Dominacja myśli etatystycznej

Pierwsza połowa XX wieku to czas ścierania się tendencji zmierzających do zwiększania się lub zmniejszania udziału państwa w gospodarce. Stopniowo jednak coraz większą rolę, w politykach gospodarczych państw, zaczynały odgrywać poglądy pro-etatystyczne. Pokłosiem I wojny światowej było z jednej strony to, że w rękach rządów znalazły się liczne przedsiębiorstwa znacjonalizowane w związku z wojną²⁹⁶, z drugiej zaś masowe zadłużenie wielu państw. Wśród ówczesnych znaleźli się zarówno tacy, którzy opowiadali się za aktywną rolą państwa w gospodarce, co miało wspomóc odbudowę, jak i tacy, którzy postrzegali „denacjonalizację” jako sposób na pozyskanie środków potrzebnych do obsługi zadłużenia. Dyskusje dotyczące prywatyzacji toczyły się na początku lat 20. XX wieku m.in. w Niemczech, Szwajcarii i Belgii, a także we Włoszech oraz Francji²⁹⁷. W większości z tych państw znacjonalizowane przedsiębiorstwa nie wróciły jednak do domeny prywatnej²⁹⁸.

Trend ten stał się również udziałem odrodzonego państwa polskiego, a dokładny zakres aktywności gospodarczej państwa pozostawał przez cały okres międzywojenny przedmiotem ożywionej dyskusji zarówno pomiędzy przedstawicielami różnych nurtów

295 Ekonomiczne uzasadnienie takiej strategii prezentuje model spóźnionego rozwoju, patrz. A.

Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective, w: A. Gerschenkron (red.), Economic Backwardness in Historical Perspective. A Book of Essays, New York, Washington, London 1951.

296 D. Palcic, E. Reeves, Privatisation in Ireland. Lessons from a European economy, New York 2011, s.

11.

297 G. Bel, From public to private – privatisation in 1920's facist Itally, EUI Working Papers (RSCAS) (46) 2009, s. 1.

298 Choć szeroko zakrojoną prywatyzację przeprowadziły w latach 20. Włochy, a pojedynczych prywatyzacji można doszukać się również w innych państwach, patrz np. G. Bell, From public to private…

politycznych, jak i szkół ekonomicznych²⁹⁹. Wiele czynników sprzyjało utrzymaniu przez państwo polskie istotnej roli w gospodarce i rzeczywiście tak się stało. Z jednej strony była to słabość sektora prywatnego w zakresie finansowym oraz brak kapitalistycznych postaw wśród społeczeństwa. Z drugiej powodem dużego zaangażowania II RP w gospodarkę był ogrom wyzwań stojących przed państwem, które było zacofane ekonomicznie, zagrożone zewnętrznie, wykazujące duże różnice, jeśli chodzi o poziom rozwoju poszczególnych regionów, i cierpiące na skutek zerwania przez poszczególne jego obszary więzi gospodarczych z dawnymi państwami zaborczymi.

Na płaszczyźnie globalnej rozwojowi sektora państwowego sprzyjały też wynikające z rozwoju nowych technologii zmiany gospodarcze, z których w największym stopniu skorzystać mogły duże przedsiębiorstwa, oraz postęp w zakresie komunikacji i rachunkowości, który umożliwił bardziej sprawne zarządzanie dużymi organizacjami³⁰⁰. Niewątpliwym impulsem dla ponownego zwiększenia roli państwa w gospodarce były też ujawniające się stopniowo mankamenty skrajnie liberalnej gospodarki. Na rynku pozostawionym samemu sobie rosły tendencje do powstawania monopoli i karteli. Jednocześnie wbrew założeniom szkoły liberalnej – bezrobocie w krajach wdrażających jej założenia utrzymywało się na wysokim poziomie.

Wszystkiemu temu towarzyszyły mocne wahania koniunkturalne i okresowe kryzysy o zasięgu globalnym (w 1857 i 1873 r.)³⁰¹, których kulminacyjnym punktem był kryzys gospodarczy z 1929 r., który pogrążył większość gospodarek światowych w wieloletniej recesji.

Już po kryzysie z 1873 r. można było zaobserwować stopniowy wzrost ingerencji państwa w gospodarkę³⁰², a trend ten uległ zdecydowanemu nasileniu wraz z nastaniem wielkiego kryzysu z 1929 r Podejmowane przez państwa działania obejmowały m.in.

przejmowanie znajdujących się w tarapatach spółek i choć wraz ze zmniejszaniem się znamion kryzysu tendencje nacjonalizacyjne słabły³⁰³, większość państw nie planowała

299 Szerzej na ten temat: T. Włudyka, Dwa dwudziestolecia gospodarki rynkowej w Polsce, Warszawa 2008 oraz A. Lityńska, W. Giza, T. Skrzyński, Spór o etatyzm w polskiej myśli ekonomicznej w dwudziestoleciu międzywojennym, Kraków 2010.

300 R. Millward, State Enterprise in Britain, w: P.M. Toninelli (red.), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge, UK, New York 2000, s. 163.

301 K. Piecha przedstawia wyliczenie kilkunastu kryzysów o charakterze narodowym lub międzynarodowym, które miały miejsce w okresie 1810–1929 – K. Piecha, Elementy polityki gospodarczej…, s. 86.

302 Tamże, s. 98.

303 W.L. Megginson, History and methods of privatisation, w: D. Parker, D.S. Saal (red.), International handbook on privatization, Cheltenham, UK, Northampton, Mass. 2003, s. 10.

istotnej reprywatyzacji przejętego majątku. Pozostałością kryzysu była więc istotna zmiana proporcji pomiędzy udziałem sektorów publicznego i prywatnego w gospodarce.

Zmianom gospodarczym towarzyszyły próby naukowego wyjaśnienia przyczyn kryzysu, w szczególności zaś niezgodnej z założeniami ekonomii klasycznej niezdolności systemu gospodarczego do samodzielnego wyjścia z kryzysu, jak również masowego bezrobocia i niewykorzystania potencjału produkcyjnego³⁰⁴. Szczególnie doniosłe na tym polu okazały się dzieła Johna M. Keynesa z wydaną w 1936 r. Ogólną teorią zatrudnienia, procentu i pieniądza na czele³⁰⁵. Na odnotowanie zasługuje też podobne w swoich założeniach dzieło wybitnego polskiego ekonomisty Michała Kalickiego Próba teorii koniunktury, wydane po raz pierwszy w 1933 r., a więc trzy lata przed dziełem Keynesa³⁰⁶. To właśnie ten, oparty na popytowej teorii dochodu narodowego, nurt stał się naukowym uzasadnieniem dla interwencjonistycznych działań państwa w gospodarce. Do dzisiaj zresztą neokeynesizm, pozostaje głównym, obok neoliberalizmu, nurtem myśli ekonomicznej.

Rozważaniom nad zasadnością ingerencji państwa w gospodarkę towarzyszyły również dyskusje dotyczące tego, jak zapewnić, by udział ten był jak najbardziej efektywny. Polska nie była w tym względzie wyjątkiem, a funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych poddawano w rodzimej nauce ostrej krytyce³⁰⁷. W celu usprawnienia sposobu zarządzania nimi ustawodawca odchodził stopniowo od administracyjnego, analogicznego względem urzędów modelu zarządzania³⁰⁸. Wpierw poprzez wyodrębnienie ich budżetowo³⁰⁹, potem zaś dokonanie ich komercjalizacji i tym samym zbliżenie sposobu funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych i spółek prywatnych³¹⁰. Następnie doszły do tego również inne instrumenty, takie jak choćby

304 E. Domańska, Wokół roli państwa…, s. 74.

305 J.M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Warszawa 2003; Warto odnotować, że również w swych wcześniejszych dziełach J. Keynes kontestował założenia doktryny liberalnej – choćby w wydanej w 1926 r. książce Zmierzch laissez-faire’yzmu.

306 M. Kalicki, Próba teorji koniunktury, Warszawa 1933.

307 Jako pierwszy uwagę na nieefektywność przedsiębiorstw państwowych zwracał A. Krzyżanowski, Socjalizm po wojnie, Kraków 1920; po nim zaś także inni autorzy, patrz przykładowo T. Bernadzikiewicz, O usprawnieniu zarządu przedsiębiorstw państwowych, Gospodarka Narodowa (VI) (9) 1936, s. 126–129 czy F. Zweig, Memoriał w sprawie działalności przedsiębiorstw państwowych, Kraków 1936.

308 E. Bryl-Warewicz, G. Chmiel-Żabicka, Nadzór właścicielski Skarbu Państwa w okresie międzywojennym (1918–1939), w: E. Bryl-Warewicz (red.), Nadzór właścicielski Skarbu Państwa, Warszawa, Radom 2002, s. 15.

309 Tamże.

310 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1927 r. o wydzielaniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych przemysłowych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji (Dz. U. RP Nr. 25 poz. 195) i wydane na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów o charakterze wykonawczym.

oprocentowanie wkładów do skomercjalizowanych przedsiębiorstw, które podlegało wpłacie do budżetu państwa³¹¹.

Rozwojowi interwencjonizmu państwa sprzyjały też czynniki polityczne, narodziny komunizmu i wprowadzanie w danym kraju gospodarki centralnie planowanej czy umacnianie się totalitarnych i autorytarnych rządów w południowej, środkowej i wschodniej Europie³¹². Stopniowo interwencjonizm ulegał w wielu krajach dalszemu zwiększeniu za sprawą przygotowań do II wojny światowej oraz w czasie jej trwania³¹³. Co ciekawe, istotny wyjątek na tym tle stanowiły nazistowskie Niemcy³¹⁴, w których jednym z przejawów przygotowań do wojny była szeroko zakrojona prywatyzacja, której celem było gromadzenie funduszy, nakłanianie społeczeństwa do robienia oszczędności oraz budowanie poparcia politycznego dla rządu³¹⁵. To zresztą z tego państwa i okresu wywodzi się termin „prywatyzacja”³¹⁶.

Wraz z zakończeniem się II wojny światowej wiele państw znalazło się za „żelazną kurtyną”, czego konsekwencją były masowe nacjonalizacje i stopniowe wdrażanie w nich rozwiązań, inspirowanych modelem sowieckim, zmierzających do wprowadzenia gospodarki centralnie planowanej³¹⁷, w całości opartej na mieniu publicznym i społecznym³¹⁸. Również w państwach zachodnich powojennej odbudowie towarzyszyło przejmowanie przez państwo całych sektorów gospodarki³¹⁹. Wyjątkiem były Niemcy Zachodnie, w których rządzący zwolennicy koncepcji ordoliberalnych dokonali

311 E. Bryl-Warewicz, G. Chmiel-Żabicka, Nadzór właścicielski…, s. 18.

312 Trend ten dotyczył m.in. Włoch, gdzie w drugiej połowie lat 20. zarzucono prowadzoną wcześniej politykę prywatyzacyjną, w której udział sektora publicznego w gospodarce ustępował zdaniem niektórych autorów jedynie ZSRR (tak R. Romeo, Brave storia della grande industria in Italia, Mediolan 1988, s. 135, cyt. za F. Amatori, Italy's futile search for a third way, w: P.M. Toninelli (red.), The rise and fall..., s. 128);

Hiszpanii (cyt. za A. Carreras, X. Tafunell oraz E. Torres, The rise and decline of Spanish state owned firms, w: P.M. Toninelli (red.), The rise and fall..., s. 209).

313 Tytułem przykładu można tu wskazać na budowę zakładów zbrojeniowych w COP czy częściową nacjonalizację przemysłu zbrojeniowego we Francji; odnośnie do Francji zob. E. Chadeau, State owned enterprise in France, w: P.M. Toninelli (red.), The rise and fall..., s. 186–187; patrz również R. Vernon, Introduction w: R. Vernon i Y. Aharoni (red.), State-Owned Enterprise in the Western Economies, New York 1981, s. 8.

314 Nota bene pomimo prywatyzacji rząd odgrywał centralną rolę w gospodarce III Rzeszy za sprawą instrumentów regulacyjnych oraz poprzez uprzywilejowywanie w toku prywatyzacji sympatyków NSDAP.

315 Szczegółowe analizy tej kwestii prezentuje G. Bel, Against the mainstream: Nazi privatisation in 1930s Germany, The Economic History Review (68) (1) 2009, s. 34–55.

316 Szerzej na ten temat G. Bel, The Coining of “Privatization” and Germany’s National Socialist Party, Journal of Economic Perspectives (20) (3) 2006, s. 187–194.

317 A. Jezierski, Historia gospodarcza..., s. 402–403.

318 Pierwszym krokiem w tym kierunku była ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17 z późn. zm.).

319 P.A. Toninelli (red.), Rise and fall…, s. 18.

prywatyzacji licznych kluczowych spółek należących do rządu federalnego³²⁰. Jednak nawet w tym kraju przedsiębiorstwa publiczne odgrywały istotną rolę, a jednocześnie wiele z nich, w tym te działające w kluczowych sektorach, kontrolowanych było na poziomie samorządowym³²¹. Można więc stwierdzić, że okres powojenny był czasem zdecydowanej dominacji poglądów interwencjonistycznych, zakładających aktywny udział państwa w gospodarce, które przez pewien czas były wspólne zarówno dla lewicy, jak i prawicy tamtych czasów³²². Wprawdzie można się było również spotkać z poglądami krytykującymi etatyzm czy zaangażowanie państwa w gospodarce w ogóle³²³, lecz nie wpływały one w istotny sposób na politykę tamtego okresu³²⁴, a nazwa „epoka Keynesa”, jakiej używa się dla określenia tego czasu, nie wydaje się być na wyrost.