwa członkowskie, a także Norwegia, Islandia, Szwajcaria i Liechtenstein.

członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrywanie wniosku jest to państwo, w którym nieletni złożył wniosek o udzielenie azylu.

W przypadku osób dorosłych, jeśli członek rodziny wnioskodawcy posiada już status uchodźcy w jednym państwie członkowskim lub jeśli wniosek tej osoby jest rozpatrywany, za rozpatrzenie wniosku o azyl jest odpowiedzialne to państwo członkowskie pod warun-kiem, że zainteresowane osoby sobie tego życzą.

Ponadto wnioski o azyl składane jednocześnie lub w krótkich odstępach przez kilku człon-ków rodziny mogą być rozpatrywane łącznie.

Wydawanie pozwoleń lub wiz

Państwo członkowskie, które wydało wnioskodawcy ważne pozwolenie na pobyt lub wizę jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu. W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o azyl jest w posiadaniu więcej niż jednego ważnego dokumentu stałego pobytu lub wizy wydanej przez różne państwa członkowskie, odpowiedzialność za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu spoczywa na państwie członkowskim, które wydało dokument o najpóźniejszej dacie wygaśnięcia.

Te same zasady obowiązują, gdy osoba ubiegająca się o azyl jest w posiadaniu jednego lub większej liczby dokumentów stałego pobytu, które wygasły mniej niż dwa lata wcześ-niej lub jednej lub więcej wiz, które wygasły mwcześ-niej niż sześć miesięcy wcześwcześ-niej, o ile wnio-skodawca nie opuści terytorium państw członkowskich.

Nielegalny wjazd lub pobyt na terytorium państwa członkowskiego

Jeżeli wnioskodawca nielegalnie przekroczył granicę państwa członkowskiego, państwo to jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl. Odpowiedzialność ta wygasa dwa-naście miesięcy po dacie nielegalnego przekroczenia granicy.

Jeżeli osoba ubiegająca się o azyl mieszka w państwie członkowskim nieprzerwanie przez okres co najmniej pięciu miesięcy przed złożeniem wniosku o azyl, za rozpatrzenie wnio-sku jest odpowiedzialne to państwo członkowskie. Jeżeli wnioskodawca mieszkał przez okres co najmniej pięciu miesięcy w kilku państwach członkowskich, państwo członkow-skie, w którym mieszkał ostatnio, było odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku.

Legalny wjazd na terytorium państwa członkowskiego

Jeżeli obywatel państwa trzeciego złożył wniosek o azyl w państwie członkowskim, w któ-rym nie był objęty obowiązkiem wizowym, za rozpatrzenie wniosku jest odpowiedzialne państwo członkowskie, w którym wniosek został złożony.

Wniosek złożony w międzynarodowym obszarze tranzytowym portu lotniczego

W przypadku, gdy wniosek o udzielenie azylu został złożony w międzynarodowym obsza-rze tranzytowym lotniska w państwie członkowskim, państwo członkowskie jest odpowie-dzialne za rozpatrywanie wniosku.

Wyjątki

W przypadku, gdy na podstawie wymienionych kryteriów nie można wyznaczyć państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu, odpo-wiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu jest pierwsze państwo

człon-kowskie, w którym wniosek został złożony.

Na wniosek innego państwa członkowskiego każde państwo członkowskie może zgodzić się na rozpatrzenie wniosku o azyl, za który nie jest odpowiedzialne ze względów

huma-nitarnych, w szczególności ze względów rodzinnych lub kulturowych, pod warunkiem że

zainteresowane osoby sobie tego życzą.

Państwo członkowskie określone jako odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl musi przejąć wnioskodawcę i rozpatrzyć wniosek.

Z w/w opisanym rozporządzeniem jest powiązane rozporządzenie Parlamentu

Europejskiego i Rady ustanawiające kryteria i mechanizmy ustalania państwa człon-kowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony mię-dzynarodowej, złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca80.Ten akt prawny ma na celu zwiększenie skuteczności

sy-stemu i zapewnienie, by wszystkie potrzeby osób ubiegających się o ochronę międzynarodo-wą były objęte procedurą ustalania odpowiedzialności. Ponadto, zgodnie z planem polityki azylowej, wniosek ma na celu reagowanie na sytuacje, w których możliwości przyjmowania i systemy azylowe państw członkowskich znajdują się pod szczególną presją, i w których poziom ochrony osób ubiegających się o ochronę międzynarodową jest niewystarczający.