WARSZAWA
ROCZNIK LI NR 6 (311) LISTOPAD GRUDZIEÑ 2006 R.
ISSN 0452-5027
Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z dnia 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.
*
El¿bieta Chojna-Duch
PROJEKT BUD¯ETU PAÑSTWA NA 2007 ROK Uwarunkowania systemowe
1. Ka¿dy projekt bud¿etu publicznego, w tym bud¿etu pañstwa, powinien byæ zakotwiczony w systemie obowi¹zuj¹cego prawa, w tym prawa podatkowego ju¿
w momencie przekazania tego projektu do uchwalenia w parlamencie, w formie projektu ustawy bud¿etowej. Bud¿et bowiem to tylko zestawienie tabel, planu dochodów i wydatków, które wynikaj¹ z uprzednio podjêtych zobowi¹zañ praw- nych oraz praw s³usznie nabytych i faktycznie zaci¹gniêtych zobowi¹zañ1.
Umieszczenie w bud¿ecie wydatku i dochodu, okrelenie ich rodzajów i wy- sokoci, co do zasady, nie tworzy wystarczaj¹cej podstawy prawnej. Tak¹ podsta- wê daj¹ tylko odrêbne przepisy obowi¹zuj¹cego, a nie oczekiwanego, przysz³ego prawa materialnego. Te uwarunkowania formalno-prawne powoduj¹ nastêpuj¹ce konsekwencje.
Po pierwsze ustawa bud¿etowa, która powinna odpowiadaæ stanowi praw- nemu w momencie jej uchwalenia sama ju¿ niczego nie mo¿e reformowaæ; jej propozycje mog¹ byæ skutkiem reformatorskich postanowieñ prawa materialne- go innych, wczeniej uchwalonych odpowiednich ustaw. Sam bud¿et i ustawa bud¿etowa oraz jej projekt nie mo¿e wiêc byæ uznany za reformatorski. Jest, co najwy¿ej, projektem odzwierciedlaj¹cym uprzednio zaproponowane i realizowa- ne reformy.
1 Por. E. Chojna-Duch: Prawdy i mity bud¿etowe, [w:] Rzeczpospolita z 17 padziernika 2002 r.
(w dziale Opinie); Charakter ustawy bud¿etowej, [w:] Pañstwo i Prawo nr 7/1995 r.
Po drugie oparcie na obowi¹zuj¹cym prawie oznacza, i¿ podstawy jego konstrukcji powinny byæ solidne. Trwa³e, jednoznaczne rozwi¹zania prawne le¿¹ce u podstaw projektowanych proporcji planu bud¿etu pañstwa, a nie ich alternatywne rozwi¹zania, umo¿liwiaj¹ nale¿yte prowadzenie prac w komisjach parlamentarnych nad ostatecznym kszta³tem ustawy bud¿etowej. Tylko wraz ze znanymi twórcom projektu bud¿etu pewnymi, akceptowanymi przez nich roz- wi¹zaniami prawnymi bud¿et mo¿e przyczyniæ siê do nale¿ytej jakoci i stabil- noci finansów publicznych d³ugoterminowo lub w krótkim czasie.
Po trzecie barier¹ maj¹c¹ wi¹¿¹cy charakter dla proporcji i wielkoci bud¿e- towych s¹ zobowi¹zania finansowe, wynikaj¹ce z norm prawnych krajowych i za- granicznych oraz pozaprawnych (umów miêdzynarodowych, orzeczeñ s¹dowych, zobowi¹zañ politycznych i zobowi¹zañ faktycznych oraz uwarunkowañ organi- zacyjno-technicznych). Twórcy bud¿etu s¹ niejako nimi zwi¹zani. Im szerszy za- kres tych obowi¹zków prawnych wynikaj¹cych z innych ustaw i zobowi¹zañ po- zaprawnych, tym mniejszy zakres mo¿liwoci jego kszta³towania w dalszych pracach.
2. Jak wiele bud¿etów lat poprzednich, równie¿ projekt bud¿etu na 2007 r. nie przestrzega tych zasad i uwarunkowañ. Z punktu widzenia formalno-prawnego, projekt ten, jak i jego podstawowe wielkoci, nale¿y wiêc okreliæ jako nieodpo- wiadaj¹cy regu³om sztuki, ma³o wiarygodny, nienale¿ycie osadzony w systemie obowi¹zuj¹cego prawa.
Podstawow¹ wad¹ jest niejednoznacznoæ po stronie dochodów. Projekt an- tycypuje przysz³e i niepewne rozwi¹zania prawne proponowane:
w ustawie zmieniaj¹cej ustawê o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., nowelizacji, która w momencie prezentacji przez Ministra Finansów w expose nie zosta³a jeszcze przekazana do Parlamentu, a tak¿e
uwzglêdnia liczne zmiany w ustawach podatkowych, które nie zosta³y jesz- cze uchwalone w momencie przekazywania do parlamentu.
Ostateczny kszta³t prawa podatkowego na 2007 r. by³ nieznany w momencie przekazywania projektu bud¿etu do parlamentu. Pakiet projektu zmian ustaw po- datkowych (m.in. zmiany w ordynacji podatkowej, ustaw reguluj¹cych podatki PIT, CIT, VAT) trafi³ do Sejmu ju¿ w czerwcu. Bior¹c pod uwagê wstrzymanie prac Sejmu nad ustawami podatkowymi niepewny by³ termin ukoñczenia do koñ- ca listopada ca³ego procesu legislacyjnego, jak i nieznane ich ostateczne skutki finansowe. Z orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego wynika koniecznoæ 30-dnio- wego vacatio legis dla ustaw podatkowych2.
2 J. Oniszczuk: Podatki i inne daniny w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, Warszawa 2001 r., s.100 i nast.
Popiech przy tych pracach, pod presj¹ terminów, nie sprzyja jakoci legisla- cji. Niepewnoæ ta stwarza nie tylko utrudnienie dla konstruktorów bud¿etu pañ- stwa z sejmowych komisji, ale powoduje, ¿e w koñcu padziernika podstawowe wielkoci projektowe na 2007 r., le¿¹ce u podstaw konstrukcji bud¿etów samo- rz¹dowych, s¹ jeszcze niewiadom¹, a samorz¹dowcy, niezale¿nie od terminu wyborów, ju¿ w tym okresie powinni siê przygotowywaæ do tworzenia wstêp- nych proporcji swych bud¿etów, opartych na makroproporcjach bud¿etu pañstwa.
Co wiêcej, z drugiej strony, projekt ustawy bud¿etowej nie zosta³ poprzedzo- ny zapowiadanymi na 2007 r. reformami (w tym: finansów publicznych w zakre- sie ich konsolidacji, uporz¹dkowania dziedziny wydatków socjalnych, reform ta- niego pañstwa, bud¿etu zadaniowego, bud¿etowego programowania wielolet- niego, dostosowanego do programów unijnych, reform kosztów pracy itd.). Tym samym nie mo¿e tych reform uwzglêdniaæ projekt bud¿etu pañstwa.
3. Tak jak z formalno-prawnego punktu widzenia proporcje bud¿etowe s¹ skutkiem wczeniej uchwalonych ustaw i zaci¹gniêtych zobowi¹zañ, z meryto- rycznego punktu widzenia wielkoci kwot publicznych rodków finansowych zaplanowanych w bud¿ecie s¹ konsekwencj¹ przyjêtych do jego konstrukcji za-
³o¿eñ makroekonomicznych, dotycz¹cych w szczególnoci: wzrostu PKB, w tym jego sk³adowych popytu krajowego i zagranicznego, kszta³towania siê eksportu i importu, sytuacji na rynku pracy, parametrów monetarnych stopy procentowej i kursu walutowego oraz inflacji. Od trafnoci prognoz makroekonomicznych zale¿y celnoæ prognoz wp³ywów bud¿etowych i mo¿liwoci finansowania po- trzeb publicznych, czyli zakres wydatków pañstwa.
W kontekcie prognoz ekonomicznych na 2007 r. proponowane wielkoci wp³ywów mo¿na oceniæ jako zbyt optymistyczne. Obecny wzrost gospodarczy, który stanowi podstawê konstrukcji projektu bud¿etu, wynika bowiem z obecne- go cyklu koniunkturalnego, a nie z dokonanych reform rz¹du. Nie uwzglêdnia siê te¿ faktu, i¿ w drugim pó³roczu 2006 r. gospodarka rozwija³a siê mniej dynamicz- nie ni¿ na pocz¹tku tego roku, co mo¿e mieæ efekt przechodz¹cy na rok nastêpny.
Dostrzega siê wprawdzie zagro¿enia dla przyjêtych stosunkowo napiêtych pro- gnoz, które mog¹ spowodowaæ inne wykonanie tych zmiennych, takie jak: s³ab¹ koniunkturê partnerów handlowych Polski; wzrost cen surowców, zw³aszcza ropy naftowej; wzrost d³ugoterminowych stóp procentowych w kraju i na wiecie; po- gorszenie eksportu i konkurencyjnoci cenowej polskich towarów w wyniku spad- ku aprecjacji z³otego; nisk¹ absorpcjê funduszy strukturalnych z Unii Europej- skiej, powoduj¹c¹ spadek tempa wzrostu inwestycji i konsumpcji; s³ab¹ dostêpnoæ si³y roboczej, co mo¿e zwiêkszaæ presjê na wzrost wynagrodzeñ, itd., ale nie bie-
rze siê ich pod uwagê przy budowaniu ostatecznych wskaników. Czynniki ryzy- ka s¹ liczne i tylko przy utrzymaniu pozytywnych trendów nie wyst¹pi¹3.
Uznaæ mo¿na wiêc, ¿e jest to bud¿et ryzykowny, napiêty, gdy¿ przyjmuje stosunkowo wysoki poziom wzrostu gospodarczego w 2007 r. przy braku trwa-
³ych podstaw do redniookresowego, stabilnego wzrostu gospodarczego w latach nastêpnych. Prognozowany rozwój gospodarczy bêdzie wynika³ oczywicie rów- nie¿ z w³aciwego zarz¹dzania procesami gospodarczymi i prowadzenia polityki pieniê¿nej w kraju, bardziej lub mniej oszczêdnym, przezornym i gospodarnym wykonywaniu bud¿etu, ale g³ównie z prawdopodobieñstwa zaistnienia korzyst- nego uk³adu warunków zewnêtrznych za granic¹ i wewnêtrznych na rynku krajo- wym. W stosunku do zagro¿eñ makroekonomicznych oraz oczekiwañ rynków finansowych bud¿et ten nale¿y oceniæ jako niewystarczaj¹co restrykcyjny.
4. Przede wszystkim, w mojej ocenie, w projekcie bud¿etu pañstwa na 2007 r.
zbyt optymistyczna jest prognoza dochodów bud¿etu. Wynika to z bêd¹cych ich podstaw¹ wyliczeñ: prognozy wzrostu PKB 4,6% oraz inflacji 1,9%. Dochody bud¿etowe maj¹ wzrosn¹æ w stosunku do 2006 r. o 15,4%, osi¹gaj¹c 226,8 mld z³.
Dochody podatkowe wzrastaj¹ nominalnie o 10,3% wiêcej ni¿ w 2006 r. Zwa¿yw- szy nominalny i realny wzrost PKB wydaje siê, ¿e jest to dynamika wygórowana.
Jednoczenie strona dochodów zostaje zniekszta³cona w stosunku do bud¿e- tów poprzednich. Projekt bud¿etu, na podstawie nieuchwalonego jeszcze prawa, przewiduje m.in. w³¹czenie do kategorii dochodów publicznych bezzwrotnych
rodków otrzymanych z zagranicy. Powoduje to zwiêkszenie puli dochodów pu- blicznych o 14,7 mld z³, czyli poprawia podstawowe wskaniki bud¿etu. Jest to zabieg sztuczny, choæ neutralny z punktu widzenia ca³ej gospodarki bud¿etowej.
Na pewno dziêki temu pomys³owi formalnemu ustawa bud¿etowa nie bêdzie ja- kociowo lepsza, co najwy¿ej zwiêkszy siê ilociowo strona dochodów i odpo- wiednio wydatków. Mo¿na uznaæ, ¿e w³¹czenie tych rodków do bud¿etu jest s³uszne (choæ nie wskazano nale¿ycie zasadnoci takiego przesuniêcia), gdy¿
umo¿liwia pe³n¹ kontrolê nad rodkami funduszy strukturalnych, a wiêc zwiêk- sza przejrzystoæ gospodarowania nimi. Jednoczenie przesuniêcie to uniemo¿li- wia dokonywanie porównañ miêdzy bud¿etami ostatnich lat. Co wiêcej, poszerza w³adzê ministra finansów, gdy¿ po³owa tych rodków znajduje siê w rezerwach celowych, czyli w jego gestii i nie zosta³a rozdzielona miêdzy dysponentów czê-
ci. Wprawdzie rodki te uruchamiane maj¹ byæ na wniosek ministra w³aciwego do spraw rozwoju regionalnego, ale podzia³u rezerwy dokonuje nadal minister finansów. Powstaje jednak pytanie czy równie¿ ten przyrost bêdzie stanowi³ pod- stawê do kalkulacji rodków otrzymywanych przez jednostki samorz¹du teryto-
3 Por.: Uzasadnienie do projektu ustawy bud¿etowej na rok 2007, Rada Ministrów, wrzesieñ 2006 r.
rialnego, czyli czy powiêkszy rodki jednostek samorz¹dowych z subwencji ogól- nej, czego nale¿a³oby oczekiwaæ.
Przy przyjêciu optymistycznych prognoz wzrostu gospodarczego przeszaco- wane wydaj¹ siê wp³ywy podatkowe, a wzrost ten wynosi a¿ 18 mld z³. Nie jest zrozumia³e dlaczego wzrastaj¹ o 10,1% wp³ywy z PIT. Nie uzasadnia tego ani dynamika zatrudnienia, rednia p³aca, wzrost emerytur i rent oraz planowana in- flacja, które s¹ na poziomach stosunkowo ni¿szych, czy dynamika dochodów z dzia³alnoci gospodarczej. Dowiadczenie uczy te¿, ¿e jeli nie zachodz¹ zmia- ny systemowe, to podatnicy lepiej wykorzystuj¹ mo¿liwoci, jakie stwarza obo- wi¹zuj¹ce prawo. Tak¿e wzrost, a¿ o 15,3% w stosunku do 2006 r. dochodów z CIT nie wydaje siê uzasadniony, tym bardziej ¿e w 2006 r. bêd¹ one a¿ o miliard ni¿sze (5,1%) w stosunku do planu. Podobnie zbyt wysoko przyjêta jest dynami- ka wp³ywów z VAT. Wp³ywy te s¹ w tym roku ni¿sze o 1,8 mld z³, a na 2007 r.
prognozuje siê o 11,4% wiêcej ni¿ w 2006 r., przy du¿o ni¿szym prognozowanym wzrocie PKB oraz popycie krajowym. Je¿eli nie przewiduje siê zmian prawa podatkowego w kierunku zwiêkszaj¹cym obci¹¿enia fiskalne, tak wyrane zwiêk- szenie tych wielkoci wydaje siê niezrozumia³e. W warunkach porównywalnych dynamika wp³ywów powinna byæ nieco ni¿sza od dynamiki nominalnego PKB.
W planie dochodów trzeba tak¿e uwzglêdniæ zwiêkszony udzia³ jednostek samo- rz¹du terytorialnego w PIT w 2007 roku. 51% wp³ywów z podatków dochodowych (PIT i CIT) oraz w postaci subwencji i dotacji ma trafiæ do bud¿etów samorz¹do- wych. Oznacza to odpowiednie zmniejszenie wp³ywów do bud¿etu pañstwa.
Podsumowuj¹c, wszystkie zastrze¿enia oceniæ mo¿na, podobnie jak wiêkszoæ oceniaj¹cych bud¿et ekonomistów, ¿e dochody bud¿etowe mog¹ okazaæ siê ni¿- sze o co najmniej 3-4 mld z³, których nie skompensuj¹ w pe³ni nawet wp³ywy niepodatkowe, zw³aszcza jednostek bud¿etowych4.
Strony dochodowej nie wzmocni¹ te¿ rozliczenia unijne i rzeczywiste zwiêk- szenia wp³ywów z bud¿etu Unii Europejskiej. Nie pojawi siê w 2007 r., co nale¿y podkreliæ, otrzymane w 2006 r. 2 mld z³. z tytu³u rekompensaty na poprawê p³ynnoci naszego bud¿etu z Unii. Zgodnie z art. 30 Traktatu akcesyjnego instru- ment, maj¹cy na celu zmniejszenie negatywnych skutków dla bud¿etu pañstwa, koniecznoci wp³acania sk³adki do bud¿etu unijnego, wygaszony zostanie w 2007 r.
Saldo rozliczeñ naszego kraju z bud¿etem Unii jest dodatnie, nap³yw rodków i wymagania z pewnoci¹ pozytywnie wp³yn¹ na poziom rozwoju gospodarcze- go, racjonalizacjê wydatków i zwiêksz¹ wp³ywy bud¿etowe. Jednak¿e wynik roz- liczeñ samego bud¿etu pañstwa jest negatywny. Za okres 20042006 rodki prze- kazywane z bud¿etu polskiego s¹ wiêksze ni¿ rodki otrzymane z bud¿etu UE,
4 Por.: A. Wernik: Wirtualny bud¿et 2007, Nowe ¯ycie Gospodarcze nr 18/436 z 24. 09. 2006 r.
a ujemne saldo naszego bud¿etu wynosi 13,9 mld z³. Po wyeliminowaniu rekom- pensat bêdzie siê ono pog³êbiaæ5.
W 2007 r. ³¹cznie wydatki bud¿etu pañstwa zwi¹zane z cz³onkostwem w UE wzrastaj¹ realnie o 72,9% (kszta³tuj¹ siê na poziomie 23,8 mld z³, czyli 2,2%
PKB). Saldo za sektora finansów publicznych (w szczególnoci po uwzglêdnie- niu rodków pomocy finansowej dla jednostek samorz¹du terytorialnego) bêdzie zale¿a³o od stopnia absorpcji przez podmioty tego sektora rodków funduszy struk- turalnych i funduszu Spójnoci.
5. Jeli chodzi o stronê wydatków projektowanego bud¿etu, wbrew zapowie- dziom, nie zmienia on struktury wydatków ani ich nie racjonalizuje. Nie zosta³y bowiem podjête zapowiadane reformy: konsolidacji finansów publicznych, zwiêk- szenia efektywnoci wykonania zadañ, wprowadzenia bud¿etu zadaniowego w for- mie obowi¹zuj¹cego prawa, itd. W wietle obowi¹zuj¹cego prawa nie ma pod- staw do kwestionowania zasadniczych proporcji wydatków bud¿etu pañstwa.
Wzrasta jednak udzia³ wydatków bud¿etu pañstwa w PKB z 21,8% do 23,4%
(w warunkach porównywalnych jest to 22,1%), wzrastaj¹ bezwzglêdnie wydatki w stosunku do poprzedniego roku o ponad 31 mld z³ (16,6 mld z³ bez wydatków unijnych). Jest to wysoki wzrost, zw³aszcza ¿e wzrost nominalny PKB jest ni¿szy ni¿ wzrost wydatków. Wzrastaj¹ te¿, choæ w niewielkim zakresie w stosunku do ogó³u wydatków, wydatki zaliczone do grupy wydatków prawnie zdeterminowa- nych (sztywnych) i realnie bêd¹ wy¿sze o 11,6%.
W 2007 r. 73,1% wydatków bud¿etu to wydatki zdeterminowane. One nieste- ty musz¹ rosn¹æ i rosn¹ stale, czego nie jest w stanie od lat kilku zmieniæ ¿aden rz¹d. W niewielkim zakresie ma na nie wp³yw, ale jest to z regu³y dzia³anie po- wiêkszaj¹ce jeszcze bardziej napiêty zakres zdeterminowania w formie kre- owania nowych zadañ i struktur organizacyjnych, które trzeba nastêpnie sfinan- sowaæ. Zwiêkszenie wydatków nastêpuje tak¿e w wyniku kreowania nowych jednostek pozarz¹dowych lub ich podzia³u. Tak w³anie czyni to bud¿et 2007 r.
Bud¿ety tych jednostek, proponowane samodzielnie przez ich organy, bez wp³y- wu ministra finansów i Rady Ministrów, wzrastaj¹ w szybszym tempie ni¿ pozo- sta³ych jednostek. Równie¿ ich podzia³y powoduj¹ wzrost wydatków, np. wyod- rêbnienie Krajowej Rady S¹downictwa z bud¿etu Kancelarii Prezydenta nie przyczyni siê do zmniejszenia wydatków ani Kancelarii, ani KRS. Wrêcz prze- ciwnie, zarówno plan bud¿etowy Kancelarii powiêkszy³ siê o 111,8% w stosunku do planu 2006 r. (w tym wydatki BBN o 49,9%), za wydatki KRS s¹ ju¿ wy¿sze w porównaniu z 2006 r. o 246%.
5 Por.: Enlargement, Two Years After, An Economic Evaluation, Buremu of European Policy Adviser and D.G. for Economic and Financial Affair, nr 24, KE 2006.
Jednak¿e ka¿dego roku manewry ciêæ i przesuniêæ wydatków s¹ coraz trud- niejsze. Natrafiaj¹ bowiem na ró¿norodne prawne lub wynikaj¹ce z umów barie- ry sztywnoci bud¿etu. Nale¿y zauwa¿yæ, i¿ proponowane przez ró¿ne gremia naukowe oraz rz¹dowe konieczne wyd³u¿enie perspektywy finansowej bud¿etu pañstwa (okresu jego obowi¹zywania), na zasadach i na okres w³aciwy do reali- zacji przysz³ego bud¿etu zadaniowego oraz unijnej perspektywy finansowej, po- woduje uboczny skutek w postaci pojawienia siê kolejnej grupy wydatków praw- nie zdeterminowanych. Poszczególne bud¿ety roczne finansowa³yby realizacjê etapów tych zadañ wieloletnich. Determinacja ta s³u¿y³aby realizacji zadañ. Pe³- ni³aby wiêc funkcjê gwarancyjn¹ oraz by³aby elementem systemu ewaluacji. Za- gro¿enia wynikaj¹ce z tej sztywnoci mog¹ zostaæ zniwelowane poprzez przy- jêcie odpowiedniej szczegó³owoci okrelania zadañ. Ponadto, racjonalna formu³a bud¿etu zadaniowego bêdzie bodcem do bardziej celowego i oszczêdnego go- spodarowania rodkami publicznymi.
Jednak¿e nie wydaje siê, by mog³y tu wystêpowaæ jakie zagro¿enia. Kieru- nek wydatkowania to decyzja rz¹du i parlamentu i zawsze mo¿na j¹ odpowiednio zmieniæ w trakcie roku bud¿etowego na szczeblu rz¹du lub nowelizuj¹c ustawy.
Wreszcie obowi¹zuj¹ce przepisy przewiduj¹ instrumenty prawne umo¿liwiaj¹ce pewne uelastycznienie gospodarki finansowej w toku wykonywania bud¿etu pañ- stwa (przeniesienie wydatków, blokowanie wydatków, np. w przypadku nadmia- ru posiadanych rodków).
Niepokoj¹co wysoki jest jednak równie¿ wzrost wydatków elastycznych. Pro- jekt nie zawiera radykalnych propozycji zmian. W niewielkim zakresie zmienia siê ich struktura. Wzrastaj¹ wydatki zwi¹zane z rolnictwem (w formie dotacji dla agencji), na informatyzacjê (o 84,1%), na transport i ³¹cznoæ (o ponad 64%), na obronê narodow¹ (o 17,5%), ale malej¹ wydatki na owiatê i wychowanie (o 22%) i gospodarkê. Zmniejsza siê dotacja dla Funduszu Ubezpieczeñ Spo³ecznych (FUS), co oznacza koniecznoæ poszukiwania rodków na rynku bankowym i dalsze wydatki ZUS na obs³ugê po¿yczek i kredytów w kolejnych bud¿etach.
Wprawdzie zad³u¿enie ZUS w ostatnim okresie maleje (z 10 mld na pocz¹tku 2005 r. do 7 mld na pocz¹tku 2006 r. i ponad 6 mld w czerwcu 2006 r.), ale prze- rzucona czêæ deficytu bud¿etowego pañstwa do planu FUS powiêkszy zarówno deficyt, d³ug ZUS, jak i ca³ego sektora finansów publicznych w 2007 r.
Z punktu widzenia rachunku deficytu ca³ego sektora jest to dopuszczalne, bo ostatecznie znaczenie makroekonomiczne ma tylko ³¹czny deficyt, jednak¿e fi- nansowanie deficytu bud¿etu pañstwa w drodze emisji skarbowych papierów wartociowych jest tañsze ni¿ kredytami banków komercyjnych przez ZUS.
Wydatki mia³a zracjonalizowaæ reforma bud¿etowa. Mia³a ona zwiêkszyæ efek- tywnoæ procesów wydatkowania w sektorze publicznym, jawnoæ i przejrzy- stoæ procedur bud¿etowych, umo¿liwiæ metody pomiaru tej efektywnoci oraz porównywanie rezultatów, a tak¿e wzmocniæ kontrolê wydatków publicznych i procedur zarz¹dzania rodkami publicznymi. Proponowano mniej sztywne me- tody zarz¹dzania ni¿ tradycyjne bud¿etowe. Zamiast normatywnych regulacji po- wszechnie podtrzymywane s¹ jedynie stale te same has³a ogólne: jawnoæ, przej- rzystoæ, konsolidacja i w³¹czenie form pozabud¿etowych do bud¿etów oraz wzmocnienie roli ustawy bud¿etowej. Z drugiej strony kszta³t prawny pakietu za³o¿eñ reformatorskich, maj¹cego na celu stopniowe wprowadzenie konstrukcji bud¿etu zadaniowego w 2007 r. w wybranych priorytetowych dziedzinach, ta- kich jak: wysokie technologie, zatrudnienie, eksport, wp³ywaj¹ce na zmianê struk- tury PKB jest nieznany. Interesuj¹ce poznawczo opracowanie zawarte w uzasad- nieniu nie ma wartoci normatywnej.
Podsumowuj¹c, wobec braku reform finansów publicznych pole manewru kszta³towania projektu bud¿etu pozostaje niewielkie. Chc¹c sfinansowaæ napiêt¹ stronê wydatków, przy wysokim stanie deficytu sektora finansów publicznych oraz zad³u¿eniu tego sektora i kosztach jego obs³ugi, dokonano przeszacowania strony dochodów. Wyboru innego jednak, ze wzglêdu na silne istniej¹ce uwarun- kowania prawne i pozaprawne, w 2007 r. nie by³o. W tej sytuacji swoistego zwi¹- zania zmniejsza siê rola parlamentu w konstrukcji podstawowego planu finanso- wego pañstwa.
prof. dr hab. El¿bieta Chojna-Duch
Ma³gorzata Piekarzewska Alicja Zajenkowska-Koz³owska
SAMOOCENA STANU ZDROWIA POLAKÓW
Definicja zdrowia opracowana przez wiatow¹ Organizacjê Zdrowia wska- zuje, ¿e zdrowie to stan dobrego samopoczucia fizycznego, psychicznego i spo-
³ecznego, a nie tylko brak choroby lub niepe³nosprawnoci. Uwzglêdniaj¹c takie rozumienie stanu zdrowia, nietrudno zauwa¿yæ, ¿e statystyczna ocena kondycji zdrowotnej spo³eczeñstwa jest zadaniem bardzo trudnym i skomplikowanym, jak równie¿ wymaga prowadzenia ró¿nego typu badañ.
Podstawowy zestaw danych statystycznych charakteryzuj¹cych zdrowie spo-
³eczeñstwa pochodzi g³ównie ze sta³ych badañ statystycznych, prowadzonych przez resort zdrowia. Od wielu lat funkcjonuj¹ ró¿ne systemy badañ pozwalaj¹ce na wiarygodn¹ (potwierdzon¹ diagnoz¹ lekarsk¹) ocenê kszta³towania siê najwa¿- niejszych problemów zdrowotnych.
W rutynowej statystyce zdrowia wykorzystywane s¹ g³ównie wskaniki o cha- rakterze negatywnym (wskazuj¹ce na brak zdrowia), równie¿ lista badanych pro- blemów zdrowotnych nie jest zbyt obszerna. W wiêkszoci krajów ( w tym tak¿e w Polsce) dotyczy ona g³ównie umieralnoci, zachorowalnoci (tj. nowych przy- padków zachorowañ) na wybrane choroby spo³eczne lub istotne dla oceny sytu- acji zdrowotnej, oraz przyczyn hospitalizacji szpitalnej. Badania te dostarczaj¹ jednak niepe³nej informacji o stanie zdrowia ludnoci, obejmuj¹ one tylko pewne jego aspekty lub dotycz¹ okrelonych grup ludnoci. Z tego te¿ wzglêdu w coraz szerszym stopniu ka¿da rutynowa europejska statystyka zdrowia jest uzupe³niana o nowe badania, w tym zw³aszcza o charakterze ankietowym, kierowane bezpo-
rednio do ludnoci. Ankietowe badania stanu zdrowia ludnoci, typu HIS
(Health Interview Survyes) s¹ typowymi badaniami przekrojowymi, umo¿liwia- j¹cymi poznanie sytuacji zdrowotnej ludnoci kraju i jej uwarunkowañ w powi¹- zaniu z charakterystyk¹ demograficzno-spo³eczn¹ i sytuacj¹ zawodow¹, z uwzglêd- nieniem miejsca zamieszkania. Nale¿y jednak¿e wspomnieæ, ¿e pozyskane w ten sposób dane maj¹ charakter subiektywny, oparte s¹ bowiem jedynie na wiedzy lub odczuciach respondentów na temat swojego stanu zdrowia.
W Polsce pierwsze ankietowe badanie stanu zdrowia ludnoci G³ówny Urz¹d Statystyczny przeprowadzi³ w 1996 r., za kolejne w koñcu 2004 r.1 Przygotowu- j¹c zakres tematyczny drugiego reprezentacyjnego badania stanu zdrowia ludno-
ci kierowano siê dwoma przes³ankami. Po pierwsze uwzglêdniono koniecznoæ zabezpieczenia bie¿¹cych, informacyjnych potrzeb krajowych oraz zapewnienia mo¿liwoci dokonywania porównañ wyników z poprzednim badaniem (z 1996 r.).
Z drugiej za strony wziêto pod uwagê, wynikaj¹c¹ ze zobowi¹zañ miêdzynaro- dowych, potrzebê dostosowania polskiej statystyki zdrowia do wymogów Unii Europejskiej, wiatowej Organizacji Zdrowia (WHO) oraz Organizacji ds. Wspó³- pracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w celu zapewnienia porównywalnoci wyników badañ prowadzonych w ró¿nych krajach. W ostatnio zrealizowanym badaniu uwzglêdniono m.in. aktualne zalecenia Urzêdu Statystycznego Wspól- noty (Eurostat) do krajowych badañ ankietowych stanu zdrowia ludnoci, doty- cz¹ce ujêcia wszystkich rekomendowanych 18 dziedzin tematycznych jako jed- nolitych narzêdzi badawczych, jak równie¿ wybrane tematy z planowanego w najbli¿szej przysz³oci Europejskiego Ankietowego Badania Zdrowia (np. nie- które rodzaje chorób przewlek³ych, problemy zwi¹zane z samoobs³ug¹). Ponadto wprowadzono tak¿e blok pytañ z Minimalnego Europejskiego Modu³u Zdrowia (MEHM), stanowi¹cego czêæ sk³adow¹ Europejskiego Ankietowego Badania Dochodów i Warunków ¯ycia (EU-SILC). Podstawowym celem modu³u jest do- starczenie aktualnych danych do corocznych ocen i zró¿nicowania stanu zdrowia mieszkañców Unii Europejskiej.
Charakterystyka badania
Zamierzenia badawcze by³y realizowane przez obserwacjê wybranych aspek- tów zwi¹zanych z szeroko rozumian¹ definicj¹ zdrowia i maj¹cych decyduj¹cy wp³yw na kondycjê zdrowotn¹ spo³eczeñstwa. Zgodnie z zaleceniami WHO i UE w badaniu stanu zdrowia ludnoci Polski w 2004 r. zosta³y uwzglêdnione trzy bloki tematyczne dotycz¹ce:
1 Obszerne wyniki badania zosta³y zamieszczone w publikacji GUS: Stan zdrowia ludnoci Polski w 2004 r., Warszawa 2006.
oceny stanu zdrowia:
korzystania z us³ug medycznych;
zachowañ prozdrowotnych i antyzdrowotnych.
Z uwagi na odmienny styl ¿ycia oraz inn¹ skalê problemów zdrowotnych wy- stêpuj¹cych wród doros³ych i dzieci nie mo¿na by³o zastosowaæ jednego zestawu pytañ dla tych dwóch grup ludnoci. Opracowano zatem dwa rodzaje ankiet indy- widualnych (inn¹ dla dzieci i o wiele bardziej z³o¿on¹ dla osób doros³ych) oraz dodatkowo ankietê dotycz¹c¹ charakterystyki gospodarstwa domowego.
Realizacjê badania stanu zdrowia ludnoci rozpoczêto w listopadzie 2004 r.
Zosta³o ono przeprowadzone na terenie kraju w wylosowanych mieszkaniach, metod¹ bezporednich wywiadów, przeprowadzonych przez ankieterów z woje- wódzkich urzêdów statystycznych.
W wylosowanych 20 tys. mieszkañ zidentyfikowano 20,7 tys. gospodarstw domowych, z których przebadano jedynie 70%. G³ówn¹ przyczynê niezrealizo- wania wywiadów stanowi³y odmowy wziêcia w nich udzia³u (48%). W ponad 18% wylosowanych mieszkañ nie przeprowadzono badania z powodu czasowej nieobecnoci mieszkañców (pomimo wielokrotnych prób nawi¹zania kontaktu podejmowanych przez ankieterów), za mieszkania niezamieszka³e lub zamiesz- ka³e czasowo stanowi³y oko³o 16% niezbadanych jednostek. Brak ankiet indywi- dualnych, tj. dla poszczególnych osób, spowodowany by³ g³ównie odmow¹ (bli- sko 36%) oraz d³u¿sz¹ nieobecnoci¹ (30%).
W efekcie badaniem objêto 14,5 tys. gospodarstw domowych, w których zba- dano prawie 43 tys. osób, mieszkaj¹cych na obszarach miejskich i wiejskich ca³e- go kraju, w tym ponad 35 tys. osób doros³ych w wieku 15 lat i wiêcej oraz nie- spe³na 8 tys. dzieci do 14 roku ¿ycia. Uzyskane informacje statystyczne zosta³y uogólnione na ludnoæ zamieszkuj¹c¹ na sta³e w Polsce wed³ug stanu w dniu 31 grudnia 2004 r. Wyniki badania s¹ reprezentatywne na poziomie kraju, a wy- brane informacje równie¿ dla województw.
Samoocena stanu zdrowia Polaków
Wyniki przeprowadzonych przez G³ówny Urz¹d Statystyczny badañ wska- zuj¹, ¿e w ci¹gu 8 lat (dziel¹cych oba badania) subiektywny stan zdrowia Pola- ków wyranie siê poprawi³. O ile w 1996 r. ponad 45% mieszkañców Polski oce- nia³o swoje zdrowie gorzej ni¿ dobrze, to pod koniec 2004 r. takie opinie formu³owa³o niespe³na 39% Polaków, tj. o 6 pkt procentowych mniej. Poprawa oceny stanu zdrowia dotyczy³a zarówno kobiet, jak i mê¿czyzn we wszystkich grupach wieku.
Najwiêksz¹ poprawê stanu zdrowia odnotowano wród osób w wieku rednim (miêdzy 30 a 60 rokiem ¿ycia). W tym przedziale wieku odsetek osób oceniaj¹cych swoje zdrowie jako mniej ni¿ dobre zmniejszy³ siê w okresie 8 lat o 15-17 punktów procentowych. Natomiast najmniejsz¹ ró¿nicê odnotowano dla populacji osób w po- desz³ym wieku (70-letnich lub starszych) o niespe³na 4 punkty procentowe. Su- biektywna poprawa stanu zdrowia w równym stopniu dotyczy³a mê¿czyzn, jak i ko- biet, jednak to kobiety znacznie czêciej ni¿ mê¿czyni ocenia³y swoje zdrowie jako mniej ni¿ dobre (42% kobiet wobec 35% mê¿czyzn).
Zaobserwowana poprawa stanu zdrowia wed³ug subiektywnej oceny badanych dotyczy³a zarówno mieszkañców miast, jak i wsi. W 2004 r. blisko 40% mieszkañ- ców wsi stwierdzi³o, ¿e ich zdrowie nie jest dobre, a w miastach niespe³na 38%, podczas gdy w poprzednim badaniu (w 1996 r.) udzia³ ten by³ jednakowy (po 45%).
Tabela 1
Samoocena stanu zdrowia ludnoci (w odsetkach)
Poprawê stanu zdrowia ludnoci odnotowano we wszystkich regionach kraju, choæ nadal w niektórych województwach udzia³ osób oceniaj¹cych swoje zdro- wie jako mniej ni¿ dobre jest relatywnie wy¿szy ni¿ w innych. Do takich regio- nów nale¿y zaliczyæ województwa: ³ódzkie, lubelskie, dolnol¹skie, podlaskie i lubuskie. Ponad 40% mieszkañców tych województw oceni³o swoje zdrowie jako mniej ni¿ dobre. Najlepsze opinie o swoim zdrowiu wypowiadali mieszkañ- cy województwa opolskiego i zachodniopomorskiego (niespe³na 36% mieszkañ- ców tych województw oceni³o swoje zdrowie jako mniej ni¿ dobre).
Jednoczenie, pomimo wyranej poprawy stanu zdrowia doros³ych Polaków, trzeba podkreliæ, ¿e tylko co druga osoba w wieku 15 lat i wiêcej oceni³a swoje
Stan Lata Ogó³em Mê¿czyni Kobiety 0-14 15-29 30-44 45-59 60
zdrowia lat lat lata lat lat i wiêcej
1996 54,4 58,5 51,0 84,5 80,7 52,8 23,1 10,2 2004 61,0 64,5 58,3 91,1 85,7 71,0 39,2 16,4 1996 28,5 26,5 30,2 12,4 16,3 37,5 45,8 38,4 2004 26,4 24,0 28,2 7,4 11,7 23,7 42,7 46,7 1996 16,7 14,6 18,5 2,7 2,3 9,3 30,8 51,1 2004 12,1 10,8 13,2 1,5 1,6 4,9 17,7 36,5 Bardzo dobre
i dobre Takie sobie, ani dobre, ani z³e
Z³e i bardzo z³e
zdrowie jako bardzo dobre lub dobre, podczas gdy w Holandii, Wielkiej Brytanii, Belgii czy Szwecji taki stan zdrowia deklarowa³o oko³o 3/4 badanej populacji.
Wystêpowanie problemów zdrowotnych
Ocena stanu zdrowia jest cile zwi¹zana z wystêpowaniem lub niewystêpo- waniem dolegliwoci i chorób przewlek³ych. Wyniki badania wskazuj¹, ¿e co trzeci mieszkaniec Polski uskar¿a siê na d³ugotrwa³e problemy zdrowotne lub choroby przewlek³e (trwaj¹ce co najmniej 6 miesiêcy). Czêstoæ wystêpowania problemów zdrowotnych ronie wraz z wiekiem. O ile wród ludzi m³odych (do 30 roku ¿ycia) d³ugotrwa³e problemy zdrowotne wystêpuj¹ stosunkowo rzadko (dotyczy 13% 18% ogó³u tej populacji), o tyle w grupie osób starszych (zw³asz- cza po ukoñczeniu 60 roku ¿ycia) bardzo czêsto u prawie 60% piêædziesiêcio- latków i 3/4 populacji szeædziesiêciolatków.
Tabela 2
Wystêpowanie d³ugotrwa³ych problemów zdrowotnych lub chorób przewlek³ych (w odsetkach)
Relatywnie mniej Polaków choruje przewlekle. W 2004 r. choroby przewle- k³e wyst¹pi³y u 46% Polaków, za w 1996 r. rejestrowano je czêciej ni¿ u co drugiej osoby. Oznacza to, ¿e w ci¹gu 8 lat odsetek Polaków choruj¹cych prze- wlekle zmniejszy³ siê o ponad 7 pkt procentowych i dotyczy³o to zarówno kobiet, jak i mê¿czyzn oraz mieszkañców miast i wsi. Czêstoæ wystêpowania chorób przewlek³ych wzrasta wraz z wiekiem, gwa³townie po ukoñczeniu 50 roku ¿ycia.
U ponad 70% osób piêædziesiêcioletnich stwierdzono przynajmniej 1 chorobê przewlek³¹, podczas gdy w grupie m³odszej (40-49 lat) rzadziej ni¿ u co drugiej.
Podobnie jak w 1996 r., kobiety czêciej ni¿ mê¿czyni choruj¹ przewlekle i zja-
Z d³ugotrwa³ymi problemami zdrowotnymi Choruj¹ce przewlekle
Wyszczególnienie Lata Ogó³em Mê¿czyni Kobiety 0-14 15-29 30-44 45-59 60 lat lat lata lat lat i wiêcej
2004 36,4 32,8 39,8 16,3 15,4 25,2 52,3 78,8
1996 53,5 48,4 58,3 24,3 33,1 56,4 80,3 91,2 2004 46,0 40,8 50,9 22,5 23,1 37,2 65,3 87,5
wisko to obserwuje siê we wszystkich grupach wieku. Choroby przewlek³e wy- stêpuj¹ u prawie 57% ogó³u doros³ych kobiet i tylko u 44% doros³ych mê¿czyzn.
Najczêciej wystêpuj¹ce choroby przewlek³e to: nadcinienie têtnicze, które wystêpuje czêciej ni¿ u co 6 osoby doros³ej, choroby krêgos³upa lub dyskopatia (blisko u co szóstej osoby), choroby stawów zapalne i zwyrodnieniowe (blisko u co siódmej osoby), choroba wieñcowa u co 11 osoby, migrena i czêste bóle g³owy (u co 13 doros³ej osoby) oraz nerwica.
Rysunek 1
rednia liczba chorób przewlek³ych na 1 osobê
Kobiety znacznie czêciej ni¿ mê¿czyni choruj¹ na: nadcinienie têtnicze i chorobê wieñcow¹, choroby krêgos³upa, migrenê i czêste bóle g³owy oraz ner- wicê i choroby tarczycy. Wród mê¿czyzn za czêciej wystêpuje przewlek³e za- palenie oskrzeli oraz choroba wrzodowa ¿o³¹dka i dwunastnicy.
Wyniki badania stanu zdrowia wskazuj¹, ¿e prawie co trzecie dziecko w wie- ku do 14 lat choruje przewlekle na co najmniej 1 chorobê. U dzieci najczêciej stwierdza siê schorzenia alergiczne 9%, choroby p³uc (w tym astmê i astmê o pod³o¿u alergicznym) 3,9% oraz choroby oka 4,8%.
Ocena sprawnoci biologicznej doros³ych
W miarê up³ywu lat ¿ycia zmniejsza siê sprawnoæ podstawowych narz¹dów, tj. wzroku, s³uchu i ruchu. Najszybciej psuje siê wzrok i w efekcie pogarsza siê wi- dzenie z bliska. Tylko 60% doros³ych Polaków czyta gazetê bez okularów lub szkie³ kontaktowych. Kolejne 36% osób czyta gazetê korzystaj¹c z pomocy okularów czy
szkie³ kontaktowych, a ponad 3% w ogóle nie mo¿e przeczytaæ. Co pi¹ty doros³y Polak nie widzi dobrze z dalszej odleg³oci. Wiêkszoæ z tej grupy osób u¿ywa oku- larów, lecz 3% nie widzi wyranie, bo nie ma okularów lub ma nieodpowiednie szk³a.
K³opoty ze s³uchem ma ponad 4% ogó³u osób doros³ych, ale a¿ co pi¹ta osoba powy¿ej 70 roku ¿ycia. Aparatu s³uchowego u¿ywa 1,7% osób doros³ych, a 2,1%
takiej pomocy potrzebuje, g³ównie s¹ to osoby 50-letnie i starsze.
Oko³o 4% osób zg³osi³o w wywiadzie, ¿e nie jest w stanie przejæ 500 m bez pomocy specjalnych przyrz¹dów (laski, kuli, balkoniku). Problemy z przejciem na odleg³oæ 500 m dotycz¹ najczêciej osób starszych. Co czwarta osoba w wie- ku 70 lat i wiêcej nie przejdzie samodzielnie tej odleg³oci, co szósta mo¿e to zrobiæ, ale tylko z lask¹ czy kul¹, a co trzynasta nie wykona tego, bo nie mo¿e lub nie ma odpowiednich przyrz¹dów.
K³opoty z samodzielnym wejciem i zejciem ze schodów (na 1 piêtro) ma blisko co dwudziesta osoba doros³a, ale ju¿ co dwunasta osoba 60-letnia i co czwarta 70-letnia lub starsza. Wiêkszoæ z tych osób pomaga sobie u¿ywaj¹c la- ski czy kuli, ale prawie 6% nie jest w stanie tego zrobiæ, bo nie mo¿e lub nie ma takich przyrz¹dów do pomocy.
W badaniu stanu zdrowia oprócz sprawnoci niektórych narz¹dów pytano o zdol- noæ do samoobs³ugi, tj. czy badana osoba mo¿e wykonaæ czynnoci, które cz³owiek doros³y musi wykonaæ ka¿dego dnia. Mniej wa¿ny jest tu wiek takich osób czy p³eæ, natomiast istotne jest poznanie skali zjawiska, tj. okrelenie liczebnoci populacji osób, które nie mog¹ samodzielnie funkcjonowaæ i bezwzglêdnie wymagaj¹ sta³ej pomocy ze strony innych osób (domowników lub pracowników opieki spo³ecznej).
Zgodnie z uogólnionymi wynikami tego badania ponad 2 mln doros³ych Po- laków nie przeniesie torby z zakupami o wadze 5 kg na odleg³oæ 10 m. Ponad 700 tys. osób nie jest w stanie samodzielnie siê umyæ od stóp do g³owy, a 350 tys.
osób nie ubierze i nie rozbierze siê samodzielnie. Prawie æwieræ miliona osób musi mieæ jak¹ pomoc, aby wstaæ czy po³o¿yæ siê do ³ó¿ka, ponad 100 tys. osób nie zje samodzielnie posi³ku i musi byæ karmione. Ponadto 200 tys. osób nie mo¿e samodzielnie korzystaæ z toalety, a ponad 300 tys. nie odkrêci kurka od gazu czy kranu. Przytoczone dane wskazuj¹, ¿e skala zjawiska niezdolnoci do samoobs³u- gi jest du¿a i bêdzie coraz wiêksza, wraz z postêpuj¹cym procesem starzenia siê ludnoci.
Styl ¿ycia
Czy poprawa kondycji zdrowotnej Polaków ma swoje odzwierciedlenie w wiêkszej dba³oci o w³asne zdrowie, realizowanej przez prozdrowotny styl
¿ycia? Przeprowadzone badanie nie daje na to pytanie jednoznacznych odpo-
wiedzi, lecz na podstawie niektórych danych mo¿na powiedzieæ, ¿e u wiêkszo-
ci badanych w ich zachowaniach nast¹pi³y wyrane, korzystne zmiany.
W ci¹gu ostatnich 3 lat poprzedzaj¹cych badanie, co 6-7 osoba doros³a zmie- ni³a swój sposób od¿ywiania siê, kobiety robi³y to czêciej (co pi¹ta) ni¿ mê¿- czyni (tylko co dziewi¹ty). Jednak a¿ w co trzecim wypadku zmianê sposobu od¿ywania wymusi³a choroba lub inna dolegliwoæ zdrowotna, w co pi¹tym chêæ zmiany stylu ¿ycia na zdrowszy, a w co siódmym wystêpuj¹ca nadwaga;
dla kobiet istotnym powodem by³o tak¿e utrzymanie osi¹gniêtej wagi cia³a. Ten ostatni powód by³ najczêciej wymieniany przez osoby, które wed³ug obiektyw- nych kryteriów (wg wskanika BMI 2) mia³y niedowagê.
Tabela 3
Masa cia³a osób w wieku 15 lat i powy¿ej (w odsetkach)
Niewielk¹ poprawê odnotowano wród osób doros³ych w zakresie utrzymania w nor- mie wagi cia³a. Jak wskazuj¹ wyniki badañ, problem czêstoci wystêpowania nadwa- gi czy oty³oci nie zosta³ jeszcze rozwi¹zany. Co trzecia osoba doros³a wa¿y zbyt du¿o, a co ósma jest oty³a (dotyczy to zarówno kobiet, jak i mê¿czyzn). Od lat obser- wuje siê wród kobiet wiêksz¹ dba³oæ o zdrowie oraz swój wygl¹d. Spowodowa³o to, ¿e zbyt du¿¹ wagê cia³a ma obecnie mniej kobiet ni¿ mê¿czyzn (27% ogó³u kobiet i blisko 33% ogó³u mê¿czyzn), a równoczenie du¿o czêciej kobiety maj¹ niedobór masy cia³a (niedowaga), w tym zw³aszcza kobiety m³ode (do 30 roku ¿ycia).
2 Wskanik BMI wyra¿a relacjê wagi osoby do jej wzrostu wed³ug zalecanej przez WHO formu³y wyliczeñ (waga w kg podzielona przez wzrost w metrach do kwadratu). Uzyskane wyniki przedstawio- no wed³ug nastêpuj¹cych grup wartoci BMI: niedowaga poni¿ej 20, waga w normie od 20,1 do 27,0, nadwaga od 27,1 do 30,0, oty³oæ powy¿ej 30.
Wyszczególnienie Lata Ogó³em Mê¿czyni Kobiety 15-29 30-44 45-59 60 lat lata lat lat i wiêcej
Niedowaga 1996 11,1 5,9 15,9 24,6 7,3 4,1 5,4
2004 11,3 5,6 16,5 25,7 7,7 4,1 4,1
W normie 1996 61,1 65,1 57,5 67,9 65,3 52,9 54,1
2004 59,1 61,7 56,7 65,8 64,5 53,8 49,7
Nadwaga 1996 16,3 18,7 14,2 5,4 18,0 22,9 22,0
2004 16,9 19,8 14,2 5,5 17,1 23,3 24,8
Oty³oæ 1996 11,4 10,3 12,4 2,0 9,3 20,1 18,4
2004 12,5 12,6 12,5 2,8 10,5 18,7 21,1
Wyniki badania stanu zdrowia ludnoci Polski w 2004 r. wskazuj¹, ¿e wyra- nie zmniejszy³a siê powszechnoæ palenia tytoniu (papierosów, cygar, fajki), w tym zw³aszcza wród mê¿czyzn. W ci¹gu 8 lat (miêdzy dwoma badaniami) udzia³ mê¿czyzn pal¹cych tytoñ zmniejszy³ siê o ponad 9 punktów procentowych (z 47,3 do 38,0), natomiast wród kobiet tylko nieco ponad 1 punkt procentowy (z 24,4 do 23,1). Ponad po³owa (tj. 51,0%) doros³ych Polaków nigdy nie pali³a tytoniu.
Co czwarty doros³y Polak pali tytoñ codziennie (33,9% mê¿czyzn i 19,3% ko- biet) a co 25 okazjonalnie. W przesz³oci pali³o codziennie, ale rzuci³o palenie 12,1% Polaków, z tego a¿ 16,5% mê¿czyzn i tylko 8% kobiet.
Najczêciej palaczem tytoniu w Polsce jest osoba miêdzy 20 a 60 rokiem
¿ycia i ta prawid³owoæ dotyczy zarówno populacji kobiet, jak i mê¿czyzn. Rela- tywnie najczêciej na³ogowymi palaczami s¹ czterdziestolatkowie. W tej grupie wieku pali prawie po³owa mê¿czyzn i czêciej ni¿ co trzecia kobieta. Wród ogó-
³u pal¹cych mê¿czyzn a¿ 60% stanowi¹ osoby mocno uzale¿nione, wypalaj¹ce co najmniej 20 papierosów dziennie, natomiast wród pal¹cych kobiet mocno uza- le¿niona jest tylko co trzecia pal¹ca papierosy kobieta. Wiêkszoæ osób pal¹cych papierosy robi to co najmniej od 10 lat.
Coraz wiêcej doros³ych pije alkohol. Do ca³kowitej abstynencji w ci¹gu ostat- nich 12 miesiêcy przyzna³o siê tylko 25% badanych osób (w 1996 r. prawie 30%). Zwiêkszy³ siê równie¿ odsetek kobiet pij¹cych alkohol (ponad 67% w 2004 r.
i niespe³na 60% w 1996 r.); dla mê¿czyzn wyniós³ on ponad 83% i by³ nieznacz- nie wy¿szy ni¿ w 1996 r. (81%). Najliczniejsz¹ grupê pij¹cych alkohol stanowi¹ osoby w wieku 30-49 lat.
Tabela 4
Palenie tytoniu i picie alkoholu (w odsetkach)
Wyszczególnienie Lata Ogó³em Mê¿czyni Kobiety 15-29 30-44 45-59 60 lat lata lat lat i wiêcej Pal¹cy codziennie 1996 29,6 40,9 19,4 22,5 43,5 34,3 14,5
2004 26,3 33,9 19,3 20,8 34,7 35,6 12,5
w tym 20 papierosów 1996 16,3 26,0 7,5 9,2 25,7 21,6 7,4
i wiêcej 2004 13,4 20,3 7,0 7,0 19,3 20,7 6,1
Pij¹cy alkohol 1996 70,1 81,6 59,6 64,6 85,3 75,4 50,1
2004 74,9 83,3 67,2 71,1 87,4 82,6 56,1
W tym 1 raz 1996 11,6 19,8 4,1 9,8 16,5 12,7 5,8
w tygodniu lub czêciej 2004 16,8 26,1 8,2 16,2 21,9 18,6 9,2
Zwiêkszy³a siê równie¿ czêstoæ picia i to zarówno wród mê¿czyzn, jak i ko- biet. Raz w tygodniu lub czêciej (nawet codziennie) po alkohol siêga co ósma pij¹ca kobieta i blisko co trzeci mê¿czyzna (w 1996 r. co czwarty pij¹cy mê¿- czyzna i co czternasta kobieta). Kobiety nadal pij¹ z mniejsz¹ czêstotliwoci¹, w porównaniu z mê¿czyznami, choæ dysproporcje te s¹ coraz mniejsze. Alkohol czêciej ni¿ raz w miesi¹cu pije prawie 60% mê¿czyzn pij¹cych i blisko 34%
kobiet, deklaruj¹cych picie alkoholu ( w 1996 r. 58% i 27%).
Nast¹pi³y istotne zmiany w typowym wzorcu konsumpcji alkoholu (tj. wg rodzajów alkoholu); wyniki badania wskazuj¹, ¿e piwo powoli wypiera wódkê i inne napoje spirytusowe. Mê¿czyni najczêciej pij¹ tylko piwo (44%) lub tylko wódkê (34%), rzadko mieszaj¹ wódkê i piwo (17%). Kobiety równie¿ preferuj¹ picie tylko jednego rodzaju alkoholu. Pij¹ najczêciej tylko wino (40%), albo tylko wódkê (27%), b¹d tylko piwo (22%).
O skali konsumpcji alkoholu nie wiadczy tylko czêstoæ jego spo¿ywania i rodzaj, ale przede wszystkim iloæ. Przeciêtnie mê¿czyni w Polsce pij¹ 4,5 raza wiêcej ni¿ kobiety. Oszacowana na podstawie tego badania rednia roczna kon- sumpcja wród mê¿czyzn wynosi 5,4 litra 100% alkoholu, a wród kobiet tylko 1,2 litra. Przedstawione dane s¹ niedoszacowane, nie tylko z uwagi na obserwo- wan¹ w badaniach ankietowych tendencjê do zani¿ania wielkoci spo¿ycia alko- holu, ale równie¿ doæ czêste braki informacji na temat czêstoci czy iloci spo-
¿ywanego alkoholu.
Wa¿nym elementem zachowañ prozdrowotnych ludnoci jest aktywne spê- dzanie wolnego czasu. Wiêkszoæ doros³ych Polaków spêdza czas wolny w spo- sób bierny lub wykonuj¹c czynnoci niewymagaj¹ce zbyt intensywnej aktywno-
ci fizycznej. Na czytanie, ogl¹danie telewizji lub s³uchanie radia oraz wykony- wanie innych czynnoci niewymagaj¹cych ruchu i wysi³ku fizycznego mê¿czy- ni przeznaczaj¹ rednio prawie 18 godzin w tygodniu, za kobiety o 1 godzinê krócej. Spacery, gimnastyka, jazda na rowerze lub inny niezbyt intensywny ruch, to sposób spêdzania wolnego czasu jedynie 70% ogó³u doros³ych Polaków. red- ni czas przeznaczony na takie zajêcia te¿ nie jest zbyt d³ugi niewiele ponad 8 godzin tygodniowo. Jeszcze mniej osób biega, p³ywa czy te¿ pracuje sezonowo na dzia³ce tylko co trzeci doros³y Polak. rednio powiêca na te zajêcia tak¿e 8 godzin tygodniowo, przy czym nale¿y zaznaczyæ, ¿e na ten wynik najprawdo- podobniej zapracowa³y g³ównie osoby starsze, uprawiaj¹ce dzia³kê lub ogród.
Osoby starsze spêdzaj¹ w taki sposób rednio 11-12 godzin tygodniowo, za osoby m³odsze na zajêcia podobne, pod wzglêdem intensywnoci wysi³ku fizycznego, przeznaczaj¹ prawie dwukrotnie mniej czasu, tj. rednio 6-7 godzin w tygodniu.
Z kolei intensywny trening (np. si³ownia) lub uprawianie sportu wyczynowego to z racji swojego charakteru domena g³ównie m³odych mê¿czyzn do 30 roku ¿ycia.
W takich zajêciach uczestniczy czêciej ni¿ co czwarty 15-19 latek i co pi¹ty dwudziestolatek. Stosunkowo rzadko sportem lub intensywnym treningiem zaj- muj¹ siê m³ode dziewczêta tylko co 13 nastolatka i co 20 dwudziestolatka.
Jedynie ponad 30% dzieci uprawia sport poza lekcjami wychowania fizycz- nego (33% ch³opców i oko³o 28% dziewczynek). Dla 3/5 æwicz¹cych dzieci zajê- cia sportowe trwaj¹ co najwy¿ej 2 godziny w tygodniu. Czêstoæ uprawiania sportu zale¿y od wieku dziecka. Zajmuje siê nim 1/4 dzieci w m³odszym wieku szkol- nym i ponad 1/3 dzieci w grupie wieku 10-14 lat. Jednoczenie dzieci spêdzaj¹ przed ekranem telewizora (monitorem komputera) przeciêtnie 2,5 godziny dzien- nie (w 1996 r. nieco ponad 2 godziny). Ch³opcy trochê wiêcej czasu ni¿ dziew- czynki powiêcaj¹ na ogl¹danie telewizji lub korzystanie z komputera przeciêt- nie odpowiednio 2,6 i 2,4 godziny dziennie.
Profilaktyka zdrowotna
Stan zdrowia zale¿y w du¿ej mierze od podejmowanych dzia³añ zapobiegaw- czych oraz sposobu dbania o zdrowie w razie choroby.
Co pi¹ty doros³y Polak zaszczepi³ siê przeciw wirusowemu zapaleniu w¹tro- by typu B. Ponad 3/4osób szczepi³o siê w ci¹gu ostatnich 5 lat, g³ównie z powodu planowanego zabiegu chirurgicznego, a co czwarta z w³asnej inicjatywy.
Co drugi doros³y Polak przynajmniej raz w ¿yciu mia³ badany poziom chole- sterolu, przy czym badanie to czêciej wykonuj¹ kobiety ni¿ mê¿czyni. Badanie wykonuj¹ g³ównie osoby dojrza³e, po 50 roku ¿ycia tylko niespe³na 1/5 tej populacji nigdy tego nie robi³a. Wysoki poziom cholesterolu ca³kowitego (powy-
¿ej 200 mg%) stwierdzano czêciej ni¿ u co trzeciej przebadanej osoby, przy czym by³y to g³ównie osoby powy¿ej 60 roku ¿ycia.
Co dziesi¹ty doros³y Polak nigdy nie mia³ badanego cinienia krwi i najczê-
ciej byli to ludzie bardzo m³odzi, tj. do 20 roku ¿ycia. Podwy¿szone cinienie krwi mia³ co czwarty czterdziestolatek, prawie co drugi piêædziesiêciolatek i oko-
³o 60% osób w starszym wieku.
Zadano te¿ pytanie, jak na ogó³ osoby doros³e postêpuj¹, gdy co im dole- ga lub gdy czuj¹ siê chore. Blisko 46% respondentów odpowiedzia³o, ¿e idzie do lekarza, ale dopiero w ostatecznoci i tak¹ opiniê najczêciej otrzymywalimy od mê¿czyzn. Co trzeci doros³y Polak uzale¿nia wizytê u lekarza od rodzaju dolegli- woci, a tylko niespe³na co ósmy od razu szuka pomocy lekarskiej. Takie pozy- tywne zachowanie jest typowe dla dwóch ró¿nych subpopulacji ludzi bardzo m³odych (do 20 roku ¿ycia) oraz osób starszych, którzy ukoñczyli 60 rok ¿ycia.
Ta szczególna dba³oæ m³odzie¿y o swoje zdrowie jest bardzo cenna i byæ mo¿e nie zmieni siê wraz z up³ywem lat.
Wyran¹ poprawê odnotowano jeli chodzi o specjalne badania profilaktycz- ne dla kobiet. W ostatnich latach wyranie zwiêkszy³ siê udzia³ kobiet wykonuj¹- cych badania cytologiczne. Niespe³na 30% ogó³u polskich kobiet nie robi³a nigdy takich badañ, a w tej grupie znacz¹cy udzia³ mia³y kobiety bardzo m³ode (do 19 roku ¿ycia) albo du¿o starsze (co najmniej 60 letnie, relatywnie najczêciej za- gro¿one rakiem narz¹dów rodnych). Badania cytologiczne najczêciej wykonuj¹ kobiety miêdzy 30 a 60 rokiem ¿ycia. Jednak co 7-8 kobieta w tej grupie wieku nigdy nie mia³a takiego badania. Blisko 4,5 mln kobiet wykona³o badanie cytolo- giczne w okresie ostatnich 2 lat (tj. prawie 45% ogó³u kobiet kiedykolwiek prze- badanych). Uwzglêdniaj¹c motywy wykonywania badañ cytologicznych wnioski s¹ coraz bardziej optymistyczne. Prawie 40% kobiet robi³o badanie cytologiczne kieruj¹c siê zaleceniem lekarskim i najczêciej ten powód wskazywa³y kobiety starsze. Blisko co trzecia kobieta badanie cytologiczne wykonuje regularnie i wy- nika to z w³asnej dba³oci o swoje zdrowie i takie zachowanie najczêciej reje- struje siê wród kobiet m³odszych (do 50 roku ¿ycia). Mniejsze znaczenie w ro- bieniu badañ mia³y natomiast powody bezporednio zwi¹zane ze zdrowiem (zauwa¿enie niepokoj¹cych objawów czy te¿ potwierdzenie diagnozy lekarskiej)
wskaza³o je oko³o 18% ogó³u przebadanych kobiet. Niewielki wp³yw mia³y natomiast akcje ogólnodostêpnego programu badañ cytologicznych dla kobiet.
Tylko co 14 przebadana kobieta wskaza³a ten powód.
Tabela 5
Badania profilaktyczne kobiet (w odsetkach)
Wzrasta powszechnoæ badañ mammograficznych lub ultrasonograficznych piersi. Co trzecia doros³a kobieta przynajmniej raz w swoim ¿yciu mia³a wykonane takie badanie. Je¿eli wyeliminujemy z analiz kobiety bardzo m³ode, do 24 roku
Wyszczególnienie Lata Ogó³em 15-29 30-44 45-59 60 lat lata lat lat i wiêcej Kobiety, u których kiedykolwiek
wykonano badanie:
Mammografii 1996 9,3 4,1 9,6 16,1 8,1
2004 28,1 2,7 17,5 55,1 32,5
USG piersi 2004 24,0 10,7 26,9 36,8 19,8
Cytologii 1996 23,9 26,1 30,6 27,7 9,9
2004 70,1 49,0 86,8 83,3 59,6
¿ycia, to wnioski s¹ bardziej optymistyczne. Ponad 40% Polek zosta³o zbadanych w kierunku raka piersi. Blisko 90% mia³o wykonane badanie w ci¹gu ostatnich 5 lat. Co trzecia z nich skorzysta³a z ogólnodostêpnego programu badañ, a co pi¹ta w ramach innej formy profilaktyki sama dba o swoje zdrowie i wykonuje regularnie takie badanie profilaktycznie lub na skutek zalecenia lekarskiego.
Uwagi koñcowe
Zebrane dane na temat wzrostu doros³ych Polaków wskazuj¹, ¿e m³odsze ge- neracje s¹ coraz wy¿sze. Dotyczy to zarówno m³odych mê¿czyzn, jak i kobiet.
Statystyczna kobieta dwudziestoletnia mierzy bowiem 166 cm i jest wy¿sza od swojej matki o 4 cm, a od swej babki o 6 cm. Natomiast statystyczny dwudziesto- letni mê¿czyzna mierzy 178 cm i jest wy¿szy od swojego ojca o 4 cm, a od swo- jego dziadka a¿ o 7 cm.
Pozytywne zmiany w stanie zdrowia spo³eczeñstwa polskiego znalaz³y rów- nie¿ swoje odzwierciedlenie tak¿e w ogólnej ocenie dotychczasowego ¿ycia do- ros³ych Polaków. Wyniki badania stanu zdrowia wskazuj¹, ¿e generalnie doroli Polacy s¹ zadowoleni ze swojego ¿ycia. Ponad 3/4 doros³ych oceni³o swoje do- tychczasowe ¿ycie jako bardzo dobre lub dobre. Tylko co pi¹ta doros³a osoba uwa¿a³a, ¿e jej ¿ycie jest takie sobie (tj. ani dobre ani z³e), a rzadziej ni¿ co 40 (2,4%) ocenia³a je jako z³e lub bardzo z³e, niezale¿nie od p³ci.
Czynnikiem determinuj¹cym pozytywn¹ ocenê ¿ycia jest wiek osoby. Im osoba jest starsza, tym gorzej ocenia swoje ¿ycie. Wp³yw na to mo¿e mieæ tak¿e pogar- szaj¹cy siê wraz z up³ywem lat stan zdrowia. Osoby skar¿¹ce siê na d³ugotrwa³e problemy zdrowotne (niezale¿nie od wieku) gorzej oceni³y swoje ¿ycie ni¿ osoby bez takich problemów i dotyczy³o to wszystkich grup wieku, nawet tych najm³od- szych. W grupie osób maj¹cych d³ugotrwa³e problemy zdrowotne blisko 4% tej populacji oceni³o swoje ¿ycie jako z³e lub bardzo z³e, za wród osób niemaj¹- cych takich problemów tylko 1,3%, tj. trzykrotnie mniej. Pozytywnie ocenia swoje ¿ycie (jako bardzo dobre i dobre) ponad 80% ogó³u osób bez d³ugotrwa-
³ych problemów zdrowotnych i 66% osób zg³aszaj¹cych takie problemy.
Ma³gorzata Piekarzewska Alicja Zajenkowska-Koz³owska Departament Statystyki Spo³ecznej G³ówny Urz¹d Statystyczny
Rafa³ Padrak
ZMIANY W USTAWIE O ODPOWIEDZIALNOCI ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH W ZWI¥ZKU Z OSTATNI¥ NOWELIZACJ¥ PRAWA ZAMÓWIEÑ PUBLICZNYCH
Z dniem 25 maja 2006 r. wesz³a w ¿ycie ustawa z 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy Prawo zamówieñ publicznych oraz ustawy o odpowiedzialnoci za na- ruszenie dyscypliny finansów publicznych1. Oprócz zmian dokonanych w usta- wie z 29 styczna 2004 r. Prawo zamówieñ publicznych2, na mocy art. 2 ustawy nowelizuj¹cej wprowadzono zmiany w art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialnoci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych3:
I. W ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy spenalizowano, obok niezamieszczenia og³o- szenia, tak¿e nieprzekazanie og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie zamówie- nia publicznego, które zakoñczy³o siê udzieleniem zamówienia publicznego.
II. W ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy czynem naruszenia dyscypliny finansów pu- blicznych sta³o siê udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotycz¹cych obowi¹zku zawiadomienia Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych (poprzednio: przepisów dotycz¹cych obowi¹zku uzyskania wymaganej zgody Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych, zwanego dalej Prezesem Urzêdu).
III. W ust. 2 pkt 2 uondfp dodano, w zwi¹zku z uchyleniem ust. 2 pkt 3 uondfp,
¿e naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nie tylko zawarcie umowy na czas nieoznaczony, ale równie¿ na czas d³u¿szy ni¿ okrelony w przepisach o zamówieniach publicznych.
1 DzU nr 79, poz. 551, zwana dalej ustaw¹ nowelizuj¹c¹.
2 DzU nr 19, poz. 177 ze zm., zwana dalej Pzp.
3 DzU z 2005 r., nr 14, poz. 114 ze zm., zwana dalej ustaw¹ albo uondfp.
IV. Uchylono ust. 2 pkt 3 uondfp, który penalizowa³ zawieranie umów w spra- wach zamówieñ publicznych na czas d³u¿szy ni¿ 3 lata bez wymaganej zgody Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych.
I. Stosownie do znowelizowanego art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, narusze- niem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, dotycz¹cych obowi¹zku przekazania lub zamieszczenia og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie zamó- wienia publicznego. W poprzednim stanie prawnym nie stanowi³ naruszenia dys- cypliny finansów publicznych czyn polegaj¹cy na niedope³nieniu obowi¹zku prze- kazania og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, które zakoñczy³o siê udzieleniem zamówienia (zawarciem umowy w sprawie zamó- wieñ publicznych). Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w zwi¹zku ze zmianami, aktualnie w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy zosta³y okrelone dwa czyny naruszenia dyscy- pliny finansów publicznych:
1) nieprzekazanie og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie zamówienia publicz- nego, które zakoñczy³o siê zawarciem umowy w sprawie zamówieñ publicznych, wbrew obowi¹zkowi wynikaj¹cemu z przepisów o zamówieniach publicznych;
2) niezamieszczenie og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie zamówienia pu- blicznego, które zakoñczy³o siê zawarciem umowy w sprawie zamówieñ publicz- nych, wbrew obowi¹zkowi wynikaj¹cemu z przepisów o zamówieniach publicznych.
Znamiona przedmiotowe omawianych dwu czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych s¹ nastêpuj¹ce:
1) naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych dotycz¹cych obowi¹z- ku przekazania (lub zamieszczenia) og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie za- mówienia publicznego;
2) nieprzekazanie (lub niezamieszczenie) og³oszenia w postêpowaniu o udzie- lenie zamówienia publicznego;
3) udzielenie zamówienia, w którym dosz³o do nieprzekazania (lub nieza- mieszczenia) og³oszenia w postêpowaniu o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych4.
Wszystkie znamiona musz¹ byæ spe³nione ³¹cznie, ¿eby mo¿liwe by³o posta- wienie zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
4 Znamieniem wszystkich czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, jest równie¿ udzielenie zamówienia publicznego, a wiêc zawarcie umowy w spra- wie zamówieñ publicznych. Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych dotycz¹cych przes³a- nek stosowania poszczególnych trybów nie bêdzie wyczerpywa³o dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, je¿eli do udzielenia zamówienia ostatecznie nie dosz³o.
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie przekazania lub zamieszczenia jakiegokolwiek og³oszenia w zamówieniach publicznych, bez wzglêdu na to, gdzie og³oszenia powinny byæ publikowane i przez jaki organ.
Odpowiedzialnoæ za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi zawsze osoba dzia³aj¹ca w imieniu i na rzecz zamawiaj¹cego, poniewa¿ warunkiem po- pe³nienia czynu zabronionego przez ustawê jest udzielenie zamówienia, a jak wiadomo, jest to czynnoæ wykonywana wy³¹cznie przez zamawiaj¹cego. Warto zwróciæ uwagê, ¿e w prawie zamówieñ publicznych wyró¿nia siê przekazywanie og³oszenia, zamieszczanie og³oszenia (czynnoci zamawiaj¹cego) oraz publika- cjê og³oszenia (zadanie Prezesa Urzêdu art. 154 pkt 3 Pzp). Odpowiedzialno-
ci¹ za naruszenie dyscypliny finansów publicznych objête mo¿e byæ wy³¹cznie niezgodne z przepisami prawa zamówieñ publicznych nieprzekazanie lub nieza- mieszczenie og³oszenia.
Obowi¹zek publikacji og³oszeñ w Biuletynie Zamówieñ Publicznych oraz w Dzienniku Urzêdowym Unii Europejskiej wynika expressis verbis z art. 11 ust. 1 Pzp. Og³oszenia, o których mowa w ustawie, s¹ przekazywane Prezesowi Urzêdu oraz Urzêdowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (UOPWE) a na- stêpnie publikowane odpowiednio w Biuletynie Zamówieñ Publicznych lub w Dzienniku Urzêdowym Unii Europejskiej. Obowi¹zek publikacji og³oszeñ jest przejawem nie tylko zasady jawnoci postêpowania o udzielenie zamówienia pu- blicznego (art. 8 ust. 1 Pzp), ale równie¿ zasady uczciwej konkurencji i zasady równego traktowania oferentów (art. 7 ust. 1 Pzp). Artyku³ 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy obejmuje swoj¹ dyspozycj¹ naruszenie obowi¹zku przekazania lub za- mieszczania wszystkich znanych w prawie zamówieñ publicznych og³oszeñ.
Mo¿na wyró¿niæ trzy kategorie og³oszeñ5:
1) og³oszenia informacyjne o planowanych w ci¹gu nastêpnych 12 miesiêcy zamówieniach (art. 13 ust. 1);
2) og³oszenia o zamówieniach publicznych udzielanych w trybie przetargu nieograniczonego (art. 40), przetargu ograniczonego (art. 48) oraz negocjacji z og³oszeniem (art. 56) i dialogu konkurencyjnego (art. 60c ust. 1);
3) og³oszenia o udzieleniu zamówienia publicznego (art. 95).
Przepis art. 13 ust. 1 Pzp stanowi, ¿e zamawiaj¹cy niezw³ocznie po zatwier- dzeniu albo uchwaleniu planu finansowego zgodnie z obowi¹zuj¹cymi zamawia- j¹cego przepisami, statutem lub umow¹, a w przypadku zamawiaj¹cych, którzy nie sporz¹dzaj¹ planu finansowego raz w roku, przekazuje Urzêdowi Oficjal- nych Publikacji Wspólnot Europejskich lub zamieszcza na w³asnej stronie inter-
5 Zob.: L. Lipiec: Komentarz do art. 17 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialnoci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DzU 05.14.114), opubl. na stronie internetowej <www.lex.pl>, LEX/el/2005.
netowej w miejscu wyodrêbnionym dla zamówieñ, zwanym dalej profilem na- bywcy, wstêpne og³oszenie informacyjne o planowanych w terminie nastêpnych 12 miesiêcy zamówieniach lub umowach ramowych, których wartoæ:
1) dla robót budowlanych jest równa lub przekracza kwotê okrelon¹ w prze- pisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, od której jest uzale¿niony obowi¹- zek przekazywania og³oszeñ o zamówieniach na roboty budowlane Urzêdowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich;
2) zsumowana dla dostaw o wartoci równej lub przekraczaj¹cej kwoty okre-
lone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, w ramach danej grupy okrelonej w rozporz¹dzeniu (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2195/2002 z 5 listopada 2002 r. w sprawie Wspólnego S³ownika Zamówieñ CPV (Dz.Urz.
WE L 340 z 16.12.2002, str. 0001-0562, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, s. 3, z pón. zm., zwanym dalej Wspólnym S³ownikiem Zamó- wieñ, jest równa lub przekracza wyra¿on¹ w z³otych równowartoæ kwoty 750 000 euro;
3) zsumowana dla us³ug o wartoci równej lub przekraczaj¹cej kwoty okre-
lone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, w ramach kategorii 1-16 okrelonej w za³¹czniku nr 3 do Wspólnego S³ownika Zamówieñ, jest rów- na lub przekracza wyra¿on¹ w z³otych równowartoæ kwoty 750 000 euro.
Stosownie do art. 11 ust. 3 Pzp, obowi¹zek przekazania wstêpnych og³oszeñ in- formacyjnych o planowanych zamówieniach nie dotyczy planowanych zamówieñ na us³ugi, o których mowa w art. 5 ust. 1 Pzp6, oraz planowanych zamówieñ udzielanych w trybie negocjacji bez og³oszenia, z wolnej rêki, licytacji elektronicznej i zapytania o cenê. Obowi¹zek przekazania wstêpnych og³oszeñ informacyjnych po wejciu w ¿y- cie ustawy nowelizuj¹cej dotyczy wy³¹cznie zwyk³ych zamawiaj¹cych, poniewa¿
w zamówieniach sektorowych zamawiaj¹cy w myl art. 135 Pzp jedynie mo¿e prze- kazaæ UOPWE og³oszenie lub zamieciæ je w profilu nabywcy. Warto podkreliæ, ¿e sankcjonowany jest czyn polegaj¹cy na nieprzekazaniu wstêpnego og³oszenia infor- macyjnego o planowanych zamówieniach publicznych, natomiast niewykonanie obo- wi¹zku przekazania wstêpnego og³oszenia o umowach ramowych nie wyczerpuje znamion czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych unormowanego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Umowy ramowe nie s¹ bowiem umowami w sprawie zamó- wieñ publicznych i ich zawarcie nie wywo³uje skutku w postaci udzielenia zamówie-
6 T.j. us³ug w zakresie: 1) ochrony osób i mienia, z wyj¹tkiem zwi¹zanych z konwojowaniem pieniêdzy i kosztownoci, 2) socjalnych, 3) hotelarskich lub restauracyjnych, 4) transportu kolejowego, 5) transportu morskiego lub ¿eglugi ródl¹dowej, 6) prawniczych, 7) rekrutacji lub pozyskiwania perso- nelu, 8) szkoleniowych lub edukacyjnych, 9) zdrowotnych, 10) w zakresie kultury, sportu lub rekreacji, z wyj¹tkiem us³ug kablowej sieci radiowej i telewizyjnej, 11) detektywistycznych, 12) zwi¹zanych bez- porednio z prowadzeniem gospodarki lenej.
nia publicznego. Umow¹ ramow¹ jest umowa zawarta miêdzy zamawiaj¹cym a jednym lub wiêksz¹ liczb¹ wykonawców, której celem jest dopiero ustalenie warunków dotycz¹- cych zamówieñ publicznych, jakie mog¹ zostaæ udzielone w danym okresie, w szczegól- noci cen i, je¿eli zachodzi taka potrzeba, przewidywanych iloci (art. 2 pkt 9a) Pzp).
Obowi¹zek publikacji og³oszenia o zamówieniach publicznych dotyczy za- mówieñ udzielanych w trybie przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczo- nego oraz negocjacji z og³oszeniem i dialogu konkurencyjnego. W przepisach reguluj¹cych tryb przetargu ograniczonego, negocjacji z og³oszeniem i dialogu konkurencyjnego (odpowiednio art. 48, 56, 60c ust. 1 Pzp) odsy³a siê do regulacji zawartej w art. 40 Pzp, dotycz¹cej wszczêcia postêpowania, a w tym miejsca i sposobu podawania do publicznej wiadomoci og³oszeñ o zamówieniu udziela- nym w trybie przetargu nieograniczonego. Miejsca, w których zamieszcza siê og³oszenia o zamówieniach na podstawie art. 40 Pzp s¹ nastêpuj¹ce:
1) miejsce publicznie dostêpne w swojej siedzibie;
2) strona internetowa (art. 40 ust. 1 Pzp);
3) Biuletyn Zamówieñ Publicznych je¿eli wartoæ zamówienia przekracza wy- ra¿on¹ w z³otych równowartoæ kwoty 60 000 euro, a jest mniejsza od kwot okrelo- nych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 87 (art. 40 ust. 2 Pzp);
4) Dziennik Urzêdowy Unii Europejskiej je¿eli wartoæ zamówienia jest równa lub przekracza kwoty okrelone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 (art. 40 ust. 3 Pzp);
5) dziennik lub czasopismo o zasiêgu ogólnopolskim je¿eli wartoæ zamó- wienia na roboty budowlane jest równa lub przekracza wyra¿on¹ w z³otych rów- nowartoæ kwoty 20 000 000 euro, a na dostawy lub us³ugi 10 000 000 euro (art. 40 ust. 4 Pzp)8.
7 Wed³ug rozporz¹dzenia prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie kwot wartoci zamówieñ oraz konkursów, od których jest uzale¿niony obowi¹zek przekazywania og³oszeñ Urzêdowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (DzU nr 87, poz. 604), dla zamawiaj¹cych z sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, z wy³¹czeniem pañstwowych szkó³ wy¿szych, jednostek badawczo-rozwojowych, pañstwowych instytucji kultury oraz podsektora samorz¹dowego, a tak¿e udzielanych przez zamawiaj¹cych bêd¹cych innymi pañstwowymi jednostka- mi organizacyjnymi niemaj¹cymi osobowoci prawnej, bêdzie to wartoæ zamówienia mniejsza od wy- ra¿onej w z³otych równowartoci kwoty: a) 137 000 euro dla dostaw lub us³ug, b) 5 278 000 euro dla robót budowlanych. Dla zamówieñ udzielanych przez zamawiaj¹cych innych ni¿ okrelonych w pkt 1, z wyj¹tkiem zamówieñ sektorowych, bêdzie to wartoæ mniejsza od wyra¿onej w z³otych równowarto-
ci kwoty: a) 211 000 euro dla dostaw lub us³ug, b) 5 278 000 euro dla robót budowlanych. Nato- miast dla zamówieñ sektorowych wartoci¹ zamówienia, która obliguje do przekazywania og³oszeñ o wszczêciu postêpowania do Prezesa Urzêdu, a nie do UOPWE, jest kwota mniejsza ni¿ wyra¿ona w z³otych równowartoæ: a) 422 000 euro dla dostaw lub us³ug, b) 5 278 000 euro dla robót budow- lanych.
8 Ponadto wed³ug art. 40 ust. 5 Pzp zamawiaj¹cy mo¿e oprócz zamieszczania og³oszeñ stosownie do ust. 1-4, tak¿e opublikowaæ og³oszenie w innym miejscu.
