Szczególna regulacja statusu prawnego członka zarządu spółki Skarbu Państwa

Szczególna regulacja

statusu prawnego członka zarządu spółki Skarbu

Państwa

Rozprawa doktorska Filipa Ostrowskiego

Przygotowana pod kierunkiem Prof. dr. hab. Andrzeja Szumańskiego

Kraków

PODZIĘKOWANIA

Niniejsza praca nie mogłaby powstać bez wsparcia moich Najbliższych, którym bardzo serdecznie dziękuję za codzienną pomoc przy jej tworzeniu.

Wyrazy wdzięczności kieruję również w stronę prof. dr. hab. Andrzeja Szumańskiego – za jego cenne uwagi przy jej tworzeniu, a także nieustającą inspirację i wzór w pracy naukowej oraz w doskonaleniu prawniczego warsztatu.

Dziękuję również wielu innym osobom, doskonałym prawnikom i menadżerom, moim przyjaciołom, których spostrzeżenia przyczyniły się do kształtu, jaki ostatecznie przybrała ta praca.

Spis treści

WSTĘP ... 11

1. podstawowe pojęcia oraz systematyka spółek z udziałem skarbu państwa ... 19

1.1 Pojęcie spółki na gruncie przepisów ogólnych oraz ustaw szczególnych dotyczących spółek Skarbu Państwa ... 19

1.2 Spółka z udziałem Skarbu Państwa – pojęcie, charakter prawny, systematyka ... 21

1.3 Spółka Skarbu Państwa ... 32

1.4 Spółka z udziałem Skarbu Państwa a Spółka Skarbu Pańśtwa ... 37

1.5 Inne podstawowe pojęcia ... 37

2. ZAGADNIENIA OGÓLNE ... 43

2.1 Podstawowe źródła prawa ... 43

2.2 Podstawowe założenia reżimu ogólnego ... 46

2.3 Kwestie intertemporalne – zagadnienia przykładowe... 48

2.4 Kategorie spółek wprowadzane przez ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym ... 50

2.5 Szczególne regulacje w zakresie nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa . 61 2.6 Szczególne regulacje prawne spółek z udziałem Skarbu Państwa – wyodrębnione przedmiotowo ... 64

2.7 Szczególne regulacje wyodrębnione podmiotowo ... 74

2.8 Przykłady regulacji szczególnych o charakterze generalnym, których zakres zastosowania dotyczy przede wszystkim spółek Skarbu Państwa ... 77

3. historYCZNE i prawno-ekonomiczne uwarunkowania zaangażowania państwa w gospodarce ... 82

3.1 Zadania państwa w gospodarce ... 82

3.2 Rys historyczny ... 84

3.3 Cele spółek z udziałem Skarbu Państwa ... 95

3.4 Spółki Skarbu Państwa w myśli ekonomicznej ... 105

3.5 Spółki z udziałem Skarbu Państwa a społeczna odpowiedzialność biznesu ... 112

4. Spółki z udziałem skarbu Państwa w wybranych ustawodawstwach państw obcych ... 120

4.1 Francja ... 120

4.2 Norwegia ... 135

5. powoływanie i odwoływanie członków zarządu Spółek Skarbu Państwa ... 146

5.1 Nowelizacja KSH w zakresie przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych oraz określania wymogów dla kandydatów na członków zarządów ... 146

5.2 Liczebność zarządu spółki Skarbu Państwa ... 149

5.3 Kompetencja do powoływania członków zarządu spółki Skarbu Pańśtwa ... 150

5.4 Postępowanie kwalifikacyjne oraz minimalne wymagania dla kandydatów na członków zarządu spółki Skarbu Państwa ... 160

5.5 Pracowniczy członkowie zarządu spółki Skarbu Państwa ...169

5.6 Osoby wyłączone od zasiadania w zarządzie spółki Skarbu Państwa ...182

5.7 Odwołanie członka zarządu spółki Skarbu Państwa ...192

6. Kompetencje ...197

6.1 Kompetencje zarządu na gruncie Kodeksu spólek handlowych – zarys ...197

6.2 Możliwość ograniczenia kompetencji zarządu na gruncie KSH ...201

6.3 Kompetencje zarządu spółki Skarbu Państwa – uwagi wprowadzające ...208

6.4 Wymóg uzyskania zgody na dokonanie określonej czynności na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów – typizacja i charakter prawny ...210

6.5 Charakter prawny i zakres podmiotowy wymogu uzyskania zgody na dokonanie określonej czynności na gruncie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym ...212

6.6 Organ właściwy do udzielenia zgody na dokonanie czynności prawnej na gruncie postanowień ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym ...213

6.7 Podstawowa terminologia przepisów ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym regulujących kwestię wymogu uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej 214 6.8 Wymóg uzyskania zgody organu właścicielskiego na dokonanie określonych czynności – zagadnienia szczegółowe ...217

6.9 Wymóg uzyskania zgody rady nadzorczej na dokonanie określonych czynności – zagadnienia szczegółowe ...222

6.10 Skutki naruszenia wymogu uzyskania zgody organu ...232

6.11 Wymogi uzyskania zgody wynikające ze statusu państwowej osoby prawnej ...233

6.12 Wymóg zbywania określonych składników aktywów trwałych w trybie przetargowym 233 6.13 Ograniczenia wynikające z postanowień statutów (umów) spółek ...238

7. Zasady wynagradzania ...240

7.1 Uwagi wprowadzające – zagadnienia o charakterze międzynarodowym ...240

7.2 Polska: regulacje „ustawy kominowej” – podstawowe założenia oraz ocena jej funkcjonowania ...243

7.3 Podstawowe założenia ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami ...246

7.4 Zakres podmiotowy ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami oraz „ustawy kominowej” – porównanie ...247

7.5 Sposób wymuszenia stosowania zasad wynagradzania wynikających z ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami ...250

7.6 Skutki naruszenia ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami ...252

7.7 Ocena ogólnych założeń nowej regulacji ...260

7.8 Podstawa umowna pełnienia funkcji w zarządzie spółki Skarbu Państwa ...261

7.9 Zakres podmiotowy zasad zarządzania wprowadzonych zgodnie z ustawą o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami ...266

7.10 Kompetencja do określenia wynagrodzenia członka zarządu spółki Skarbu Państwa 268

7.11 Katalog świadczeń, jakie mogą zostać przyznane członkowi zarządu – jako katalog

zamknięty ... 271

7.12 Wynagrodzenie stałe ... 272

7.13 Wynagrodzenie zmienne (uzupełniające) ... 278

7.14 Odprawa ... 281

7.15 Wynagrodzenie z tytułu zakazu konkurencji po ustaniu stosunku będącego podstawą pełnienia funkcji ... 284

7.16 Szczególne zasady opodatkowania odszkodowań z tytułu zakazu konkurencji oraz odpraw 290 7.17 Przyznanie zasobów technicznych oraz mienia spółki ... 291

7.18 Zasada jawności ... 293

8. Podsumowanie i Konkluzje ... 295

Wykaz skrótów i skrótowców 1. Źródła prawa polskiego

Dyrektywa 2017/1132 – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1132 z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie niektórych aspektów prawa spółek (tekst jednolity) (Dz. Urz. UE L 169 z 30 czerwca 2017 r., s. 46 z późn. zm.)

EZIGU – ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2036 z późn. zm.)

GospKomU – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.

U. z 2019 r. poz. 712, 2020 z późn. zm.)

KC – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U z 2019 r.

poz. 1145 z późn. zm.)

KK – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2018 r.

poz. 1600 z późn. zm.)

KomPrywU – ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 981; w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r.)

KomUprPU – ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2181 z późn. zm.) KP – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.

1040 z późn. zm.)

KPC – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 z późn. zm.)

KRSU – ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j.

Dz. U. z 2019 r. poz. 1500 z późn. zm.)

KSH – ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.

U. z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.)

RestrPKPU – ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (t.j. Dz. U.

z 2020 r. poz. 292)

OfertaPublU – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 623 z późn. zm.)

ProkGenRPU - Ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2261)

PrPrzed - Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646)

PWZasZarzMieniemPU - Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 poz. 2226)

RachunkU – ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 poz.

351 z późn. zm.)

WynKierPodmPrawnU – ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.

2136 z późn. zm.)

WynOsKierSpółkU – ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz 1885 z późn. zm.)

ZasZarzMieniemPU – ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1302 z późn. zm.) 2. Źródła prawa wspólnotowego

TFUE – Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej 3. Organy orzekające

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny SA – Sąd Apelacyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

4. Czasopisma, orzecznictwo, publikatory Biul. SN – Biuletyn Sądu Najwyższego DGP – Dziennik Gazeta Prawna

Dz.U. – Dziennik Ustaw

GSP – Gdańskie Studia Prawnicze GW – Gazeta Wyborcza

MoP – Monitor Prawniczy

OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSP – Orzecznictwo Sądów Powszechnych

PiP – Państwo i Prawo

PPH – Przegląd Prawa Handlowego PPP – Przegląd Prawa Publicznego

PUG – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego PZiS – Praca i Zabezpieczenie Społeczne

5. Inne

art. – artykuł

GUS – Główny Urząd Statystyczny

JSSP – jednoosobowa spółka Skarbu Państwa j.s.t. – jednostki samorządu terytorialnego KE – Komisja Europejska

KRS – Krajowy Rejestr Sądowy

MSP – Minister Właściwy ds. Skarbu Państwa NBP – Narodowy Bank Polski

niepubl. – niepublikowane NIK – Najwyższa Izba Kontroli

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych

PAP – Polska Agencja Prasowa

PGNiG – Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo PKP – Polskie Koleje Państwowe

PLK – Polskie Koleje Państwowe Polskie Linie Kolejowe POP – państwowa osoba prawna

por. – porównaj

PP – przedsiębiorstwo państwowe PRL – Polska Rzeczpospolita Ludowa

Projekt Wytycznych OECD 2014 – Projekt Wytycznych OECD dotyczących nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych z maja 2014 r.

red. – redaktor RN – rada nadzorcza S.A. – spółka akcyjna SE – spółka europejska SP – Skarb Państwa

sp. z o.o. – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością t.j. – tekst jednolity

UE – Unia Europejska ust. – ustęp

VAT – podatek od towarów i usług

Wytyczne OECD 2005 – Wytyczne OECD dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych

WZA – walne zgromadzenie akcjonariuszy zd. – zdanie

ZW – zgromadzenie wspólników

WSTĘP

Spółki Skarbu Państwa stanowią istotny element polskiej gospodarki. Pomimo trwającego przez blisko 30 lat procesu prywatyzacji tych podmiotów¹, w zasobie państwowym w dalszym ciągu znajduje się ponad 350 spółek nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów, Ministra Aktywów Państwowych oraz inne osoby wykonujące uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa². Spośród 20 spółek notowanych w ramach indeksu WIG-20 aż 11 jest spółkami z bezpośrednim lub pośrednim udziałem Skarbu Państwa, a jedna to spółka, której największym akcjonariuszem jest rząd Francji. Co więcej, wśród 10 największych podatników w Polsce, można znaleźć aż 6 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa³. Jak się szacuje, spółki z udziałem państwa odpowiadają za około 7% ogółu produkcji polskiej gospodarki, a udział Skarbu Państwa w niektórych sektorach, takich jak sektor energetyczny, paliwowy, wydobywczy czy finansowy, kształtuje się na zdecydowanie wyższym poziomie⁴. Inne statystyki wskazują, że spółki Skarbu Państwa odpowiadają za 15% zatrudnienia w naszym kraju⁵.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania, a zwłaszcza określenie listy 29 spółek z udziałem Skarbu Państwa, w których akcje nie mogą być zbyte (art. 13 ZasZarzMieniemPU)⁶, pozwalają przypuszczać, że prawodawca zamierza utrzymać w przyszłości znaczny udział Skarbu Państwa w gospodarce. Podobną intencję można również odczytać z podejmowanych przez rząd działań w zakresie tzw. repolonizacji, które doprowadziły m.in. do ponownego przejęcia przez Skarb Państwa pośredniej kontroli nad dwoma spośród największych polskich banków czy nad spółką będącą największym operatorem kolejek górskich w Polsce.

1 Ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz.

298 z późn. zm.).

2 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie wykazu spółek, w których prawa z akcji Skarbu Państwa wykonują inni niż Prezes Rady Ministrów członkowie Rady Ministrów, pełnomocnicy Rządu lub państwowe osoby prawne, w tym jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2369).

3 Ministerstwo Finansów, Dane z zeznań podatkowych podatników, o których mowa w art. 27b ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2343, ze zm.) oraz w ustawie z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz.

2369), stan na dzień 1 czerwca 2019 r., https://www.gov.pl/web/finanse/dane-za-rok- 2018?fbclid=IwAR2ElM5cC9-N7FSjVc-fze9M4eSYPKazzx9UgZGe_b7-yItFn58af2Op6oM

[udostępniono 25 sierpnia 2019 r.].

4 U. Böwer, State-Owned Enterprises in Emerging Europe: The Good, the Bad, and the Ugly, Working Paper (221) 2017, s. 7–8.

5 Międzynarodowy Fundusz Walutowy – Departament Europejski, Reassessing the Role of State-Owned Enterprises in Central, Eastern, and Southeastern Europe, Washington 2019, s. ix.

6 Podobną filozofię zdaje się wyrażać zmiana nazwy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji na ustawę o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowniczych.

Spółki kontrolowane przez państwo odgrywają dużą rolę również w innych rozwiniętych gospodarkach, m.in. we Francji czy w Norwegii, a także w państwach rozwijających się (takich jak chociażby państwa BRIC – tj. Brazylia, Rosja, Indie i Chiny). Również w krajach, które były w awangardzie liberalizacji rynku i prywatyzacji lat 80. i 90., kryzys finansowy, który wybuchł w roku 2007, wymusił na rządach objęcie znacznych udziałów w kluczowych spółkach sektora finansowego. To zaś wskazuje, że spółki kontrolowane przez państwo stanowią istotny element nie tylko polskiej, ale również światowej gospodarki.

Podstawowymi pytaniami badawczymi, jakie stawiane są w niniejszej pracy jest, czy status prawny członka zarządu spółki Skarbu Państwa jest regulowany odmiennie niż status prawny członków zarządów spółek prywatnych, a jeśli ma to miejsce – to czy przyjęte rozwiązania są adekwatne, a więc dostosowane do specyfiki spółki Skarbu Państwa oraz proporcjonalne. Na potrzeby analiz przyjęto następujące tezy. Po pierwsze, że spółki Skarbu Państwa są obecnie regulowane odmiennymi przepisami, w tym w zakresie dotyczącym funkcjonowania zarządów i że stopień ich podobieństwa inter se oraz odmienności od spółek prywatnych jest wystarczający, aby uznać zarząd spółki Skarbu Państwa za organ atypowej spółki. Po drugie przyjęto, że odmienność faktyczna spółek Skarbu Państwa oraz ich doniosłość prawna uzasadniają objęcie ich odrębną regulacją. Po trzecie, że wyjątkowy charakter regulacji spółek Skarbu Państwa oraz ich przynależność do kategorii spółek handlowych, a także postulat adekwatności przemawiają za tym, by co do zasady poddać je regulacjom ogólnym, a regulacjom szczególnym jedynie w niezbędnym zakresie. Po czwarte, działalność państwa poprzez spółki jest działalnością w sferze dominium, a więc opartą na zasadzie równości stron, dlatego państwo nie powinno wykorzystywać swojego władztwa ze sfery imperium do poprawy swojej pozycji w sferze dominium – innymi słowy, przyjęte rozwiązania nie powinny prowadzić do uprzywilejowania Skarbu Państwa czy jego spółek.

Przedstawione w pracy analizy dotykają istotnej materii, ponieważ to na zarządzie – jako na organie odpowiedzialnym za prowadzenie spraw spółki i reprezentowanie jej, a także wyposażonym w domniemaną kompetencję – skupiają się liczne praktyczne problemy związane z funkcjonowaniem spółki. W niniejszej pracy zostanie przedstawione stanowisko autora co do tego, jak należy rozwiązywać te problemy.

Analizowana materia jest o tyle aktualna, że wskutek nowelizacji przepisów, która nastąpiła w 2016 r., wiele kwestii związanych z reżimem prawnym spółek Skarbu Państwa uległo zmianie, tym samym ograniczona została możliwość korzystania

z dorobku doktryny i orzecznictwa, jakie wykształciły się na przestrzeni 20 lat obowiązywania ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Powstała wskutek tego luka jedynie w niewielkim stopniu została uzupełniona przez nowe publikacje.

W zakresie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym na chwilę obecną dostępny jest jedynie jeden komentarz autorstwa Ł. Węgrzynowskiego⁷, natomiast jeśli chodzi o ustawę o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami dostępne są dwie tego rodzaju publikacje: jedna autorstwa R.

Adamusa i M. Gazdy oraz druga autorstwa A. Rzeteckiej-Gil⁸. Kanonu publikacji z tego obszaru dopełnia rozdział Sytemu Prawa Handlowego autorstwa A. Szumańskiego⁹ poświęcony tej materii, a także rozdział autorstwa J. Dąbrowskiej oraz pojedyncze publikacje w formie artykułów¹⁰. Mając na uwadze doniosłość i złożoność materii, podjęcie proponowanej w niniejszej pracy tematyki, w formie szczegółowego opracowania, jest więc w pełni uzasadnione, a w wielu kwestiach prezentowane stanowisko będzie pierwszym wyrażonym w doktrynie.

Jednocześnie liczne nowelizacje zmienionych przepisów, jak również tocząca się w dalszym ciągu dyskusja polityczna co do tego, jak powinien kształtować się nadzór Skarbu Państwa nad spółkami znajdującymi się w jego zasobie, pozwalają zakładać, że regulacje spółek Skarbu Państwa są w dalszym ciągu na etapie kształtowania. Z tego też powodu w niniejszej pracy zostają przedstawione postulaty de lege ferenda, których zrealizowanie mogłoby, w ocenie autora, przyczynić się do poprawy jakości prawa w tym obszarze. Postulaty te zostają zaprezentowane przy założeniu, że ustawodawca zamierza utrzymać podstawowe zasady, jakimi kierował się przy przeprowadzaniu reformy z 2016 r.

Niniejsza rozprawa składa się z siedmiu rozdziałów podzielonych na wyodrębnione merytorycznie mniejsze jednostki redakcyjne. W rozdziale pierwszym

„Podstawowe pojęcia oraz systematyka spółek z udziałem Skarbu Państwa”

zdefiniowano pojęcia kluczowe z punktu widzenia tematyki pracy. W szczególności

7 Ł. Węgrzynowski, Ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz przepisy wprowadzające.

Komentarz, Warszawa 2019.

8 M. Gazda, R. Adamus, Ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Komentarz, Warszawa 2017; A. Rzetecka-Gil, Ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Komentarz, Warszawa 2017.

9 A. Szumański, Spółki handlowe z udziałem Skarbem Państwa, w: A. Szumański (red.), System Prawa Handlowego, t. 2b, Prawo spółek handlowych, Warszawa 2019, s. 701–739.

10 J. Dąbrowska, Spółki Skarbu Państwa, w: A. Kidyba (red.), Szczególne formy spółek, Warszawa 2017, s.

178–580; A. Szumański, Nowe regulacje prawne spółek z udziałem Skarbu Państwa z uwzględnieniem zmian w kodeksie spółek handlowych obowiązujących od 1.01.2017 r., PPH (3) 2017, s. 4–14.

przedstawiono stanowisko odnośnie do sposobów definiowania spółki Skarbu Państwa oraz spółki z udziałem Skarbu Państwa. Dokonano także różnicowania tych pojęć.

Przeanalizowano w nim także problematykę kapitałowego charakteru spółek Skarbu Państwa. Ponadto omówiono pewne cechy szczególne wskazujące na możliwość wyodrębnienia kategorii spółek Skarbu Państwa z kategorii spółek oraz zaprezentowano propozycję systematyki spółek Skarbu Państwa.

W rozdziale drugim pt. „Zagadnienia ogólne” omówiono źródła prawa, którym podlegają spółki Skarbu Państwa, oraz założenia, jakie legły u podstaw nowego reżimu prawnego właściwego dla spółek Skarbu Państwa. Rozdział ten przedstawia również, wyodrębnione normatywnie, podkategorie spółek Skarbu Państwa, a także prezentuje problemy, jakie wynikają z wielości źródeł regulacji podmiotów przynależących do tej kategorii oraz różnorodności przesłanek, które decydują o przypisaniu do poszczególnych reżimów ustawowych.

Następnie w rozdziale trzecim zatytułowanym „Historia i uwarunkowania prawno-ekonomiczne zaangażowania państwa w gospodarce” przedstawiono ewolucję koncepcji udziału państwa w gospodarce oraz historię tego zjawiska. Omówiono w nim również cele, dla jakich tworzy się spółki Skarbu Państwa, a także specjalne problemy ekonomiczne i zarządcze, z którymi wiąże się ich funkcjonowanie. W rozdziale tym zaprezentowano także rolę spółek Skarbu Państwa w obszarze społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR). W dyskusji na temat udziału państwa w gospodarce można często spotkać stanowisko skrajne – dowodzące oczywistej niższości państwa jako właściciela w porównaniu z właścicielem prywatnym. Nierzadko też prezentowany jest pogląd mówiący o schyłkowym charakterze tej działalności na świecie. Głównym celem tego rozdziału było wykazanie ponadczasowego charakteru zaangażowania państwa w gospodarkę, jak również cyklicznych wahań intensywności tego zjawiska.

Przedstawiono w nim także faktyczne różnice, jakie występują pomiędzy spółkami Skarbu Państwa oraz innymi spółkami.

Rozdział czwarty pt. „Spółki z udziałem państwa w ustawodawstwach wybranych państw obcych” zawiera część prawnoporównawczą pracy. Zaprezentowano w nim rozwiązania przyjęte w tym zakresie przez Francję oraz Norwegię – kraje, w których obserwujemy istotny udział państwa w gospodarce i których gospodarki charakteryzuje jednocześnie relatywnie silna pozycja. Ważnym czynnikiem było również to, aby spółki kontrolowane przez rządy tych państw były istotnymi graczami na rynku europejskim (tzw. championami). Spełnienie powyższych przesłanek było podstawą do

uznania obowiązujących w tych państwach uregulowań za modelowe. Wydaje się zresztą, że przyjęte przez nie rozwiązania były istotnym źródłem inspiracji dla polskiego prawodawcy. Dla zapewnienia relatywnie dużego podobieństwa reżimów prawnych zdecydowano się przy tym na wybór państw wchodzących w skład Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W odniesieniu do nich omawiana materia jest prezentowana niekiedy szerzej niż w pozostałych częściach pracy, czyli z uwzględnieniem elementów obowiązujących w nich podstawowych zasad prawa spółek oraz wybranych aspektów regulacji spółek z udziałem państwa, które nie dotyczą zarządu – co wynika z przyjęcia założenia, że czytelnikowi polskiemu mogą być nieznane tamtejsze porządki prawne.

W rozdziale piątym – „Powoływanie i odwoływania członków zarządu” – omówiono szczególne zasady powoływania członków zarządu obowiązujące w spółkach Skarbu Państwa, w tym w szczególności zasadę powoływania ich przez rady nadzorcze (od której, jak się wydaje, w sposób niekoniecznie uzasadniony odstąpiono) oraz po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego. Zaprezentowano też minimalne wymagania w zakresie kwalifikacji wymaganych od członków zarządu spółek Skarbu Państwa, jak również przesłanki negatywne do pełnienia tej funkcji. Przedstawiono szczególną sytuację prawną członków zarządu wybieranych przez pracowników. W rozdziale tym zaprezentowano również stanowisko o odwołalności wszystkich członków zarządu w spółkach Skarbu Państwa w każdym czasie, co było niekiedy uważane za kontrowersyjne – zwłaszcza na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów.

Rozdział szósty pt. „Kompetencje” przedstawia uprawnienia oraz wiele ograniczeń kompetencji członków zarządu spółek Skarbu Państwa względem modelu kodeksowego. Wskazano liczne czynności, dla których w spółkach Skarbu Państwa wymagana jest zgoda rady nadzorczej lub organu właścicielskiego. Omówiono również szczególne obowiązki sprawozdawcze, a także szczególne zasady zbywania przez spółki Skarbu Państwa składników aktywów trwałych.

W rozdziale siódmym zatytułowanym „Wynagrodzenia” przeanalizowano reżim prawny w zakresie wynagrodzeń członków zarządu, który istotnie ogranicza obowiązującą w tym zakresie w spółkach prywatnych zasadę autonomii organów spółki.

W rozdziale tym zaprezentowano mechanizmy określania warunków wynagradzania członków zarządów spółek Skarbu Państwa. Wskazano w nim również szczegółowe zasady przyznawania każdego z rodzajów świadczeń, jakie mogą przysługiwać członkom zarządów.

Na kanwie powyższych rozważań sformułowano wniosek, że członkowie zarządu spółek Skarbu Państwa wykazują względem członków zarządów spółek prywatnych istotne odrębności w zakresie zasad ich powoływania, posiadanych kompetencji oraz warunków ich wynagradzania. Pozwala to uznać ich status regulacyjny za szczególny.

Co istotne, w świetle przyjętych definicji i na gruncie obecnie obowiązujących przepisów analogicznej odrębności nie muszą prezentować członkowie zarządów spółek z udziałem Skarbu Państwa. Ponadto zawarte w niniejszej pracy rozważania pozwalają autorowi sformułować kilka postulatów ogólnych w zakresie dalszych działań prawotwórczych, jak również dyrektyw wykładni co do obecnie obowiązujących zasad.

Jako że niniejsza dysertacja jest pracą z dziedziny prawa, poza zakresem szczegółowych rozważań znalazły się w niej zagadnienia z obszaru innych gałęzi nauki, których przedmiotem zainteresowania może być funkcjonowanie zarządu spółki Skarbu Państwa. Dotyczy to w szczególności nauk ekonomicznych czy historycznych. Ponieważ jednak dorobek tych dziedzin nauki może mieć znaczenie dla postulatu tworzenia dobrego prawa czy też dla zrozumienia fenomenu spółek Skarbu Państwa, pewne nawiązania tego dorobku były zasadne. W zamierzeniu autora obszarem analiz miały być zagadnienia z zakresu prawa gospodarczego prywatnego – prawa handlowego. Z tego powodu przedmiotem szczegółowych analiz nie są aspekty związane z innymi gałęziami prawa, w tym w szczególności związane z prawem karnym czy sprawami podatkowymi.

Również analizy z zakresu prawa konstytucyjnego zostały przeprowadzone w niniejszej pracy jedynie w niezbędnym stopniu. Jakkolwiek każda z tych kwestii mogłaby być przedmiotem odrębnego i interesującego opracowania – i należy wyrazić nadzieję, że kiedyś tak się stanie – to poruszenie ich w niniejszej pracy zakłócałoby przejrzystość oraz ścisłość wywodu.

Ponieważ przedmiotem opracowania jest szczególny charakter prawny członka zarządu spółki Skarbu Państwa, kwestie właściwe dla członków zarządów wszystkich spółek – a więc niespecyficzne dla zarządów spółek Skarbu Państwa – nie są zasadniczo przedmiotem szczegółowych rozważań. W tym zakresie przyjęto – ze względu na specjalistyczny charakter opracowania – że czytelnicy są zaznajomieni z materią prawa handlowego, miejscami jednak zagadnienia te są prezentowane w zarysie dla zapewnienia kompletności wywodu. Bardziej szczegółowe ich roztrząsanie nie było również zasadne ze względu na to, że w temacie tym dostępne są już doskonałe opracowania.

Z materii, która mogłaby być typowo przedmiotem opracowań dotyczących zarządu spółki kapitałowej, pominięto zasadniczo kwestie związane z problematyką odpowiedzialności członków zarządu, a to wobec tego, iż kwestie te (w obszarze właściwym dla reżimu prawa spółek) są regulowane w przeważającej części na zasadach ogólnych. Omówione zostały natomiast konsekwencje naruszenia zasad wprowadzonych w spółkach ustawą o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz ustawą o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Odrębną pominiętą kwestią są rozważania dotyczące relacji członków zarządu czy też zarządu jako organu z innymi organami w zakresie różnym niż oddziałujący bezpośrednio na szczególną regulację zarządu spółki Skarbu Państwa. Jakkolwiek również ta kwestia mogłaby być przedmiotem interesującego opracowania, to jej omówienie w ramach niniejszej pracy w sposób wyczerpujący nie byłoby możliwe.

W zakresie odwołań do obcych systemów prawnych decyzja o nieomówieniu w sposób szczegółowy regulacji państw innych niż Francja i Norwegia wynikała po części z charakteru pracy i tego, że zagadnienie to mogłoby być przedmiotem odrębnej kompleksowej analizy. W dużym jednak stopniu wiązała się ona z przyjęciem, że inne reżimy prawne posiadają mniej doniosłe lub udane przypadki udziału państwa w gospodarce, albo też uznaniem, że odmienność systemów prawnych tych państw czyniłaby porównanie ich porządków prawnych do porządku polskiego trudnym.

Szczególnie zasadne wydaje się wyjaśnienie, dlaczego w opracowaniu pominięto Wielką Brytanię, Niemcy i Włochy. W odniesieniu do Wielkiej Brytanii decyzja ta wynikała z niepewności co do kształtu brytyjskiego porządku prawnego po wyjściu tego kraju z Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o Niemcy, powodem ich pominięcia było to, że duża część spółek jest tam kontrolowana nie przez rząd federalny, ale przez rządy poszczególnych krajów związkowych (landów), co z kolei sprawia, że spółki te powinny być raczej traktowane jako spółki komunalne. Nie odniesienie się do Włoch wynikało natomiast z tego, że wielkość sektora państwowego w tym kraju kształtuje się na poziomie niższym niż w krajach, które zostały omówione. Mniej jest również opracowań poświęconych włoskim rozwiązaniom¹¹.

Podobnie jak w innych rozprawach z prawa, podstawowym narzędziem badawczym zastosowanym w niniejszej pracy jest analiza dogmatyczno-prawna,

11 W odniesieniu do Włoch i Wielkiej Brytanii dostępne jest kompleksowe opracowanie F. Amatori, R.

Millward, P.A. Toninelli, Reappraising State Owned Enterprise. A Comparison of the UK and Italy, New York 2011.

z zastosowaniem wykładni językowej, logicznej, funkcjonalnej oraz systemowej. Dla zarysowania uniwersalnego charakteru niektórych spośród poruszanych problemów, jak również dla wskazania możliwych rozwiązań kwestii problematycznych praca posługuje się też metodą prawno-porównawczą oraz historyczną. Ze względu na doświadczenie autora w zakresie funkcjonowania spółek Skarbu Państwa oraz ich organów – metodę uzupełnia także w pewnym zakresie metoda empiryczna. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że wszystkie prezentowane w niniejszej pracy stanowiska są osobistymi poglądami autora oraz że nie powinny one być przypisywane podmiotom, z którymi współpracuje lub współpracował.

1. PODSTAWOWE POJĘCIA ORAZ SYSTEMATYKA SPÓŁEK Z UDZIAŁEM SKARBU PAŃSTWA

1.1 Pojęcie spółki na gruncie przepisów ogólnych oraz ustaw szczególnych dotyczących spółek Skarbu Państwa

1.1.1 Pojęcie spółki w przepisach ogólnych

Ustawodawca nie zdefiniował w sposób normatywny pojęcia spółki w ujęciu systemowym¹², a próby podejmowane w tym zakresie przez doktrynę mają przede wszystkim walor teoretyczny i dydaktyczny¹³. Dla celów praktycznych najbardziej właściwe wydaje się przyjęcie, że spółką jest taki podmiot, który zostanie uznany za spółkę przez ustawodawcę, a to kryterium wyodrębnienia ma charakter decydujący i wyłączny. Do kategorii spółek należy więc zaliczyć zasadniczo spółki cywilne (art.

860–875 KC) oraz spółki handlowe (art. 1 § 2 KSH). Wśród tej drugiej grupy możliwe jest wyodrębnienie spółek osobowych i kapitałowych (art. 1 § 2 w związku z art. 4 § 1 pkt 1–2 KSH). Poza tym prawu polskiemu znane są jeszcze pewne szczególne typy spółek, takie jak: spółka wodna, spółka leśna czy quasi-spółka¹⁴. Za spółkę należy również uznać spółkę europejską, która jest regulowana Prawem Wspólnotowym¹⁵.

1.1.2 Pojęcie spółki na gruncie szczególnego reżimu prawnego spółek Skarbu Państwa

Podstawowy z punktu widzenia omawianej materii akt normatywny – ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym definiuje spółkę jako spółkę handlową w rozumieniu KSH oraz spółkę europejską w rozumieniu EZIGU¹⁶. Po nowelizacji, która weszła w życie 29 marca 2019 r., spółką dla celów ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym jest również spółka prawa obcego, co stanowi jeden z rzadkich w prawie polskim przypadków eksterytorialności regulacji¹⁷. Ustawa o zasadach

12 S. Włodyka, Spółka i jej stosunki prawne, w: S. Włodyka (red.), Prawo społek handlowych, Warszawa 2007, s. 33.

13 Por. np. S. Włodyka, Spółka i jej stosunki…, s. 33, który definiuje spółkę jako prywatnoprawną

„wspólnotę prawną” („stowarzyszenie”, „zjednoczenie”) osób, o charakterze jawnym, utworzone w drodze umowy, dla osiągnięcia wspólnego celu, poprzez zorganizowane współdziałanie tych osób.

14 W. Pyzioł, A. Szumański, I. Weiss, Prawo spółek, Bydgoszcz–Kraków 2004, s. 26. Pewne szczególne rodzaje spółek wymienia również art. 611 KSH.

15 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2157/2001 z dnia 8 października 2001 r. w sprawie statutu spółki europejskiej (SE) (Dz. Urz. UE L 294 z 10 listopada 2001 r., s. 1); dyrektywa Rady (WE) Nr 2001/86/WE z dnia 8 października 2001 r. uzupełniająca statut spółki europejskiej w odniesieniu do uczestnictwa pracowników (Dz. Urz. UE L 294 z 10 listopada 2001 r., s. 22).

16 Art. 2 pkt 1 ZasZasZarzMieniemPU.

17 Jak się wydaje, rozwiązanie to miało przeciwdziałać praktyce obchodzenia niektórych ograniczeń wynikających z prawa polskiego poprzez rejestrowanie przez spółki z udziałem Skarbu Państwa zagranicznych spółek zależnych. Praktyka taka dotyczyła m.in. wynagrodzeń przyznawanych na gruncie przepisów ustawy kominowej, ale też mogła w praktyce prowadzić do „rozszczelnienia” zakazów w

zarządzania mieniem państwowym wskazuje wyraźnie, że definicje zawarte w art. 2 tejże ustawy, a więc m.in. definicja spółki, inaczej niż definicja państwowej osoby prawnej zawarta w art. 3 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, są definicjami sformułowanymi wyłącznie na potrzeby tej ustawy¹⁸.

Drugi z kluczowych z punktu widzenia tej materii akt normatywny, tj. ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, zawiera odmienną definicję spółki. Zgodnie z nią „spółką” jest spółka, w której uprawnienia z akcji (udziałów) wykonują podmioty uprawnione do wykonywania praw udziałowych – tj. Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, państwowe lub komunalne osoby prawne¹⁹. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że oznacza to, iż spółką w rozumieniu tej ustawy są spółki z o.o., spółki akcyjne, spółki europejskie, a ponadto spółki komandytowo-akcyjne²⁰. Można mieć więc wątpliwość, czy spółką na gruncie ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami jest spółka prawa obcego, skoro inaczej niż w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym nie wyszczególniono jej wprost w definicji²¹. Wydaje się, że należy uznać, że spółki prawa obcego są spółkami w rozumieniu ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Wskazuje na to fakt, iż posiadanie siedziby za granicą Rzeczypospolitej Polskiej jest jedną z przesłanek odstąpienia od określania wysokości wynagrodzenia stałego członków organów spółki zgodnie z zasadami określonymi w ustawie²², kraj siedziby spółki będzie zaś z reguły krajem jej prawa właściwego²³. Wydaje się również, że taka interpretacja jest uzasadniona funkcjonalnie oraz że jest ona zgodna z wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy postulatem objęcia zasadami możliwie najszerszego kręgu spółek. W konsekwencji należy przyjąć, że spółka prawa obcego jest spółką w rozumieniu ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.

zakresie kumulacji stanowisk i zasady, że jedna osoba powinna zasiadać w jednej radzie nadzorczej spółki kontrolowanej bezpośrednio lub pośrednio przez Skarb Państwa.

18 Ł. Węgrzynowski, Wstawa o zasadach…, art. 2, Nb. 1.

19 Art. 1 ust. 3 pkt 7.

20 M. Gazda, w: M. Gazda, R. Adamus (red.), Ustawa o zasadach…, art. 1 WynOsKierSpółkU, Nb. 15;

A. Rzetecka-Gil, Ustawa o zasadach kształtowania…, art. 1, Nb. 13.

21 Art. 2 pkt 1 ZasZarzMieniemPU.

22 Art. 4 ust. 3 pkt 4 WynOsKierSpółkU.

23 Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (t.j. Dz. U. z 2015 r.

poz. 1792); odstępstwo od tej zasady może wynikać ewentualnie z postanowień prawa państwa siedziby przewidującego właściwość prawa państwa utworzenia (por. art. 17 ust. 2 ustawy – Prawo prywatne międzynarodowe).

Celowość przyjętego przez ustawodawcę zróżnicowania definicji może wzbudzać wątpliwości, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę to, że zakresy regulacji obu ustaw krzyżują się²⁴. Co więcej, szersza definicja funkcjonująca na gruncie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym dotyczy w zasadzie wyłącznie spółki jawnej oraz spółki komandytowej, które to formy organizacyjne nie są szczególnie często wykorzystywane przez Skarb Państwa i do których i tak nie bardzo da się zastosować większość postanowień ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, które ewidentnie dostosowane są do mechanizmów działania spółki kapitałowej. De lege ferenda zasadny wydaje się postulat ujednolicenia definicji spółek funkcjonujących na gruncie obu ustaw, ograniczenia jej do spółek kapitałowych, spółki komandytowo- akcyjnej oraz odpowiadających im formą spółek działających na gruncie prawa obcego.

Ewentualnie w ograniczonym zakresie zgód korporacyjnych postanowienia ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym mogłyby być stosowane odpowiednio do spółek komandytowych.

1.2 Spółka z udziałem Skarbu Państwa – pojęcie, charakter prawny, systematyka

1.2.1 Pojęcie spółki z udziałem Skarbu Państwa

Pojęcie spółki z udziałem Skarbu Państwa jest pojęciem normatywnym²⁵, nie zostało natomiast zdefiniowane legalnie²⁶. Wykładnia językowa wskazuje, że tym, co wyróżnia ten typ spółek na tle innych, jest ich szczególna struktura podmiotowa substratu osobowego. Chodzi tu bowiem o takie spółki, które w gronie swoich wspólników mają szczególną osobę prawną – Skarb Państwa. Pojęcie Skarbu Państwa bywa rozumiane w doktrynie na różne sposoby. Przykładowo S. Grzybowski definiuje Skarb Państwa jako państwo działające w pewnym określonym zakresie, przy zastosowaniu form prawa cywilnego oraz przy sięgnięciu do konstrukcji osoby prawnej²⁷. Podobnie E. Gniewek

24 WynOsKierSpółkU przewiduje jako jeden z warunków przyznania wynagrodzenia zmiennego członkom organów spółki dominującej realizację obowiązków wynikających z ZasZarzMieniemPU (art. 4 ust. 7 pkt 2 WynOsKierSpółkU), a także odsyła do definicji spółki realizującej misję publiczną z ZasZarzMieniemPU (art. 1 ust. 3 pkt 9). Natomiast ZasZarzMieniemPU przewidują możliwość określenia przez PRM dobrych praktyk w zakresie wynagrodzeń (art. 7 ust. 3 ZasZarzMieniemPU).

25 Posługuje się nim chociażby ZasZarzMieniemPU, art. 18a ustawy z dnia15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem skarbu państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością skarbu państwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 52), ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (t.j.

Dz. U. z 2019 r. poz. 498 z późn. zm.).

26 J. Dąbrowska, Spółki Skarbu Państwa…, s. 179.

27 S. Grzybowski, Państwowe osoby prawne, w: S. Grzybowski (red.), System Prawa Cywilnego, t. 1, Część ogólna, Warszawa 1985, s. 386.

wskazuje, iż Skarb Państwa to swoista osoba prawna, która stanowi cywilnoprawną personifikację państwa²⁸. Co istotne, Skarb Państwa, niebędący jednostką organizacyjną, nie posiada własnych organów i nie zarządza bezpośrednio żadną częścią mienia państwowego, funkcję organu oraz zadania związane z zarządzaniem mieniem wykonują w jego miejsce państwowe jednostki organizacyjne (stationes fisci) nieposiadające osobowości prawnej²⁹. Warto również podkreślić, że działania państwa, podejmowane w ramach działalności Skarbu Państwa, są co do zasady działaniami ze sfery dominium, a nie imperium³⁰.

Jak wskazuje wykładnia językowa, za spółkę z udziałem Skarbu Państwa może być uznana każda spółka, w której uczestniczy on w charakterze wspólnika, bez względu na wielkość jego zaangażowania³¹. Za spółkę taką należy więc uznać zarówno jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, jak i spółkę z większościowym udziałem Skarbu Państwa oraz spółkę z jego mniejszościowym czy nawet „resztówkowym” udziałem.

Wydaje się natomiast, że zakres pojęcia należy ograniczyć do tych spółek, w których Skarb Państwa uczestniczy w sposób bezpośredni³². Wykładnia językowa wskazuje też, że poza zakresem pojęcia spółek z udziałem Skarbu Państwa znajdują się też takie spółki, w których wspólnikiem jest inny niż Skarb Państwa podmiot publiczny, a więc np. spółki komunalne³³.

Wyodrębnienie spółki z udziałem Skarbu Państwa ma również sens praktyczny, ponieważ już w odniesieniu do takiej spółki aktualizują się obowiązki podmiotów publicznych wynikające z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz ustawy o zasadach wynagradzania osób kierujących niektórymi spółkami.

1.2.2 Kapitałowy charakter spółek z udziałem Skarbu Państwa

Kwestią kontrowersyjną, a mimo to rzadko poruszaną w doktrynie jest to, czy spółki z udziałem Skarbu Państwa muszą być spółkami kapitałowymi. W praktyce

28 E. Gniewek, w: E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2014, art. 34, Nb. 1.

29 S. Grzybowski, Państwowe osoby prawne…, s. 387; E. Gniewek, Kodeks cywilny…, art. 34, Nb. 1.

30 G. Bieniek, H. Pietrzykowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 9.

31 Tak również, M. Bałtwoski, Spółki Skarbu Państwa – próba typologii, w: A. Kidyba (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 12; analogiczne stanowisko było również prezentowane w odniesieniu do innych zbliżonych terminów, por. ustawa z dnia 14 czerwca 1991 o spółkach z udziałem zagranicznym (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 26, poz. 143 z późn. zm.); por. B. Ptak, Ustawa o spółkach z udziałem zagranicznym. Komentarz przepisy związkowe, Kraków 1997, s. 36.

32 M. Bałtowski, Spółki Skarbu Państwa – próba typologii, w: A. Kidyba (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 12.

33 Tamże.

większość z nich należy do tej właśnie kategorii. Warto jednak zastanowić się, czy spółki mające za wspólnika Skarb Państwa mogą funkcjonować również w formie spółki osobowej. Inaczej niż w innych wypadkach (np. w odniesieniu do spółek samorządu województwa)³⁴, ustawodawca nie zdecydował się na wyraźne wprowadzenie zamkniętego katalogu rodzajów spółek, w jakich może uczestniczyć Skarb Państwa.

Może to prowadzić do wniosku, że podobnie jak inne podmioty wyposażone w osobowość prawną, jest on uprawniony do korzystania z wszelkich form i instytucji prawnych, a więc także do zawiązywania i przystępowania do wszelkiego rodzaju spółek³⁵. Na to, że kategoria spółek z udziałem Skarbu Państwa nie powinna być zawężana do spółek kapitałowych, wskazuje definicja spółki zawarta w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym, zgodnie z którą przez pojęcie spółki należy rozumieć spółkę handlową w rozumieniu KSH – a więc także spółkę osobową – spółkę europejską w rozumieniu ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej oraz spółkę działającą zgodnie z przepisami prawa obcego³⁶. Również na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów można było wywodzić dopuszczalność uczestniczenia przez Skarb Państwa w spółkach innych niż kapitałowe, na co wskazywał chociażby art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa , zgodnie z którym „Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa składa w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu spółki handlowej [podkr.

F.O.] lub przystąpieniu do takiej spółki”. Dopuszczalność uczestniczenia przez Skarb Państwa w spółkach osobowych potwierdzają również ustawy szczególne. Dotyczy to chociażby spółek tworzonych dla celów partnerstwa publiczno-prywatnego³⁷.

34 Art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.).

35 W. Szydło, Granice cywilnoprawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa jako wspólnika spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu (1) (33) 2012, s. 42–43; tak również jak się wydaje J. Skorupka, Ochrona interesów majątkowych Skarbu Państwa w kodeksie karnym, Wrocław 2004, s. 35 oraz Z. Gawlik, Skarb Państwa jako shadow sharehgolder – czy Skarb Państwa może w kontrolowanej przez siebie spółce usunąć się w cień, w: A. Kidyba (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 30; w doktrynie można jednak spotkać się też z poglądem, zgodnie z którym Skarb Państwa potrzebuje każdorazowo odrębnego umocowania ustawowego do utworzenia spółki (a przynajmniej takiej spółki, która jest POP); patrz np. W. Popiołek, Opinia w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego w ramach rządowego programu dla elektroenergetyki, niepubl., za: F. Grzegorczyk, Przedsiębiorstwo publiczne (public undertaking) kontrolowane przez państwo. Zagadnienia konstrukcyjne, Warszawa 2012, s. 230 oraz T. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne…, s. 266; pogląd ten jednak nie znajduje poparcia w utrwalonej praktyce MSP.

36 Art. 2 pkt 1 ZasZarzMieniemPU.

37 Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz. 1445 z późn. zm.).

Co oczywiste, swoboda Skarbu Państwa w tworzeniu poszczególnych typów spółek czy przystępowaniu do nich może podlegać pewnym ograniczeniom wynikającym z nakazu bądź zakazu ustawowego albo też ze specyfiki danej spółki. I tak, spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego może być wyłącznie spółką kapitałową³⁸. Natomiast przystępując do spółki utworzonej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, Skarb Państwa nie może być komplementariuszem³⁹. Inne przepisy szczególne ograniczają formę prawną, w jakiej mogą działać spółki będące m.in.

jednostkami publicznej radiofonii i telewizji (w tym Telewizja Polska oraz Polskie Radio)⁴⁰, zarządcami portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej⁴¹, drogowymi spółkami specjalnego przeznaczenia⁴², spółkami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych⁴³, spółkami prowadzącymi specjalne strefy ekonomiczne⁴⁴. Ze względu na specyfikę danej spółki należy też wykluczyć możliwość uczestniczenia przez Skarb Państwa w spółce partnerskiej, ten typ spółki jest bowiem z założenia przeznaczony dla osób fizycznych wykonujących wolny zawód⁴⁵. Powyższe uwagi nie przeczą jednak tezie, że co do zasady Skarb Państwa ma swobodę tworzenia wszelkiego rodzaju spółek, w tym osobowych.

Przeciwnicy dopuszczalności uczestnictwa Skarbu Państwa w spółkach innych niż kapitałowe przywołują zasadniczo dwa argumenty. Zgodnie z pierwszym specyfika Skarbu Państwa wyklucza możliwość uczestniczenia przezeń w spółce osobowej w sposób typowy dla jej wspólnika. Zgodnie z drugim przeszkodą dla przystępowania przez Skarb Państwa do spółek osobowych jest związane z tym ryzyko ponoszenia osobistej i nieograniczonej odpowiedzialności za ich zobowiązania. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych argumentów, należy wskazać, że można go w jednakowym

38 Art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 KomUprPU.

39 Art. 14 UPPP.

40 Art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 361 z późn. zm.), zgodnie z którym mogą one działać wyłącznie w formie jednoosobowych spółek akcyjnych SP.

41 Art. 6 i 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.

1933 z późn. zm.), zgodnie z którą spółki te mogą być wyłącznie spółkami akcyjnymi z większościowym udziałem SP.

42 Art. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1348 z późn. zm.), zgodnie z którym spółki te mogą być wyłącznie jednoosobowymi spółkami akcyjnymi SP.

43 Spółki prowadzące działalność w obszarze objętym monopolem państwa, tj. w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych i gry telebingo, mogą być wyłącznie jednoosobowymi spółkami SP (por. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 847 z późn. zm.).

44 Art. 6 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz. 482 z późn. zm.), zgodnie z którym zarządcą specjalnej strefy ekonomicznej może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z o.o., w której SP lub samorząd województwa posiada większość głosów na posiedzeniu organu właścicielskiego.

45 Art. 86 § 1 KSH.

stopniu odnieść do innych niż Skarb Państwa osób prawnych, w tym chociażby do jednostek samorządu terytorialnego, gdzie dopuszczalność tworzenia przez nie spółek osobowych czy przystępowania do takich spółek nie jest kwestionowana. W związku z tym ciężko jest uznać go za trafny. Zupełnie odrębną kwestią jest to, czy z prakseologicznego punktu widzenia spółka osobowa jest najwłaściwszą dla działań Skarbu Państwa formą.

Co do drugiego argumentu to przeciwko przystępowaniu przez Skarb Państwa do spółek osobowych przemawiać miałaby zasada ochrony dobra wspólnego⁴⁶. Skłania ona A. Szafrańskiego do przyjęcia, że forma spółki osobowej może być wykorzystana przez Skarb Państwa jedynie w szczególnych okolicznościach i tylko pod warunkiem, że wszystkimi wspólnikami takiej spółki będą podmioty władzy publicznej⁴⁷. Pogląd ten wydaje się być wątpliwy. Po pierwsze, zasadza się on na przeniesieniu bardzo ogólnej zasady prawa konstytucyjnego w ramy prawa prywatnego, w sposób który nie koniecznie współgra z fundamentalnymi zasadami prawa prywatnego.

Szczególnie kontrowersyjne może tu wydawać się założenie, że mieniu publicznemu winna z założenia przysługiwać szczególna ochrona⁴⁸. Po drugie, wydaje się, że status dobra publicznego przypisuje się mieniu publicznemu przede wszystkim ze względu na to, że może ono być wykorzystane jako instrument do realizacji działań publicznych, a nie jako dobru samemu w sobie. To zaś oznacza, że ochrona tego dobra przejawia się przede wszystkim w nakazie jego racjonalnego wykorzystania w sposób maksymalizujący jego utylitarność. Tym samym niedopuszczalne jest np. jego rozdawanie⁴⁹, ale już obciążenie go rozsądnym ryzykiem, powiązane w odpowiednimi korzyściami, wydaje się być jak najbardziej dopuszczalne. Za poprawnością takiej wykładni zdaje się również przemawiać to, że Skarb Państwa odpowiada już, bez ograniczeń, za zobowiązania pewnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co ma miejsce w wypadku Banku Gospodarstwa Krajowego⁵⁰. Należy wreszcie zauważyć, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość przyjmowania przez Skarb Państwa nieograniczonej odpowiedzialności w związku z prowadzoną

46 A. Szafrański, Przedsiębiorca publiczny wobec wolności gospodarczej, Warszawa 2008, s. 108–109.

47 Tamże, s. 109.

48 Aczkolwiek warto podkreślić, że w pewnych okolicznościach mieniu temu przysługuje taka szczególna ochrona, czego wyrazem jest chociażby zawarta w art. 40 KC zasada rozdzielności.

49 M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 419 i cytowane tam orzecznictwo.

50 Art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz. 2144 z późn. zm.).

działalnością gospodarczą, mógłby to zrealizować, wprowadzając wyraźny zakaz, tak jak to zrobił w odniesieniu do spółek samorządu województwa czy jak uczynił to w odniesieniu do spółek z udziałem środków państwowych ustawodawca niemiecki⁵¹. Skoro de lege lata brak jest analogicznych przepisów, należy przyjąć, że Skarb Państwa, będący zasadniczo podmiotem prywatnoprawnym, korzysta co do zasady z pełnej swobody w zakresie wyboru form organizacyjnych. Przy czym oczywiście forma spółki osobowej winna być wykorzystywana ostrożnie i przy rozważeniu jej zalet i wad. R.

Lewandowski zwraca przykładowo uwagę na fakt, że spółka komandytowo-akcyjna może być atrakcyjną formą zachowania przez Skarb Państwa kontroli korporacyjnej przy jednoczesnym zmniejszeniu zaangażowania kapitałowego⁵². Wydaje się jednak, że w takich sytuacjach Skarb Państwa powinien raczej wykorzystać konstrukcję sp. z o.o.

SK-A, w której kapitałowa jednoosobowa spółka Skarby Państwa byłaby komplementariuszem. Należy przy tym zasygnalizować, że Skarb Państwa mógłby próbować zasłaniać się przed odpowiedzialnością za zobowiązania spółki osobowej mającej status państwowej osoby prawnej w oparciu o dyspozycję art. 40 KC, który statuuje zasadę nieodpowiedzialność Skarb Państwa za zobowiązania takich osób, szczegółowa analiza tej kwestii pozostaje jednak poza zamierzonym zakresem niniejszej pracy. Niezależnie od powyższych rozważań, prowadzących do wniosku, że sensu largo spółką z udziałem Skarbu Państwa może być spółka osobowa, w niniejszej pracy pojęcie to będzie używane przede wszystkim w ujęciu ścisłym, a więc w odniesieniu do spółek kapitałowych, co jest uzasadnione tym, że przewodnim tematem dysertacji jest zarząd, a więc organ występujący wyłącznie w spółkach kapitałowych i partnerskich, przy czym ta druga forma – jak już wskazano – nie może być wykorzystywana przez Skarb Państwa, jak również tym, że forma spółki kapitałowej jest najbardziej rozpowszechnioną formą spółki wykorzystywaną przez państwo.

Co do zasady dopuszczalne wydaje się również uczestniczenie przez Skarb Państwa w spółkach cywilnych, aczkolwiek w tym wypadku podstawą dla takiego uczestnictwa byłaby swoboda funkcjonowania w obrocie Skarbu Państwa jako osoby prawnej, brak jest bowiem bardziej szczegółowych przesłanek wskazujących na to, że ustawodawca dopuszczał taką formę prowadzenia działalności przez Skarb Państwa.

51 § 65 Niemieckiego Federalnego Prawa Budżetowego, który wyłącza możliwość przystępowania przez rząd federalny do spółek, w których jego odpowiedzialność nie byłaby ograniczona do z góry określonej kwoty (Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284)).

52 R. Lewandowski, Polska koncepcja legislacyjna spółki komandytowo akcyjnej, Warszawa 2007, s. 376–

378.

1.2.3 Klasyfikacja spółek z udziałem Skarbu Państwa ze względu na wielkość uczestnictwa

Wśród spółek z udziałem Skarbu Państwa możliwe jest wyodrębnienie według kryterium wielkości udziału Skarbu Państwa: jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa (Partially State Owned Companies), określanych też niekiedy mianem spółek państwowo-prywatnych. Zgodnie z nakazami wykładni literalnej do pierwszej kategorii zaliczamy te spółki, w których Skarb Państwa jest jedynym wspólnikiem⁵³. Pomimo zmiany reżimu prawnego w dalszym ciągu aktualna pozostaje teza J. Katnera, że regulacja pozycji prawnej jednoosobowej spółki Skarbu Państwa ma charakter niepełny⁵⁴, a wiele kwestii związanych chociażby z relacją jedynego wspólnika ze spółką nie zostało uregulowanych. W ostatnim czasie usunięto część przepisów szczególnych z tego obszaru, takich jak chociażby art. 1a ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji⁵⁵. Częściowo odrębna regulacja statusu prawnego jednoosobowej spółki Skarbu Państwa wynika z faktu, że są one państwowymi osobami prawnymi⁵⁶, spółki te są również objęte ustawą z dnia 1 grudnia 1995 r. o wypłatach zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa⁵⁷. Obie te kwestie zostaną bardziej szczegółowo opisane w dalszej części pracy.

Jeśli chodzi o spółki z częściowym udziałem Skarbu Państwa, to w ramach tej grupy wyodrębnia się spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa oraz spółki z mniejszościowym udziałem Skarbu Państwa. Wśród spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa do pierwszej kategorii zaliczamy te, w których udział kapitałowy Skarbu Państwa wynosi powyżej 50%, do drugiej zaś te spółki, w których udział kapitałowy Skarbu Państwa wynosi poniżej 50% udziałów⁵⁸. Wykładnia semantyczna wskazuje, że ten powszechnie stosowany podział nie ma cechy podziału zupełnego, nie pozwala bowiem na przypisanie do żadnej grupy tych spółek, w których udział Skarbu Państwa wynosi dokładnie 50%. Historycznie spółki takie kwalifikowane były przez Ministerstwo

53 Z założenia może dotyczyć to wyłącznie spółek kapitałowych.

54 W.J. Katner, Komercjalizacja i prywatyzacja. Ustawa, w: W.J. Katner (red.), Prawo handlowe, t. 3, Warszawa, Warszawa 2001, III/C/11.

55 Nawiązanie do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji odnosi się do ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników w jej brzmieniu obowiązującym do końca 2016 r. Nota bene pozostawienie tego przepisu w porządku prawnym po nowelizacji KSH, która weszła w życie w 2009 r. i która de facto zrównała właściwą formę czynności prawnej, było wyłącznie przejawem niechlujstwa legislacyjnego.

56 Art. 3 ust. 3 pkt 2 ZasZasZarzMieniemPU.

57 T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 16.

58 Terminu tego używa Z. Żabiński por. Z Żabiński, Cywilno-prawne problemy spółek państwowo- prywatnych, PUG (6) 1958, s. 214.